瀕危物種審計的實施框架構建

苗 凌

(南京審計大學政府審計學院，江蘇 南京 211815)

一、 引言

我國作為地球上生物多樣性最為豐富的國家之一，享有“巨大多樣性國家”的美譽，不僅生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣，物種數(shù)目更是舉不勝舉。 但同時，我國也是生物多樣性受到嚴重威脅的國家之一，外來物種入侵、珍稀動植物瀕臨滅絕以及動物流感等問題屢屢見諸報端。 目前，《中國生物多樣性紅色名錄》中記錄的瀕危物種包含475 種兩棲類、527 種爬行類、1445 種鳥類以及696 種哺乳類；我國水生物種的數(shù)量正在急劇下降，面臨瀕危狀態(tài)，其中，以中華鱘、長江鱘、長江江豚為代表的珍稀瀕危水生生物已被列為國家重點保護動物。 此外，中國珍稀瀕危植物信息系統(tǒng)的公示信息顯示，我國受威脅植物物種數(shù)量高達3761 種，裸子植物受威脅比例為69.91%，被子植物受威脅比例為86.63%，更有許多高等植物已經滅絕。 瀕危物種滅絕所帶來的損害是不可逆的，一旦滅絕便不會重生，如果不對我國物種高速滅亡的態(tài)勢加以控制，可能對生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定產生不利影響。 保護瀕危物種是國家戰(zhàn)略與國家行為，各國對其境內的生物多樣性擁有主權和責任[1]，保護瀕危物種就是保護生物多樣性；段昌群等認為保護生物多樣性是我國生態(tài)文明建設的重要內容，也是我國參與國際生物經濟和產業(yè)競爭的關鍵[2]；廖菊陽等綜述了生物多樣性和人居健康的交互關系，證實了生物多樣性下降或滅絕會推動新發(fā)傳染病的增加[3]。 針對我國瀕危物種面臨的嚴峻形勢，我國先后出臺了許多法律法規(guī)和政策文件，建立各級各類自然保護地1.18 萬處，并建立了細胞庫以有效保存野生生物的遺傳基因。 但是，保護我國生物多樣性的道路曲折漫長，僅通過現(xiàn)有的方式還遠遠不夠。國家審計作為國家治理體系中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，自然要充分發(fā)揮保護我國生物多樣性的重要作用。 近年來，審計署圍繞資源開發(fā)利用管理和生態(tài)環(huán)境保護治理，積極開展資源環(huán)境審計工作。 生物多樣性審計作為資源環(huán)境審計的重要組成部分，在我國起步較晚，開展得較為有限，專項的瀕危物種審計工作也尚未實施，且目前瀕危物種的審計框架也尚未得到系統(tǒng)構建。 基于此，文章旨在對瀕危物種審計這一新型的審計方向進行探討，從審計視角出發(fā)，系統(tǒng)地構建瀕危物種審計框架，為我國今后的瀕危物種審計提供一些思路，提高瀕危物種保護工作的效率與效果，有效推進我國生態(tài)文明建設工作的開展。

二、 瀕危物種審計框架體系

李偉等認為“瀕危物種”，就是受到多方面因素影響，野生種群在不久的將來面臨著大概率的滅絕風險的物種，通常泛指珍貴、瀕?；蛳∮械囊吧鷦又参颷4]。 有關生物多樣性的審計，邱玲認為其應當涵蓋生物多樣化管理政策、生物多樣化管理系統(tǒng)以及經濟活動對環(huán)境的影響[5]。 而由最高審計機關國際組織環(huán)境審計工作組(Working Group on Environmental Auditing，簡稱WGEA)編寫的《生物多樣性審計指南》中指出，任何圍繞生態(tài)系統(tǒng)、流域、森林、農業(yè)實踐、海洋環(huán)境等主題展開的審計都可以視為對生物多樣性的審計[6]。 其中，瀕危物種審計就是生物多樣性審計的重要主題之一。 文章從審計目標、審計主體、審計對象、審計內容和審計方法五個維度構建瀕危物種審計的框架。

(一)審計目標

開展瀕危物種審計，保障國家瀕危物種保護專項資金使用的安全性和完整性，督促有關部門和相關領導干部履行瀕危物種的保護責任，將瀕危物種保護政策落到實處，旨在幫助改善瀕危物種和受威脅物種的生存現(xiàn)狀，進一步保護、恢復和維持生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，提高瀕危物種管理的效率和效果，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和推進生態(tài)文明建設添磚加瓦。

(二)審計主體

審計主體指的是在審計過程中主動實施審計行為，發(fā)揮審計監(jiān)督作用的人員，審計主體貫穿審計取證的全過程，并對審計信息質量起到決定性作用。一般來說，我國瀕危物種大都棲息在自然保護地，自然保護地通常受地方人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門的管理，因此，國家理應委派具有行政管理能力的國家審計機關對我國瀕危物種的管理過程開展審計工作。

(三)審計對象

審計對象指的是審計主體所要考察的客體，審計主體針對審計對象的行為實施審計方法。 瀕危物種審計的審計對象包括所有對瀕危物種產生影響的單位，主要分為三類:直接或間接對瀕危物種產生影響的單位，比如瀕危物種保護協(xié)會、野生動植物交易協(xié)會；有權制定或影響瀕危物種保護政策和法律法規(guī)的單位；有權做出相關決策的單位，比如各級地方人民政府的環(huán)保部門、生態(tài)部門、水利部門、林業(yè)部門、國土部門等與瀕危物種保護相關的各個部門的主要負責人。

(四)審計內容

目前，我國生物多樣性下降的總體趨勢尚未好轉，外來物種入侵形勢嚴峻。 針對我國生物多樣性受威脅現(xiàn)狀，審計機關應當對瀕危物種保護的專項資金管理情況及保護政策的落實情況進行持續(xù)跟蹤審查，關注被審計區(qū)域地方人民政府、相關部門和單位及主要領導干部在執(zhí)行關于瀕危物種的法律和政策、發(fā)現(xiàn)并阻止瀕危物種受威脅或在未來將會威脅到物種的因素等方面的職責履行情況。 具體來講，對瀕危物種審計可以從以下幾個方面展開:

1. 瀕危物種保護專項資金審計

目前，瀕危物種保護專項資金的來源主要依靠各級財政劃撥和社會組織募集的資金，隨著保護資金來源的逐步增加，如何分配并使用這些專項資金成為瀕危物種保護工作的關鍵。 在專項資金的審計中，審計人員需要嚴格把控瀕危物種保護專項資金的籌集、分配和使用情況，檢查專項資金的審批與撥付程序是否符合規(guī)定并及時撥付給報批單位，關注保護資金的使用是否合法合規(guī)，揭示專項資金被滯留、挪用、貪污等重大違紀行為。

2. 瀕危物種保護合規(guī)性審計

在合規(guī)性審計中，審計人員主要關注保護瀕危物種的相關法律法規(guī)是否健全，國家政策與我國簽署的國際公約之間是否存在沖突，注重檢查生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中遵守法律法規(guī)和管理條例的情況。 通過瀕危物種保護的合規(guī)性審計，重點關注我國野生動植物貿易的合法合規(guī)情況，審計人員揭露并查處被審計單位在保護瀕危物種層面的違法違規(guī)行為，確保政府和相關單位的經濟活動符合瀕危物種保護的國家法律法規(guī)及方針政策的規(guī)定。

3. 瀕危物種保護政策落實跟蹤審計

對瀕危物種保護政策實施跟蹤審計，審計人員需要緊扣政策要義，精準把握瀕危物種保護政策跟蹤審計的重點，揭示貫徹落實保護政策中存在的問題，實地走訪自然保護區(qū)，深入分析政策執(zhí)行過程中是否出現(xiàn)偏差、有無落到實地。 除此以外，審計人員也要全方位、無死角關注政策的運行情況，統(tǒng)籌考慮政策制定、政策執(zhí)行以及政策的效果，持續(xù)跟蹤保護政策的全過程，充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，及時防止、發(fā)現(xiàn)并糾正問題，提高瀕危物種保護政策的實施效果[7]。

4. 瀕危物種保護績效審計

瀕危物種保護的績效審計注重對政府相關部門關于瀕危物種的保護措施及相關單位的經濟活動的經濟性、效果性、效益性、公平性和環(huán)境性進行評價。在瀕危物種保護績效審計中，審計人員審查被審計單位項目目標的完成情況，是否達到了方案的預期效果，首先是從法律規(guī)范或環(huán)境領導部門制定的法律規(guī)范實施細則中確定明晰的審計標準，再采取方法評價被審計部門的經營狀況是否符合這些既定標準，重點關注生態(tài)環(huán)境的修復與改善情況，保障瀕危物種的可持續(xù)發(fā)展。

(五)審計方法

由于瀕危物種審計的范圍廣，涉及自然保護區(qū)內生態(tài)系統(tǒng)有關的多部門組織，更需要運用生物學、地理學、環(huán)境學等多學科、多領域的專業(yè)知識，審計難度較大，傳統(tǒng)的審計方法難以滿足瀕危物種審計在專業(yè)領域方面的需求，因此，審計人員必須積極尋求審計方法的創(chuàng)新。 大數(shù)據(jù)時代的到來，信息技術的迅猛發(fā)展和網(wǎng)絡環(huán)境的日新月異創(chuàng)造了新的審計環(huán)境。 當前，地理信息技術、衛(wèi)星定位功能、遙感技術的發(fā)展和我國生物多樣性信息系統(tǒng)的建立為瀕危物種審計的實施提供了技術層面的支撐。

我國多地自然保護區(qū)已經建立起布局合理、功能完善的網(wǎng)絡觀測體系，大量珍貴的瀕危物種影像得以記錄，為瀕危物種審計提供了豐富的數(shù)據(jù)和技術支撐。 審計人員在瀕危物種審計中可以借助遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等技術手段，對棲息地內瀕危物種的分布情況進行數(shù)據(jù)收集與整理，并定期比對結果，發(fā)現(xiàn)疑點再進行現(xiàn)場取證[8]。

三、 我國開展瀕危物種審計的建議

我國資源環(huán)境審計起步較晚，目前，對瀕危物種的審計尚在摸索階段，在許多方面還存在不足，為此，文章針對我國瀕危物種審計現(xiàn)狀提出以下建議，努力探索出一條具有我國特色的審計路徑。

(一)完善瀕危物種審計法律體系

《生物多樣性審計指南》指出法律、國際公約和政策對防止物種滅絕至關重要。 目前，在我國的法律體系中，包含了諸多瀕危物種保護和生態(tài)系統(tǒng)保護的法律法規(guī)，但是有關瀕危物種審計的法律法規(guī)甚微，缺少瀕危物種審計的法理依據(jù)，使得審計機關或其他主體在實施瀕危物種審計時處于被動的地位。 為此，我國應當完善瀕危物種審計的法律法規(guī)體系，同時頒布瀕危物種相關的審計準則，賦予瀕危物種審計法律和制度的保障，使其有法可依，也使得審計人員的審計行為有章可循，保障瀕危物種審計結果的權威性。

(二)建立規(guī)范的瀕危物種審計評價標準

由于我國不同地區(qū)的保護區(qū)管理建設措施具有差異性，各地方審計機關對瀕危物種實施審計時采取的審計標準也存在差異，缺乏統(tǒng)一性。 因此，審計署可以為瀕危物種審計建立一套具有普適性的、完整的評價標準，采取“先定性，后定量”的方法，比如判斷被審計地區(qū)自然保護區(qū)的建設與管理是否具有生態(tài)效益，再將其具體量化，計算瀕危物種受保護的程度、數(shù)量的增減等。 各級審計機關落實時圍繞這套標準，根據(jù)項目的特殊性具體細化，對不同地區(qū)瀕危物種的管理和恢復情況做出更加科學的評價。

(三)加強瀕危物種保護的績效審計

王麗等對《生物多樣性審計指南》中提及的68個審計案例進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)績效審計、合規(guī)審計和財務審計占比分別是73.5%、20.6%和5.9%[9]，可以看出，目前國外的生物多樣性審計以績效審計為主，注重生物多樣性保護政策的效益性和效果性評價，而我國目前已涉及的生物多樣性審計主要是財務收支審計，對瀕危物種保護政策落實的效果評價尚少，因此，績效審計應是我國未來瀕危物種審計的主流方向。 對瀕危物種實施績效審計，需要評判瀕危物種保護所取得的長期的社會效益和生態(tài)效益，只有重視被審計地區(qū)瀕危物種保護措施所產生的生態(tài)效益，才能使該地區(qū)的領導干部更加重視對瀕危物種的管理，更好地推進我國生態(tài)文明建設。

(四)加大審計人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新審計技術方法

新時期推進生態(tài)文明建設的要求加大了瀕危物種審計的工作量，對審計人員的素質也產生了更高的要求。 然而，我國目前審計機關普遍面臨著人手緊缺與任務多的矛盾，因此，審計機關應當加強對審計人才的培育，培養(yǎng)掌握生物學、地理學、環(huán)境學等學科基本知識的綜合性審計人才。 此外，為了應對瀕危物種審計中可能遇到的困難，審計機關在審計技術方法上也要引進新興技術，及時掌握瀕危物種管理的相關數(shù)據(jù)；樹立風險導向的審計思維，建立瀕危物種風險預警機制，即使沒有確鑿證據(jù)表明生物多樣性的利用會產生不可逆轉的危害，也應當采取必要的措施[10]，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，降低信息時效性的壁壘。