基線籌劃、預(yù)算報(bào)告與預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)

潘昊宇

一、引言

中期支出框架(MTEF)開啟了20世紀(jì)80年代后國(guó)際新一輪的預(yù)算改革，基線籌劃(baseline projections)作為這一框架的核心工具，對(duì)解決增量預(yù)算(incremental budgeting)導(dǎo)致預(yù)算-政策間的脫節(jié)至關(guān)重要，已經(jīng)被許多國(guó)家在預(yù)算過(guò)程中采用。近年來(lái)，預(yù)算改革在我國(guó)備受重視，有望成為強(qiáng)化國(guó)家治理能力的關(guān)鍵一環(huán)，在上述背景下，采用基線籌劃是形成和強(qiáng)化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的前提和保障。

理解基線籌劃這一前提和保障要從理解預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的重要性開始。自20世紀(jì)中葉以來(lái)，增量預(yù)算的弊端逐漸暴露，在發(fā)達(dá)國(guó)家，宏觀經(jīng)濟(jì)狀況在石油危機(jī)后不容樂(lè)觀，同時(shí)隨著政府支出的增長(zhǎng)，出現(xiàn)了不可持續(xù)的高赤字(Balassa，1981[1])。在發(fā)展中國(guó)家，由于資源稀缺而發(fā)展速度很快，支出必須與優(yōu)先事項(xiàng)密切聯(lián)結(jié)。人們逐漸意識(shí)到，預(yù)算已不只是一種主要完成政府財(cái)務(wù)流程和確保受托責(zé)任的補(bǔ)充工具，預(yù)算更是一種提高公共資金使用效益的政策工具，是政策制定的核心，是將國(guó)家的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為成果的唯一真正途徑(F?lscher，2007[2])。因此，加強(qiáng)預(yù)算與政策間的聯(lián)結(jié)對(duì)實(shí)現(xiàn)理想的財(cái)政成果至關(guān)重要(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3]；Schiavo-Campo，2007[4]；王雍君，2011[5])，在預(yù)算與公共政策之間建立直接而緊密的聯(lián)結(jié)機(jī)制是非常必要的，也是良好預(yù)算系統(tǒng)的關(guān)鍵特性之一(王雍君，2010a[6])。

中國(guó)是公共支出大國(guó)，2021年四本預(yù)算支出達(dá)到了45萬(wàn)億元，占GDP的40%。隨著新冠疫情的常態(tài)化，中國(guó)財(cái)政支出的壓力越來(lái)越大，收支矛盾愈發(fā)突出，因此，加強(qiáng)預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)對(duì)緩解支出壓力，提高中國(guó)財(cái)政資金使用效益至關(guān)重要。但現(xiàn)實(shí)中還存在許多預(yù)算-政策脫節(jié)的現(xiàn)象，尤其以基數(shù)法(base approach)預(yù)算制定程序?yàn)榇?王雍君，2010b[7])。在此方法下，預(yù)算更多地根據(jù)當(dāng)前年度的支出基數(shù)另加一個(gè)增量調(diào)整來(lái)制定，至于占絕大部分的存量會(huì)自動(dòng)延續(xù)到下一年度，這也就意味著預(yù)算制定只考慮小部分的增量，且這部分也不一定和政策掛鉤。預(yù)算-政策脫節(jié)也同樣表現(xiàn)在預(yù)算文件中，例如沒(méi)有正常評(píng)估現(xiàn)行政策未來(lái)的財(cái)政可持續(xù)性，以及政策變化的必要性等政策陳述。

為此，中國(guó)出臺(tái)了一系列的政策文件，凸顯了預(yù)算改革的重要和緊迫。早在2015年1月，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》(1)資料來(lái)源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm。，針對(duì)收支矛盾加重、支出結(jié)構(gòu)僵化等問(wèn)題，提出了預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下的財(cái)政收支、分析現(xiàn)行政策、測(cè)算政策變化后財(cái)政收支情況等改革內(nèi)容，這和基線籌劃的內(nèi)容非常接近。2021年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(2)資料來(lái)源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/13/content_5599346.htm。，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算約束和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略政策的重要性，對(duì)解決預(yù)算約束力不高、資源配置效率低等問(wèn)題有重要意義。

雖然很多學(xué)者意識(shí)到了預(yù)算-政策脫節(jié)的問(wèn)題，并研究了預(yù)算政策-脫節(jié)的成因、方式、解決方法等(Fozzard，2001[8]；馬駿和侯一麟，2005[9]；閆坤和鮑曙光，2021[10])，但本文將論證，只有在系統(tǒng)采納基線籌劃后，預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)才得以保障?；€籌劃從產(chǎn)生到現(xiàn)在已經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)，雖然在美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛的應(yīng)用(Muris，1994[11])，但它的發(fā)展過(guò)程是曲折的(Kamin，2015[12])，同時(shí)，基線籌劃對(duì)促進(jìn)預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)作用機(jī)制的研究依然不充分。除了提高公共治理能力這一現(xiàn)實(shí)意義，本文對(duì)彌補(bǔ)相關(guān)文獻(xiàn)研究的不足也同樣有價(jià)值。

零基預(yù)算(zero-based budgeting)在最近的預(yù)算改革中備受推崇(楊詩(shī)煒等，2019[13])，但本文分析發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算作用有限。雖然零基預(yù)算是較為理想的預(yù)算方法，但由于過(guò)于理想和復(fù)雜，且對(duì)政府的預(yù)算能力要求非常高，實(shí)施起來(lái)很困難，因此并不能解決預(yù)算-政策脫節(jié)問(wèn)題。

區(qū)別于基數(shù)法和零基預(yù)算，基線籌劃形成和強(qiáng)化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)體現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)鍵方面。首先，通過(guò)清晰區(qū)分政策變化和非政策變化，加強(qiáng)了預(yù)算過(guò)程中對(duì)政策努力的審視，有助于應(yīng)對(duì)新的治理挑戰(zhàn)和保障財(cái)政的可持續(xù)。其次，在預(yù)算中確認(rèn)這兩類變化的財(cái)政影響，本身就是預(yù)算和政策直接聯(lián)結(jié)的表現(xiàn)，只有明確估算政策的財(cái)政影響，才能確定有多少錢可花和需要花多少錢，并將政策決定在預(yù)算準(zhǔn)備階段轉(zhuǎn)化為支出決定，進(jìn)而保障政策的順利執(zhí)行。

本文最后站在預(yù)算報(bào)告的視角，通過(guò)分析中國(guó)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和問(wèn)題，提出籌劃預(yù)算變量、宏觀經(jīng)濟(jì)變量和政策變量之間一致性的改革路徑。

二、預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)內(nèi)涵界定以及脫節(jié)的癥狀和后果

(一)預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵界定

預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)包括兩個(gè)含義，分別為緊密的聯(lián)結(jié)和有機(jī)的聯(lián)結(jié)。預(yù)算是貫徹公共政策的核心工具，意味著預(yù)算首先要和政策之間形成直接緊密的聯(lián)結(jié)。新《預(yù)算法》(3)資料來(lái)源：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm。第三十二條規(guī)定：“各級(jí)政府依據(jù)法定權(quán)限作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財(cái)政收入或者支出的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中作出相應(yīng)安排?！币虼耍A(yù)算-政策間緊密聯(lián)結(jié)包含兩個(gè)條件：預(yù)算能有效約束政策選擇；預(yù)算能將政策決定同步轉(zhuǎn)換為支出決定(Allen，1996[14])。

首先，預(yù)算必須能夠約束政策選擇。政策不能脫離預(yù)算準(zhǔn)備階段，不受約束的政策如同脫韁的野馬，很容易失去目標(biāo)和方向。同時(shí)政策也要受有限資源的約束，政策制定的質(zhì)量再高，如果在財(cái)政上是不可持續(xù)的，再好的政策也無(wú)法實(shí)施下去，進(jìn)而優(yōu)先性也就得不到保障。其次，預(yù)算必須能夠把政策選擇同步轉(zhuǎn)換為支出決定，如此才能評(píng)估政策的財(cái)政影響，不僅有助于政策選擇，還能明確政策的預(yù)算安排，保證政策落地實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)，在做出政策決定之前，就應(yīng)該確定政策變化的資源影響，即使非常粗略，并在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段就將政策決定轉(zhuǎn)化為支出決定。這就要依靠預(yù)算對(duì)政策的未來(lái)資源含義做全方位的評(píng)估，包括現(xiàn)行政策和新政策的資源含義，以及經(jīng)常支出和資本支出組合(王雍君，2021[15])。

但預(yù)算-政策的直接聯(lián)結(jié)并不一定保證資金能花在高優(yōu)先級(jí)的政策上，即不保證支出優(yōu)先性準(zhǔn)確反映國(guó)家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點(diǎn)，而這正是預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)的根本目的。如果再進(jìn)行比喻，那就是如何識(shí)別出千里馬并確定正確的目的地和最短路線。于是，預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的第二個(gè)含義就是預(yù)算-政策間形成有機(jī)的聯(lián)結(jié)，這樣資金才能優(yōu)先分配給社會(huì)回報(bào)率更高的政策和規(guī)劃，還能把回報(bào)率低的資金轉(zhuǎn)移到高回報(bào)率的政策和規(guī)劃，保障資金的配置效率(Schick，1998[16])。

(二)預(yù)算-政策脫節(jié)的癥狀和后果

現(xiàn)實(shí)中預(yù)算和政策脫節(jié)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，主要癥狀表現(xiàn)為預(yù)算安排偏離國(guó)家的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策優(yōu)先性，以至淪為分錢游戲和碎片化。

對(duì)預(yù)算而言，預(yù)算沒(méi)有將政策同步轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的支出決定，而是根據(jù)上年預(yù)算這一基數(shù)來(lái)確定。在基數(shù)法下，預(yù)算申請(qǐng)的重點(diǎn)是增量部分，而對(duì)占預(yù)算絕大比例的存量缺乏審查，默認(rèn)延續(xù)到下個(gè)預(yù)算年度，預(yù)算的配置效率得不到充分發(fā)揮。增量部分由基數(shù)附加一個(gè)調(diào)整系數(shù)決定，調(diào)整系數(shù)有可能參照收入增長(zhǎng)幅度或者財(cái)政支出目標(biāo)來(lái)確定。國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中也指出，現(xiàn)行預(yù)算制度存在支出固化僵化，與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤的問(wèn)題。

對(duì)政策而言，政策制定不考慮現(xiàn)實(shí)狀況，包括發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政狀況，未受到預(yù)算的有效約束。政策不能脫離預(yù)算程序而單獨(dú)存在，否則將無(wú)法保障相應(yīng)的資金和進(jìn)度安排，政策目標(biāo)也就成為空談?，F(xiàn)實(shí)中存在一些政策脫離約束的現(xiàn)象，例如預(yù)算和政策“兩張皮”，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，預(yù)算執(zhí)行中新政策不斷，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行頻繁調(diào)整，嚴(yán)重沖擊和干擾預(yù)算執(zhí)行。法定支出問(wèn)題也是政策脫離約束的表現(xiàn)之一(陶勇，2014[17])，有關(guān)法律法規(guī)(4)例如《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技法》等。明確規(guī)定了一些政策的支出比例和增長(zhǎng)幅度，涉及范圍很廣，資金數(shù)額龐大?！额A(yù)算法》同樣是法律，實(shí)際執(zhí)行起來(lái)必然要起沖突。這部分政策實(shí)際上脫離了預(yù)算的約束，因?yàn)橥ㄟ^(guò)法律的形式確定下來(lái)，既難以根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整，也無(wú)法考慮財(cái)政的可持續(xù)性。

預(yù)算-政策脫節(jié)現(xiàn)象由來(lái)已久，一旦脫離政策目標(biāo)，預(yù)算就會(huì)變成分錢游戲，預(yù)算決策會(huì)更多地與權(quán)力、政治、個(gè)人、團(tuán)體利益等因素有關(guān)，而不是國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策優(yōu)先性(Downs，1957[18])，進(jìn)而導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生(Hardin，1968[19])。由此引發(fā)的諸多不良后果威脅著中國(guó)的公共治理，主要包括預(yù)算后果和政策后果。預(yù)算后果是指，預(yù)算無(wú)法對(duì)重點(diǎn)政策進(jìn)行優(yōu)先配置，導(dǎo)致公共資金的大量浪費(fèi)，每一筆錢能貢獻(xiàn)的最優(yōu)社會(huì)效益也會(huì)受到損失。政策后果是指，政策的制定與執(zhí)行不考慮財(cái)政狀況，導(dǎo)致政策不可持續(xù)(5)政策的不可持續(xù)包含兩個(gè)含義，第一個(gè)是現(xiàn)行政策無(wú)力應(yīng)對(duì)新的社會(huì)挑戰(zhàn)，第二個(gè)是在財(cái)政上不可持續(xù)。的風(fēng)險(xiǎn)變高，政策的目標(biāo)成果隨之受到削弱，同時(shí)降低了政府的公信力。

因此，加強(qiáng)預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)意義重大，不僅可避免脫節(jié)帶來(lái)的負(fù)面后果，同時(shí)使公共資金得以有效利用，發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。政策的落地實(shí)施也得到了保障，增強(qiáng)了政策的可靠性和可信度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，提高政府公共治理能力。

三、基線籌劃形成和強(qiáng)化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的原理

(一)原理一：清晰區(qū)分政策-非政策變化

1.政策變化。

政策變化指的是從現(xiàn)行政策到新政策的變化，為此，基線籌劃必須首先區(qū)分現(xiàn)行政策和新政策。審視現(xiàn)行政策及其變化對(duì)強(qiáng)化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)意義重大，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，現(xiàn)行政策是否能持續(xù)應(yīng)對(duì)新的社會(huì)挑戰(zhàn)；第二，現(xiàn)行政策和新政策是否在財(cái)政上可持續(xù)。這既有助于預(yù)算-政策間的直接聯(lián)結(jié)，又有助于資源的有效配置。

預(yù)算正是通過(guò)特定的政策使納稅人的資金發(fā)揮作用，而特定的政策對(duì)應(yīng)著特定的目標(biāo)和成果，反映了國(guó)家和社會(huì)面臨的治理問(wèn)題和挑戰(zhàn)。當(dāng)今社會(huì)發(fā)展速度不斷提高，節(jié)奏也在加快，涌現(xiàn)出各種新的需求和問(wèn)題，因此，現(xiàn)行政策也要隨之進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，并出臺(tái)新的政策。現(xiàn)行政策為應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)提供了一個(gè)良好的基準(zhǔn)，一方面，審視現(xiàn)行政策相當(dāng)于對(duì)政策進(jìn)行直接的審視，這是基數(shù)法無(wú)法做到的；另一方面，為應(yīng)對(duì)新的治理問(wèn)題而進(jìn)行的政策改變是一個(gè)變化過(guò)程，首先要考慮現(xiàn)行政策是否能滿足新的需求，若不能滿足就要考慮改變現(xiàn)行政策或出臺(tái)新的政策，而現(xiàn)行政策就是這個(gè)變化的基礎(chǔ)。很難想象政策保持不變能解決發(fā)展中遇到的各種問(wèn)題，政策變化反映了政府為應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)做出的努力，在有限資源的約束下，這種努力轉(zhuǎn)化為預(yù)算向重點(diǎn)政策的優(yōu)先配置。

除了發(fā)展的可持續(xù)，財(cái)政的可持續(xù)性是政策持續(xù)性的又一體現(xiàn)，政策制定若不考慮財(cái)政狀況，不僅會(huì)提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政策目標(biāo)的完成也不能得到保障，甚至變成一種理想或空想?，F(xiàn)行政策同樣為評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性提供了一個(gè)起點(diǎn)，首先是現(xiàn)行政策不變下是否有足夠的資金支持，若不可持續(xù)那就意味著必須改變現(xiàn)行政策。若有新的財(cái)政空間便可以支持新的政策，新政策同樣要滿足財(cái)政可持續(xù)性。對(duì)財(cái)政總量目標(biāo)的約束也可以促進(jìn)資源的配置，當(dāng)面臨更高優(yōu)先級(jí)的政策時(shí)，預(yù)算就要考慮節(jié)約或削減低優(yōu)先級(jí)政策，并將這些資金轉(zhuǎn)移到高優(yōu)先級(jí)政策中。

2.非政策變化。

非政策變化也會(huì)影響政策反映在預(yù)算上的變動(dòng)，例如現(xiàn)行政策要根據(jù)通貨膨脹、人口、特定價(jià)格、利率等參數(shù)進(jìn)行調(diào)整。因此，將非政策變化與政策變化進(jìn)行區(qū)分，以反映政策努力的凈效應(yīng)，和區(qū)分現(xiàn)行政策-新政策同樣重要，共同構(gòu)成了預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的先決條件。

人們看到政府預(yù)算報(bào)告的時(shí)候通常會(huì)問(wèn)的第一個(gè)問(wèn)題是，政府是在增加還是在減少對(duì)某項(xiàng)政策的承諾？比如義務(wù)教育規(guī)模、醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋面積、環(huán)境保護(hù)等。然而，這些不能簡(jiǎn)單地通過(guò)比較下一年的預(yù)算水平和本年度的實(shí)際支出來(lái)確定。許多因素影響著在不改變?nèi)魏握叩那闆r下維持一項(xiàng)政策所需的資源，僅僅簡(jiǎn)單比較當(dāng)前支出和預(yù)算中的數(shù)據(jù)有可能會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。例如，通貨膨脹增加了維持現(xiàn)行政策下未來(lái)的開支，公共部門的工資水平增加，還有受益人數(shù)的變化影響了特定規(guī)劃的人口基礎(chǔ)，這些只是代表了現(xiàn)行政策沒(méi)有發(fā)生改變的支出水平。

沒(méi)有將非政策變化區(qū)分開來(lái)，人們將無(wú)法判斷預(yù)算的增加是否代表了政策的擴(kuò)展。因此，將維持現(xiàn)行政策不變下的支出與擬議政策變更的支出區(qū)分開來(lái)非常重要，它有助于決策者和公眾理解政策提議相對(duì)于現(xiàn)狀產(chǎn)生的后果。這對(duì)于收入來(lái)說(shuō)同樣適用，通過(guò)審視現(xiàn)行收入政策下的未來(lái)財(cái)政狀況，決策者可以判斷他們是否必須削減支出和增加收入以填補(bǔ)缺口，或者是否有充足的資金用于增加支出或減稅。

我們可以通過(guò)一個(gè)例子來(lái)更好地認(rèn)識(shí)基線的重要性，假設(shè)某政府正在進(jìn)行教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保三個(gè)領(lǐng)域的預(yù)算準(zhǔn)備，如表1所示，基線籌劃的內(nèi)容包括收入、支出、赤字①這里的“赤字”嚴(yán)格來(lái)說(shuō)應(yīng)表述為“赤字/盈余”，為了表述方便，下文統(tǒng)稱為“赤字”。。假設(shè)2021年收入總計(jì)450億元，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保的實(shí)際支出分別為200億元、150億元和100億元，赤字政策為收支平衡，不考慮債務(wù)。假設(shè)現(xiàn)行政策不變的情況下，根據(jù)通貨膨脹、服務(wù)人數(shù)等因素調(diào)整后2022年的收入為490億元，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保支出分別為220億元、165億元和110億元，總計(jì)495億元，赤字為5億元。現(xiàn)在進(jìn)行2022年的預(yù)算申報(bào)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保的預(yù)算申請(qǐng)分別為210億元、180億元和110億元，從中可以得出豐富的信息。

首先，我們可以獲取政策變化信息。如果只對(duì)比決算和預(yù)算的話，那么就會(huì)得出三項(xiàng)政策都得到擴(kuò)展的錯(cuò)誤結(jié)論，實(shí)際上，對(duì)比基線和預(yù)算就會(huì)發(fā)現(xiàn)，教育支出實(shí)質(zhì)上減少了10億元而不是增加了10億元，醫(yī)療衛(wèi)生增加了15億元而不是增加了30億元，環(huán)保沒(méi)有變化而不是增加了10億元。同理，收入增加了10億元而不是增加了50億元，赤字減少了5億元而不是沒(méi)有變化，這說(shuō)明政府為了滿足支出需求或平衡赤字，改變了收入政策從而增加收入。其次，我們可以得到資源配置的信息。教育減少了10億元和醫(yī)療衛(wèi)生增加了15億元說(shuō)明資源從教育轉(zhuǎn)移到了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，即表明政策重點(diǎn)發(fā)生了向醫(yī)療衛(wèi)生的偏移，而環(huán)保政策則沒(méi)有變化。最后，我們還可以得到政策變化的相對(duì)程度信息，這一相對(duì)程度可以用政策變化和基線的比例表示，代表著預(yù)算提議相對(duì)于政策不變情況下支出的相對(duì)變化。

表1基線籌劃示例

以上例子反映了預(yù)算制定一項(xiàng)關(guān)鍵原則，即清晰區(qū)分政策變化和非政策變化，政策變化反映政府為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)做出的新政策努力，非政策變化則與這一努力無(wú)關(guān)。如果這些信息能充分反映在預(yù)算報(bào)告中，那么審批部門和監(jiān)督者將會(huì)清楚地看到政府在哪些政策上做出了改變，政策制定者也會(huì)被迫直面政策問(wèn)題。因?yàn)樵诎l(fā)展變化不斷出現(xiàn)的現(xiàn)代社會(huì)，政策變化是必須也是必然的，即使像社會(huì)保障等法定支出，也需要經(jīng)常進(jìn)行政策審視，以防范現(xiàn)行政策不能滿足未來(lái)的支出需求，或在財(cái)政上不可持續(xù)。考慮非政策變化會(huì)提高預(yù)算的全面性和預(yù)見性，有助于政府對(duì)未來(lái)的政策努力做好充足準(zhǔn)備，從而加強(qiáng)了預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)。

(二)原理二：確認(rèn)政策-非政策變化的財(cái)政影響

確認(rèn)政策-非政策變化的財(cái)政影響，旨在從預(yù)算的角度計(jì)量政策的努力程度，并將政策的支出決定在預(yù)算準(zhǔn)備階段就確認(rèn)下來(lái)，起點(diǎn)是現(xiàn)行政策基線(線下)，重點(diǎn)則要放在新政策基線(線上)。如前文所述，預(yù)算要能約束政策選擇，并能將政策決定同步轉(zhuǎn)化為支出決定，共同構(gòu)成了預(yù)算-政策形成直接聯(lián)結(jié)的兩個(gè)前提條件。確認(rèn)兩類變化的財(cái)政影響要求核算政策的完全成本和支出需求，即未來(lái)1～3年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)需要花多少錢，以此作為約束政策和預(yù)算申請(qǐng)的依據(jù)。沒(méi)有了這種核算，預(yù)算申請(qǐng)的根據(jù)便消失了，很容易矮化為簡(jiǎn)單的分錢游戲。對(duì)于收入、赤字和債務(wù)政策來(lái)說(shuō)也一樣，通過(guò)核算現(xiàn)行政策的可用資源，政策之間不斷地進(jìn)行磨合和協(xié)調(diào)，使得這些財(cái)政變量最終達(dá)成一致。

制定政策卻不估計(jì)政策成本和支出需求就意味著預(yù)算-政策的脫節(jié)，因?yàn)椤板X”和“事”本來(lái)就是深度綁定的關(guān)系。沒(méi)有預(yù)算資金的支持，事情大概率不會(huì)辦好；沒(méi)有政策的指引，錢就不知道該怎么花。結(jié)果可想而知，政策成果被破壞，無(wú)力面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種挑戰(zhàn)；資金被錯(cuò)誤配置，納稅人的錢財(cái)遭到浪費(fèi)。因此，除了在預(yù)算-政策間形成直接聯(lián)結(jié)，確認(rèn)兩類變化的財(cái)政影響對(duì)于實(shí)現(xiàn)兩類重要的財(cái)政成果——約束財(cái)政總額以促進(jìn)財(cái)政健全性，成本效益分析以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)先配置，同樣具有決定性作用。通過(guò)大致確認(rèn)未來(lái)中期甚至長(zhǎng)期的財(cái)政空間，從而降低發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性；通過(guò)較為精確地確認(rèn)政策的成本和效益，實(shí)現(xiàn)有限資源下政策的優(yōu)先性排序。

基線籌劃同樣要求在預(yù)算準(zhǔn)備階段盡早確認(rèn)兩類變化的財(cái)政影響，因?yàn)檎咭艿筋A(yù)算的約束，不僅要計(jì)量政策的財(cái)政影響，還要保障政策在預(yù)算準(zhǔn)備階段及時(shí)轉(zhuǎn)化為支出決定，防止政策逾越預(yù)算準(zhǔn)備干擾預(yù)算的執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)世界中有多種多樣的挑戰(zhàn)，但是資源卻是有限的，因此預(yù)算準(zhǔn)備會(huì)面臨艱難的選擇。逃避這種抉擇而把困難交給未來(lái)會(huì)產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果，使得預(yù)算無(wú)法根據(jù)計(jì)劃順利執(zhí)行，也無(wú)法保障中途出臺(tái)的政策有充足的資金支持，甚至擠占優(yōu)先政策的資源，結(jié)果便是政策執(zhí)行的失敗和預(yù)算過(guò)程的低效率。因此，必須在預(yù)算準(zhǔn)備階段就要將政策的支出決定確認(rèn)下來(lái)，明確納入預(yù)算政策的支出安排，以保障優(yōu)先政策的順利進(jìn)行。

收支被刻意地高估或低估也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算不能按計(jì)劃執(zhí)行，尤其是部門傾向于高估收入和低估支出。對(duì)于收入來(lái)說(shuō)，高估有利于渲染可得資源的樂(lè)觀性，夸大財(cái)政空間從而可以在預(yù)算中納入更多的政策。對(duì)于支出來(lái)說(shuō)，低估使擬議政策更容易通過(guò)，并且在預(yù)算執(zhí)行期間增加撥款變得情有可原，提高基數(shù)法下后續(xù)預(yù)算申請(qǐng)的基數(shù)，為支出部門爭(zhēng)取更多的份額。在預(yù)算執(zhí)行階段意識(shí)到這些問(wèn)題為時(shí)已晚，由于政策的慣性，預(yù)算開始執(zhí)行之后很難再終止，結(jié)果所有的政策都在進(jìn)行，但必然有一部分政策執(zhí)行效果不佳。

為此，基線籌劃保障在預(yù)算準(zhǔn)備一開始就建立可靠的把關(guān)機(jī)制，在宏觀經(jīng)濟(jì)和政策框架下給各支出部門下達(dá)嚴(yán)格的支出限額，將部門的支出限制在基線之下，除緊急突發(fā)事件外，任何預(yù)算執(zhí)行期間的新政策都不會(huì)被考慮。這也提高了部門在資源約束下正常評(píng)估收支的動(dòng)力，并盡可能地提高資金的使用效益。

除了預(yù)算準(zhǔn)備階段，預(yù)算過(guò)程的其他階段也要審視和評(píng)估政策-非政策變化的影響。在預(yù)算審查階段，預(yù)算審批機(jī)構(gòu)扮演著預(yù)算審查和監(jiān)督的作用，因此要掌握足夠的信息來(lái)審視預(yù)算提議對(duì)政策目標(biāo)、財(cái)政狀況、受益人群等的影響，在條件允許的情況下也可以獨(dú)自評(píng)估兩類變化的財(cái)政影響。如美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室?guī)椭鷩?guó)會(huì)制定獨(dú)立的預(yù)算報(bào)告，包括經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的籌劃、成本的測(cè)算、分析總統(tǒng)制定的預(yù)算、提供政府預(yù)算提案的替代方案等(6)資料來(lái)源：https://www.cbo.gov/publication/57358。，獨(dú)立的測(cè)算對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督起到了重要作用。

在預(yù)算執(zhí)行階段，由于基線會(huì)受到非政策參數(shù)的影響，宏觀經(jīng)濟(jì)如通貨膨脹率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、服務(wù)人口數(shù)等預(yù)測(cè)誤差將對(duì)預(yù)算執(zhí)行造成一定的沖擊。因此，基線信息需要定期進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整以控制預(yù)測(cè)誤差，對(duì)政策的支出安排也要進(jìn)行矯正，以保障預(yù)算的順利執(zhí)行。在預(yù)算評(píng)估階段，通過(guò)掌握政策的成本效益信息，評(píng)估政策的績(jī)效指標(biāo)，從而為政策的改進(jìn)和優(yōu)先性排序提供依據(jù)。同時(shí)也能據(jù)此評(píng)估資源的節(jié)約程度，為新政策提供預(yù)算空間，從而激勵(lì)部門管理效率的提升。

(三)基線籌劃相對(duì)于基數(shù)法和零基預(yù)算的優(yōu)勢(shì)

預(yù)算在過(guò)去幾十年的改革發(fā)展中，一直在尋求增量預(yù)算與理性預(yù)算(rational budgeting)之間的平衡(Howlett和Ramesh，1995[20])。增量預(yù)算，例如基數(shù)法，雖然有助于在有限的時(shí)間和精力下對(duì)大量且復(fù)雜的政策進(jìn)行權(quán)衡，節(jié)省決策成本，但由于預(yù)算制定的基礎(chǔ)是預(yù)算基數(shù)而不是政策，不利于預(yù)算與政策間的聯(lián)結(jié)。而理性預(yù)算，例如零基預(yù)算，雖然堪稱制定政策和預(yù)算決策的理想模式，但由于實(shí)施門檻過(guò)高，不能現(xiàn)實(shí)地描述政府決策的實(shí)踐。

基數(shù)法最大的優(yōu)點(diǎn)就是簡(jiǎn)單易行，無(wú)需考慮現(xiàn)實(shí)中需要解決的各種問(wèn)題，只需要在上一年的基礎(chǔ)上做輕微調(diào)整，既得利益者能繼續(xù)享有原來(lái)的份額，避免了過(guò)度討價(jià)還價(jià)。但是后果也是災(zāi)難性的——造成預(yù)算-政策之間的脫節(jié)，預(yù)算的政策功能近乎喪失，成為一種分錢游戲。因?yàn)轭A(yù)算制定和政策無(wú)關(guān)，很難想象在這樣的情形下，預(yù)算會(huì)對(duì)國(guó)計(jì)民生做出貢獻(xiàn)，甚至產(chǎn)生許多負(fù)面后果。典型的就是浪費(fèi)納稅人的錢財(cái)，并且政策失去了預(yù)算資金的支持，無(wú)力應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展新的挑戰(zhàn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，損害政策的可持續(xù)性。

事實(shí)證明，零基預(yù)算的改革同樣是失敗的(Schick，1978[21])，原因在于它對(duì)政府的預(yù)算能力要求極高，當(dāng)政府不具備或缺失這些條件時(shí)，改革必然面臨失敗。如同它的字面含義，“零基”意味著一切從零開始，不僅要求支出部門每年重新編制預(yù)算申請(qǐng)，政府高層也要對(duì)這些預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行重新審視和排序。雖然前一年的預(yù)算不再成為下一年預(yù)算決策的基礎(chǔ)，但預(yù)算工作需要推倒重來(lái)，不管是對(duì)支出部門還是政府高層，這產(chǎn)生了幾乎不可能完成的工作量。

零基預(yù)算對(duì)技術(shù)的要求也同樣苛刻，要求支出部門有高水平的預(yù)算分析能力，這需要預(yù)算分類系統(tǒng)、政府會(huì)計(jì)、專家、電子信息數(shù)據(jù)庫(kù)等配套條件的支撐。在政治層面，由于零基預(yù)算的決策是自下而上的，支出部門為了自身的利益，可能會(huì)采取各種策略保護(hù)本部門的預(yù)算份額，甚至增加預(yù)算開支。因而造成部門間過(guò)度討價(jià)還價(jià)，增加決策成本，不同政策和規(guī)劃的優(yōu)先性排序也同樣困難。

因此，鑒于以上種種理由，零基預(yù)算在實(shí)施過(guò)程中很容易退化成增量預(yù)算。支出機(jī)構(gòu)為了完成工作和利益考量，只能將過(guò)去的預(yù)算申請(qǐng)作為參考，大部分預(yù)算申請(qǐng)要么和過(guò)去一樣，要么只進(jìn)行了略微變動(dòng)，最終結(jié)果和基數(shù)法并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。對(duì)政府高層來(lái)說(shuō)也一樣，由于工作量巨大和信息不對(duì)稱，政府為了控制支出只能對(duì)所有預(yù)算申請(qǐng)一并進(jìn)行削減，導(dǎo)致資金無(wú)法對(duì)優(yōu)先政策進(jìn)行優(yōu)先配置，引發(fā)公共部門中劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。例如，楊廣勇和楊林(2019)[22]發(fā)現(xiàn)，珠海市某區(qū)實(shí)行零基預(yù)算試點(diǎn)改革后，部門預(yù)算整體支出和項(xiàng)目支出的絕對(duì)規(guī)模均未實(shí)現(xiàn)大幅壓減，預(yù)算結(jié)果仍表現(xiàn)出較強(qiáng)的漸進(jìn)增長(zhǎng)特征。改革前后部門預(yù)算份額的相關(guān)系數(shù)在0.95以上，表明零基預(yù)算改革對(duì)預(yù)算結(jié)果并未產(chǎn)生顯著影響。

區(qū)別于基數(shù)法和零基預(yù)算，基線籌劃的根本性優(yōu)勢(shì)在于為預(yù)算編制提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的基礎(chǔ)，即現(xiàn)行政策?；€籌劃以現(xiàn)行政策為起點(diǎn)，籌劃未來(lái)3年以上政策的可持續(xù)性，這加強(qiáng)了對(duì)政策的審視，而不是像基數(shù)法那樣與預(yù)算基數(shù)掛鉤。在此基礎(chǔ)上籌劃現(xiàn)行政策變化和新政策，實(shí)現(xiàn)邊際變動(dòng)最大化，避免預(yù)算的漸進(jìn)主義。Crain和Crain(1998)[23]實(shí)證研究了基線籌劃對(duì)美國(guó)州預(yù)算變化的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于未實(shí)行基線籌劃的州，實(shí)行基線籌劃的州預(yù)算支出表現(xiàn)出更大的變動(dòng)率。

另一方面，相對(duì)于零基預(yù)算，現(xiàn)行政策可以告訴我們現(xiàn)狀和未來(lái)的方向，避免盲目和浪費(fèi)大量時(shí)間重新制定所有的政策。首先，現(xiàn)實(shí)世界問(wèn)題繁多，決策者會(huì)產(chǎn)生將哪項(xiàng)政策放入議程中的疑問(wèn)，相比把一切工作推倒重來(lái)，我們對(duì)現(xiàn)行政策的了解要更多，現(xiàn)行政策的內(nèi)容、進(jìn)度和問(wèn)題對(duì)預(yù)算制定會(huì)是一個(gè)很有幫助的參考。其次，由于人有限的認(rèn)知能力和大量的預(yù)算工作，我們難以對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行足夠的掌握，并且完成所有的政策制定，這成為眾多理性預(yù)算改革失敗的原因之一?；€籌劃將預(yù)算提議重點(diǎn)放在基線附近，避免人的有限理性處理過(guò)于復(fù)雜的決策。

基線籌劃也可以緩解部門間的利益沖突，因?yàn)樗峁┝艘环N中立、一致的方法來(lái)評(píng)估不同支出部門的政策變化。很多支出部門的預(yù)算信息呈現(xiàn)方式存在不一致性，這為預(yù)算信息的有效利用帶來(lái)困難。更重要的是，基線籌劃是一個(gè)自上而下的預(yù)算過(guò)程，它不僅要求統(tǒng)一的基線和部門間的協(xié)調(diào)，更要求支出部門在預(yù)算的約束和指導(dǎo)下進(jìn)行預(yù)算申請(qǐng)。包括政府高層和財(cái)政部制定經(jīng)濟(jì)政策框架，各部門在這一框架下準(zhǔn)備預(yù)算，并加入適當(dāng)?shù)恼勁泻瓦^(guò)程迭代，政府高層要發(fā)揮引領(lǐng)作用，避免過(guò)度討價(jià)還價(jià)等。對(duì)于談判雙方來(lái)說(shuō)，基線是一個(gè)共識(shí)，即預(yù)算提議和談判是從現(xiàn)行政策這個(gè)基礎(chǔ)上開始的，而不是預(yù)算資金，避免了大范圍的利益波動(dòng)引起不同部門間的矛盾。另一方面，通過(guò)自上而下建立硬的預(yù)算約束，迫使支出部門努力審視現(xiàn)行政策的改善和新政策的預(yù)算空間，防止了預(yù)算的僵化。

四、當(dāng)前中國(guó)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和問(wèn)題

基線籌劃不僅是理想的預(yù)算程序和方法，也是編制預(yù)算報(bào)告的理想制式。自預(yù)算誕生以來(lái)，預(yù)算報(bào)告就作為記錄政府收支的“賬本”延續(xù)至今，在當(dāng)今公共支出管理的新時(shí)代，預(yù)算報(bào)告不僅是一種記錄工具，更是規(guī)劃和政策制定的重要工具(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3](349))。國(guó)際上對(duì)預(yù)算報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)建立了一套通用的準(zhǔn)則(OECD，2017[24])，以促進(jìn)決策、財(cái)政管理和政策對(duì)話。準(zhǔn)則包括四個(gè)支柱：(1)財(cái)政報(bào)告。提供政府財(cái)政狀況和績(jī)效的相關(guān)、全面、及時(shí)和可靠的信息。(2)財(cái)政預(yù)測(cè)和預(yù)算。提供政府的預(yù)算信息和政策意圖的明確聲明，以及對(duì)公共財(cái)政演變的全面、及時(shí)和可信的預(yù)測(cè)。(3)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析和管理。以確保公共財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)得到公開、分析和管理。(4)資源收入管理。

2018年3月中央辦公廳在《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》(7)資料來(lái)源：http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/06/content_5271524.htm。中指出，預(yù)、決算報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告貫徹落實(shí)黨中央重大方針政策和決策部署的主要情況；報(bào)告重大支出政策和稅收政策調(diào)整變化情況；報(bào)告收入、支出安排及赤字、債務(wù)規(guī)模等財(cái)政總量政策與國(guó)家及本區(qū)域年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、宏觀調(diào)控要求的一致性情況。在保持預(yù)算報(bào)告、財(cái)政預(yù)算草案紙質(zhì)文件提供方式基礎(chǔ)上，探索以電子化方式提供預(yù)算文件。因此，研究我國(guó)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和問(wèn)題，并探索如何將基線籌劃運(yùn)用到當(dāng)前預(yù)算報(bào)告中，對(duì)加強(qiáng)預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)具有重要意義。

(一)中國(guó)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容

以中央政府為代表，中國(guó)預(yù)算報(bào)告主要包括《中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算草案報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算執(zhí)行與草案報(bào)告》)、《政府工作報(bào)告》《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃和綱要》)和《預(yù)決算報(bào)表》(8)資料來(lái)源：http://www.gov.cn/zhengce/xxgk/index.htm。。《預(yù)算執(zhí)行與草案報(bào)告》陳述了上一財(cái)政年度的預(yù)算執(zhí)行情況和本財(cái)政年度的預(yù)算草案，預(yù)算草案部分首先分析了本年度的財(cái)政收支形勢(shì)，表明經(jīng)濟(jì)社會(huì)可以持續(xù)健康發(fā)展，之后對(duì)主要的收支政策進(jìn)行了簡(jiǎn)要說(shuō)明，并按四本預(yù)算列示了總收支數(shù)額?！墩ぷ鲌?bào)告》陳述了政府過(guò)去的工作情況和未來(lái)的主要規(guī)劃，報(bào)告先對(duì)政府過(guò)去的經(jīng)濟(jì)和政策成果做了介紹，之后確定本年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向，最后說(shuō)明了政府將要完成的工作任務(wù)?！兑?guī)劃和綱要》闡明了國(guó)家的戰(zhàn)略和政策框架，明確政府工作重點(diǎn)，和《政府工作報(bào)告》相比，《規(guī)劃和綱要》的戰(zhàn)略布局更加長(zhǎng)遠(yuǎn)，內(nèi)容也更加詳細(xì)和具體。報(bào)告開篇同樣對(duì)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)和政策狀況做了回顧，之后明確了未來(lái)15年的長(zhǎng)期遠(yuǎn)景目標(biāo)和未來(lái)5年中期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，中期目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)率、居民生活、綠色經(jīng)濟(jì)、安全保障等。接下來(lái)論述了具體的政策規(guī)劃，這部分內(nèi)容占了全文絕大部分比例，最后說(shuō)明了保障政策實(shí)施的一些措施?！额A(yù)決算報(bào)表》按四本預(yù)算列示了收入和支出的數(shù)據(jù)，支出還按照功能進(jìn)行分類。

(二)中國(guó)預(yù)算報(bào)告存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，中國(guó)的預(yù)算報(bào)告有了很大進(jìn)步，表現(xiàn)為預(yù)算透明度提高，報(bào)告內(nèi)容越來(lái)越豐富，結(jié)構(gòu)也趨于合理，預(yù)算數(shù)據(jù)越來(lái)越詳細(xì)等。但也存在著很大的進(jìn)步空間，尤其是預(yù)算報(bào)告政策陳述的本質(zhì)上，體現(xiàn)在以基數(shù)法為代表的預(yù)算方法需要升級(jí)換代，政策必要性和合理性陳述不足等方面。美國(guó)、新加坡、中國(guó)香港等預(yù)算制度發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，都把政策的必要性和合理性陳述作為預(yù)算報(bào)告的核心內(nèi)容(9)參考美國(guó)、新加坡、香港的預(yù)算報(bào)告，資料來(lái)源：https://www.govinfo.gov/app/collection/budget；https://www.mof.gov.sg/singaporebudget；https://www.budget.gov.hk。。

政策的必要性和合理性陳述直接對(duì)應(yīng)著預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的兩個(gè)含義。一方面，政策必要性指的是為什么政策變化是必要的，由于政策是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略和解決社會(huì)問(wèn)題的工具，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜多變會(huì)導(dǎo)致政策需要及時(shí)變化，有必要對(duì)政策進(jìn)行經(jīng)常性的審視，包括發(fā)展政策和財(cái)政政策。又因?yàn)檎咝枰A(yù)算資金支持才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，預(yù)算資金來(lái)自納稅人并委托給政府進(jìn)行公共治理，政府理應(yīng)對(duì)納稅人負(fù)責(zé)并產(chǎn)出相應(yīng)的成果。因此，預(yù)算報(bào)告進(jìn)行政策的必要性陳述，對(duì)保障財(cái)政紀(jì)律和實(shí)現(xiàn)資源的有效配置至關(guān)重要。

另一方面，政策合理性指的是政策估計(jì)的支出需求是正常的，沒(méi)有高估或低估，且有足夠的資金來(lái)源保障政策的持續(xù)性。在預(yù)算準(zhǔn)備階段估計(jì)政策的支出需求，并在預(yù)算報(bào)告中將政策決定轉(zhuǎn)化為支出決定，相當(dāng)于以法律文件的形式把政策和預(yù)算，以及兩者間的聯(lián)系確定下來(lái)。又因?yàn)檎咭獙?shí)現(xiàn)相應(yīng)的成果，前提保障是在財(cái)政上可持續(xù)的，且不能高估或低估支出需求，結(jié)合在預(yù)算準(zhǔn)備階段就要做出支出決定，保證了政策在程序和財(cái)政上都受到預(yù)算的約束。因此，預(yù)算報(bào)告進(jìn)行政策的合理性陳述，對(duì)預(yù)算-政策間形成直接聯(lián)結(jié)至關(guān)重要。

在政策必要性陳述方面，雖然中央預(yù)算報(bào)告中指出了過(guò)去和未來(lái)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策優(yōu)先性，但是現(xiàn)行政策和未來(lái)的政策變化銜接不夠緊密，如何從現(xiàn)行政策過(guò)渡到新政策的論述還不夠?，F(xiàn)行政策的進(jìn)度、取得的具體成果、解決問(wèn)題的程度、當(dāng)下和未來(lái)面臨的新挑戰(zhàn)、為什么繼續(xù)當(dāng)前政策或政策變化是必要的、優(yōu)先性排序等信息陳述不充足，決策缺乏合理依據(jù)，導(dǎo)致政策制定的碎片化和盲目性，損害了政策的可信度。另外，《預(yù)決算報(bào)表》中預(yù)算只到二級(jí)科目，決算才顯示三級(jí)科目，給人一種預(yù)算編制時(shí)先按某種標(biāo)準(zhǔn)分配資金，預(yù)算執(zhí)行再?zèng)Q定資金用途的直觀感受。

不只是現(xiàn)行政策和政策變化之間，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、財(cái)政目標(biāo)和政策目標(biāo)間以及內(nèi)部也同樣缺乏銜接或一致性，例如不預(yù)測(cè)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口、就業(yè)等基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)假設(shè)卻指定未來(lái)的收支增長(zhǎng)目標(biāo)，不明確政策目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)，既要降低通貨膨脹又要降低失業(yè)率，某些政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、降低失業(yè)率之間存在矛盾等。缺乏一致性不僅會(huì)影響政策做出貢獻(xiàn)的必要性，還會(huì)使政策的合理性變得難以評(píng)估。

在政策合理性陳述方面，首先，預(yù)算報(bào)告中只列示了相關(guān)政策內(nèi)容，而沒(méi)有對(duì)優(yōu)先政策和規(guī)劃進(jìn)行支出需求的測(cè)算，評(píng)估政策的持續(xù)性也就無(wú)從談起。還表現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告“錢”和“事”的分離，各個(gè)報(bào)告之間的政策和預(yù)算缺乏基本的聯(lián)系，且預(yù)算按照四本預(yù)算和功能進(jìn)行分類，資金花在哪些政策上，支出多少數(shù)額都不明確。其次，雖然預(yù)算報(bào)告中提到要保持宏觀可持續(xù)性，但是沒(méi)有關(guān)于可持續(xù)性詳細(xì)和可靠的評(píng)估，使人們產(chǎn)生政策是否能持續(xù)下去的疑問(wèn)。例如未來(lái)的收支盈余是否可以持續(xù)償還債務(wù)本金及利息，還應(yīng)對(duì)赤字進(jìn)行科學(xué)分類，區(qū)分政策-非政策變化的財(cái)政影響，這樣才能評(píng)估現(xiàn)行政策以及政策變化的持續(xù)性。預(yù)算報(bào)告中的財(cái)政赤字并不符合國(guó)際上的赤字概念，和基線籌劃并不匹配，至少應(yīng)包括綜合赤字、運(yùn)營(yíng)赤字和基本赤字(王雍君，2016[25])。

五、朝向籌劃三類變量一致性的改革路徑

(一)籌劃三類變量一致性的重要性及路徑

基線籌劃發(fā)揮作用的原理在于區(qū)分政策-非政策變化，并評(píng)估各自的財(cái)政影響。在實(shí)際操作中則表現(xiàn)為籌劃預(yù)算變量、宏觀經(jīng)濟(jì)變量和政策變量的一致性(10)預(yù)算變量也稱財(cái)政變量，包括收入、支出、赤字/盈余和債務(wù)；宏觀經(jīng)濟(jì)變量包括GDP、通貨膨脹、儲(chǔ)蓄、利率、就業(yè)、進(jìn)出口等；政策變量指政府預(yù)期實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，如教育質(zhì)量提升、加強(qiáng)醫(yī)療保障等。。因?yàn)槿愖兞块g的一致性是預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵條件，共同組成了一個(gè)實(shí)現(xiàn)理想財(cái)政成果的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)。如果政策目標(biāo)不考慮財(cái)政狀況，那么政策的實(shí)現(xiàn)就難以保障；而財(cái)政狀況又依賴于科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)；宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)又要考慮到現(xiàn)行政策和政策變化。這些變量間存在復(fù)雜且密切的聯(lián)系，因此籌劃三類變量一致性是一個(gè)不斷迭代的過(guò)程，理想狀況是各個(gè)變量最終收斂到穩(wěn)定狀態(tài)。

一致性迭代的關(guān)鍵是現(xiàn)行政策不變假設(shè)，如前文論述的內(nèi)容，只有以審視現(xiàn)行政策為起點(diǎn)的預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程才是最優(yōu)的，重點(diǎn)則是政策變化。因此，基線籌劃的實(shí)際操作過(guò)程如下：(1)首先假設(shè)現(xiàn)行政策不變預(yù)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)。(2)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)行收入政策預(yù)測(cè)收入基線。(3)根據(jù)現(xiàn)行支出政策預(yù)測(cè)支出基線。(4)根據(jù)收入和支出計(jì)算赤字和債務(wù)基線，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)狀況判斷赤字和債務(wù)的合理性。(5)如果赤字處于可持續(xù)的范圍內(nèi)，甚至盈余，那么就要返回第(3)步，根據(jù)政府戰(zhàn)略規(guī)劃考慮制定新的支出政策。(6)如果不可持續(xù)，就要返回第(2)步和第(3)步，要么改變現(xiàn)行收入政策，要么改變現(xiàn)行支出政策。(7)再返回第(1)步，考慮現(xiàn)行政策的改變對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，進(jìn)而影響財(cái)政收入。(8)重復(fù)上述過(guò)程直到變量間達(dá)成一致。

(二)籌劃三類變量一致性過(guò)程的具體內(nèi)容

1.宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。

宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)是預(yù)算準(zhǔn)備工作的開端與基礎(chǔ)，最初要在現(xiàn)行政策不變的假設(shè)下進(jìn)行。其中，GDP的預(yù)測(cè)是預(yù)測(cè)財(cái)政收入、政策籌劃、赤字籌劃的基礎(chǔ)；通貨膨脹和價(jià)格是支出預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)；利率是債務(wù)籌劃的基礎(chǔ)；就業(yè)是財(cái)政收入和GDP預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)；儲(chǔ)蓄、投資、進(jìn)出口是GDP預(yù)測(cè)和赤字籌劃的基礎(chǔ)；經(jīng)濟(jì)周期影響未來(lái)赤字政策；等等。宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型是被廣泛采用的預(yù)測(cè)方法，比較流行的模型包括動(dòng)態(tài)隨機(jī)一般均衡(DSGE)模型和時(shí)間序列(time series)模型。其中時(shí)間序列模型比較符合現(xiàn)行政策不變下的預(yù)測(cè)特點(diǎn)，而DSGE模型可以考慮政策沖擊。

2.財(cái)政收入籌劃。

財(cái)政收入預(yù)測(cè)是在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，稅收收入占總財(cái)政收入的絕大部分，而稅收取決于稅率和稅基，因此，對(duì)稅收政策、稅率和納稅主體進(jìn)行詳細(xì)的分析，有助于提高財(cái)政收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。這一步為了確定現(xiàn)行政策不變下能為支出政策提供多少資金，如果有必要改變現(xiàn)行收入政策，就要在制定一些可行方案后，重新把宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和收入預(yù)測(cè)進(jìn)行一致性磨合。

3.財(cái)政支出籌劃。

財(cái)政支出籌劃同樣以現(xiàn)行政策為起點(diǎn)，預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策不變下未來(lái)3～5年的支出額，和財(cái)政收入共同作為計(jì)算赤字的基礎(chǔ)。如果有多余的財(cái)政空間，那么政府要就著手籌劃新政策，以應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)；如果財(cái)政不可持續(xù)，則需要對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行削減。對(duì)現(xiàn)行支出政策做出改變也會(huì)影響到宏觀經(jīng)濟(jì)狀況，因此，支出基線和收入基線的線上部分要一并納入到對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的影響當(dāng)中。

4.赤字籌劃。

赤字基線等于收入基線減支出基線。財(cái)政赤字目標(biāo)要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收入和支出政策共同確定，標(biāo)準(zhǔn)是在保證財(cái)政支出有充足資金支持的情況下，又不會(huì)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)和政策變量起到消極作用，即財(cái)政赤字的審慎水平 (王雍君和潘昊宇，2021[26])。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是保證赤字可持續(xù)的根本，只有在中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大于利率，政府債務(wù)和GDP比率才不會(huì)快速增長(zhǎng)，而是會(huì)收斂到一個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)。

5.債務(wù)籌劃。

債務(wù)分為存量和流量?jī)蓚€(gè)概念，赤字實(shí)際上是當(dāng)年政府的新增借款需求，也就是債務(wù)的流量部分，不包括償還舊債的本金和利息。不管是存量還是流量，都要由未來(lái)的財(cái)政收入來(lái)償還，因此，在進(jìn)行債務(wù)籌劃時(shí)一定要考慮到歷史債務(wù)存量以及預(yù)算年度和未來(lái)需要償還的本息額，償還部分應(yīng)包含在財(cái)政支出當(dāng)中。

6.敏感性分析。

預(yù)測(cè)畢竟不是完全準(zhǔn)確的，當(dāng)出現(xiàn)較大偏差時(shí)，會(huì)對(duì)政策的持續(xù)性造成一定威脅。因此，要對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行敏感性分析，分析變量的變動(dòng)范圍，提前制定應(yīng)對(duì)措施?？梢栽O(shè)定情境進(jìn)行分析，例如GDP、利率、通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟(jì)變量變動(dòng)一定比例，對(duì)財(cái)政收入造成多大的影響，發(fā)生地震、山洪、海嘯等公共風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)目標(biāo)變量的影響，相對(duì)應(yīng)地設(shè)置適當(dāng)?shù)膬?chǔ)備基金。

(三)部門互動(dòng)與預(yù)算報(bào)告

基線籌劃也是財(cái)政部門與支出部門間互動(dòng)的過(guò)程，預(yù)算報(bào)告則作為預(yù)算信息的載體，在政府內(nèi)部和外部傳遞關(guān)鍵信息。財(cái)政部門在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌基線籌劃的整體工作，包括一致性籌劃，目的是向支出部門發(fā)布《預(yù)算政策指南》，指導(dǎo)支出部門今年和未來(lái)的主要預(yù)算任務(wù)。指導(dǎo)內(nèi)容包括：明確未來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和可用收入，給支出部門下達(dá)嚴(yán)格的支出限額，避免支出部門過(guò)度討價(jià)還價(jià)，包括繼續(xù)當(dāng)前政策的線下限額和新政策的線上限額；明確未來(lái)的政策框架，指導(dǎo)支出部門完成政府政策的優(yōu)先事項(xiàng)，包括現(xiàn)行政策、新的重大政策和現(xiàn)行需要改變的政策。

指導(dǎo)工作的基礎(chǔ)在于量化基線的財(cái)政影響。對(duì)于財(cái)政收入來(lái)說(shuō)，收入基線由財(cái)政部門、稅務(wù)部門和其他收入征管部門共同測(cè)算，財(cái)政部門負(fù)責(zé)掌握和運(yùn)用。對(duì)于財(cái)政支出來(lái)說(shuō)，支出基線由支出部門測(cè)算，包含在每年更新的《中期財(cái)政規(guī)劃》中提交財(cái)政部門掌握。財(cái)政部門和支出部門間可以成立一個(gè)預(yù)算指導(dǎo)工作組，專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作正式開始之前，指導(dǎo)支出部門根據(jù)財(cái)政部門政策需求的測(cè)算工作，同時(shí)防止支出部門對(duì)基線的高估和低估。例如，測(cè)算政府發(fā)布新的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃；分析赤字和債務(wù)后發(fā)現(xiàn)財(cái)政不可持續(xù)性，測(cè)算改變現(xiàn)行政策的影響；等等。

因此，當(dāng)前“兩上兩下”(11)“一上”，部門編制預(yù)算建議數(shù)；“一下”，財(cái)政部門審核后下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)；“二上”，部門根據(jù)控制數(shù)編制預(yù)算草案；“二下”，財(cái)政部門根據(jù)人大批準(zhǔn)的草案批復(fù)預(yù)算。部門預(yù)算制度需要改革為“自上而下啟動(dòng)”，和“自下而上”相結(jié)合。財(cái)政部門的角色要從被動(dòng)的“預(yù)算接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算指導(dǎo)者”，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)政策落地這兩項(xiàng)預(yù)算的核心任務(wù)。在發(fā)布《預(yù)算政策指南》后，支出部門就要開始進(jìn)行預(yù)算的準(zhǔn)備工作，根據(jù)預(yù)算限額和政策框架向財(cái)政部門提交《預(yù)算草案》，內(nèi)容包括現(xiàn)行政策基線、新政策基線、具體規(guī)劃和措施、時(shí)間進(jìn)度等。支出部門還應(yīng)承諾和測(cè)算節(jié)約基線，以反映改進(jìn)管理與技術(shù)、減少浪費(fèi)、把低價(jià)值支出轉(zhuǎn)移到高價(jià)值支出等節(jié)約措施帶來(lái)的效益。節(jié)約額全部或部分留給支出部門，用作工資、獎(jiǎng)金、報(bào)銷、福利等，以此作為改善運(yùn)營(yíng)績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制。但前提是必須保質(zhì)保量完成任務(wù)，否則要進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

為了有一個(gè)系統(tǒng)性的認(rèn)知，圖1展示的是，基線籌劃過(guò)程中如何進(jìn)行預(yù)算變量、宏觀經(jīng)濟(jì)變量和政策變量的一致性迭代，部門間如何互動(dòng)，以及產(chǎn)出的預(yù)算報(bào)告。

圖1 基線籌劃過(guò)程中的一致性迭代、部門互動(dòng)與預(yù)算報(bào)告

由于宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的重要性，財(cái)政部門需要專門成立宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)組，負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)、調(diào)整和發(fā)布工作，可以根據(jù)預(yù)測(cè)的有用性和準(zhǔn)確性評(píng)判工作績(jī)效?！逗暧^經(jīng)濟(jì)報(bào)告》是重要的部門產(chǎn)出，以此作為接下來(lái)一致性籌劃的基礎(chǔ)，也是《預(yù)算政策指南》的基礎(chǔ)。

收入籌劃由收入部門完成，形成《財(cái)政收入報(bào)告》，內(nèi)容包括現(xiàn)行收入政策，收入政策變化，按稅種、納稅主體、其他收入分類的詳細(xì)測(cè)算，對(duì)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算收入的影響等。

支出籌劃由財(cái)政部門和支出部門或預(yù)算指導(dǎo)工作組共同完成，形成《財(cái)政支出報(bào)告》，列示現(xiàn)行政策基線、新政策基線和節(jié)約基線，以及政策成果、可行性、變化依據(jù)等。至少按經(jīng)濟(jì)分類和功能分類列示，共同作為評(píng)估政策合理性和必要性的微觀基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)分類展示了經(jīng)常支出、資本支出以及兩者的組合；功能分類要細(xì)化到具體政策規(guī)劃分類，包含每一規(guī)劃的成本、投入、產(chǎn)出、成果的結(jié)果鏈信息。

赤字籌劃、債務(wù)籌劃和敏感性分析由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，形成《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，用來(lái)評(píng)估未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于赤字要詳細(xì)說(shuō)明其合理性，以及政策變化對(duì)赤字的影響。對(duì)于債務(wù)要詳細(xì)說(shuō)明存量的合理性、未來(lái)本息的償還計(jì)劃、資金來(lái)源等。除了顯性債務(wù)，報(bào)告中還要包含政府或有負(fù)債、政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)狀況等。