PPP 模式經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)分析

常 圓

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023)

一、 引言

PPP 模式在我國被解釋為“政府和社會(huì)資本合作”，指公共部門與私營部門建立合作伙伴關(guān)系，共同建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供社會(huì)公共服務(wù)。

2014 年，在《關(guān)于2013 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中官方首次提出PPP 的概念，提出“推廣運(yùn)用PPP 模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。 同年，財(cái)政部成立 PPP 中心，并出臺(tái) PPP 模式具體應(yīng)用的操作指南，為規(guī)范各環(huán)節(jié)操作流程提供指導(dǎo)。 自此，我國在相關(guān)領(lǐng)域積極推廣該模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。

全國PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從 2014 年至 2021 年 1 月末，我國累計(jì) PPP 入庫項(xiàng)目10034 個(gè)、投資額15.5 萬億元；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7159 個(gè)、投資額11.6 萬億元，落地率71.3%；累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4308 個(gè)、投資額6.7 萬億元，開工率60.2%。 其中，“兩新一重”項(xiàng)目、脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、具有污染防治和綠色低碳效應(yīng)項(xiàng)目發(fā)展態(tài)勢尤其向好。 PPP 模式的應(yīng)用對促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，確實(shí)起到了較大作用。

二、 文獻(xiàn)綜述

關(guān)于PPP 模式本身。 PPP 作為一種合作伙伴關(guān)系，具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征，既是一種新型融資模式，也是一種新型的管理模式[1-2]。 即相比傳統(tǒng)的政府供給模式，PPP 模式不僅可以發(fā)揮融資作用，緩解基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在的資金短缺的問題[3]，還可以利用社會(huì)資本對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的信息優(yōu)勢和專業(yè)化優(yōu)勢改善建造和運(yùn)營水平[4]，提高基礎(chǔ)設(shè)施供給效率[5]。 而不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和制度會(huì)使得PPP 模式的效率產(chǎn)生差異[6]。

PPP 模式的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。 大多數(shù)學(xué)者都肯定了PPP 模式對宏觀經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用，PPP 模式引入私人資本，促進(jìn)貿(mào)易和生產(chǎn)要素流動(dòng)，進(jìn)而提升基礎(chǔ)設(shè)施效率[7]，并且有效支撐了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)了社會(huì)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力[8-9]，因此，可以說PPP 模式對實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長有著顯著的積極影響，有效推動(dòng)了我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展[10]。 不過需要注意的是，不同收入水平的國家PPP 受益程度也是不同的[11]。

PPP 模式的社會(huì)效應(yīng)。 相比于完全依靠財(cái)政支持進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的傳統(tǒng)方式，PPP 模式能夠減輕政府財(cái)政支出壓力[12-14]。 同時(shí)，將政府的角色由“建設(shè)者”或“運(yùn)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”[15]，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。

由以上文獻(xiàn)的整理可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)專家學(xué)者都肯定了PPP 模式可以通過提高融資效率和項(xiàng)目建造運(yùn)營效率，來提升基礎(chǔ)設(shè)施供給水平，進(jìn)而促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展；與此同時(shí)，通過促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、 PPP 模式的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

我國學(xué)者普遍承認(rèn)PPP 模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣具有宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，具體如下:

(一)PPP 模式的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

本文從效率提升和體制變革兩個(gè)層面展開討論P(yáng)PP 模式的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

1. 提升公共產(chǎn)品供給的經(jīng)濟(jì)效率

相比傳統(tǒng)采購模式下政府部門包攬公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)施工、運(yùn)營管理工作，PPP 模式下私人部門的參與能夠充分發(fā)揮其在技術(shù)、運(yùn)營等方面的熟練度和信息優(yōu)勢，使公共產(chǎn)品“物有所值”。 加之資本逐利的本質(zhì)特點(diǎn)，社會(huì)資本會(huì)在政府監(jiān)督質(zhì)量的前提下追求實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的成本最小化。 兩者相結(jié)合，PPP 模式實(shí)現(xiàn)了更高的經(jīng)濟(jì)效率。

2. 促進(jìn)投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

一方面，社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品的供給，分擔(dān)了政府增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，使得更多的基礎(chǔ)設(shè)施需求得到滿足，為其他部門的其他建設(shè)打好基礎(chǔ)；另一方面，社會(huì)資本進(jìn)行一般項(xiàng)目投資時(shí)的融資活動(dòng)必然受到其資信狀況的限制，而進(jìn)行PPP 項(xiàng)目融資時(shí)可以借助政府擔(dān)保來實(shí)現(xiàn)融資。 因此可以說，PPP 模式拓寬了投融資渠道，創(chuàng)新了投融資方式，促進(jìn)了投融資體制機(jī)制變革，使得私人資本有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)行投資，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 而在這過程中，政府擔(dān)保發(fā)揮了重要作用。

(二)PPP 模式的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

傳統(tǒng)模式下，市政工程、交通運(yùn)輸、郵電通信和能源等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長期為國家壟斷經(jīng)營。 而PPP 模式下，政府為項(xiàng)目公司提供特許經(jīng)營擔(dān)保，給社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域提供了特許經(jīng)營的權(quán)力，降低了行業(yè)壁壘。 不僅如此，相比于一般市場投資的風(fēng)險(xiǎn)性，PPP 項(xiàng)目憑借政府擔(dān)保和公用事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低、收益久的特點(diǎn)，一定程度上保障了投資的收益，同時(shí)也滿足了私營企業(yè)對社會(huì)價(jià)值和企業(yè)形象的追求[15]。

四、 PPP 模式的社會(huì)效應(yīng)

PPP 模式憑借其獨(dú)特的優(yōu)勢，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，不僅對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正面影響，還起著改善治理、增進(jìn)福利的顯著社會(huì)性作用。

(一)PPP 模式的社會(huì)治理效應(yīng)

目前對PPP 的研究多強(qiáng)調(diào)其融資價(jià)值而忽視其治理功能，而早在2014 年《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76 號(hào))就已指出，發(fā)揮社會(huì)治理效能是PPP模式政府擔(dān)保的應(yīng)有之義。

1. 治理主體多元化

在政府、社會(huì)資本和第三方機(jī)構(gòu)等多主體之間建立伙伴關(guān)系是PPP 模式的首要特征，也由此促使多主體共同參與社會(huì)治理，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

相較于傳統(tǒng)模式下政府包攬公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)和供給，PPP 模式政府的角色定位由“建設(shè)者”和“運(yùn)營者”更多地轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”，在保證由市場機(jī)制發(fā)揮資源配置的決定性作用的同時(shí)，承擔(dān)公共責(zé)任，保護(hù)公共利益[15]。 此外，另一方面，PPP 模式鼓勵(lì)社會(huì)第三方利用其專業(yè)能力對PPP 項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)督并提出建議，將社會(huì)公眾的監(jiān)督作用充分延伸到政府監(jiān)管到達(dá)不了的灰色地帶或監(jiān)管漏洞中[16]，為公眾能夠積極參與社會(huì)治理拓寬了渠道。

也就是說，PPP 模式提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的市場化程度和公眾參與度，塑造了“政府—市場—社會(huì)公眾”三元主體的良性互動(dòng)關(guān)系。 而基于“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”特點(diǎn)進(jìn)行的政府擔(dān)保正致力于使政府和社會(huì)資本之間的這種合作關(guān)系盡可能地實(shí)現(xiàn)平等化。

2. 治理手段現(xiàn)代化

首先，基于項(xiàng)目合同的運(yùn)作模式彰顯了治理的法治化。 PPP 項(xiàng)目各參與主體間涉及的多種法律關(guān)系貫穿于其生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，例如在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府和項(xiàng)目公司關(guān)于特許經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)分配和交易結(jié)構(gòu)的確認(rèn)必須以特許經(jīng)營協(xié)議或項(xiàng)目合同為依據(jù)；為保證項(xiàng)目采購、執(zhí)行和移交環(huán)節(jié)的有序推進(jìn)，項(xiàng)目公司與第三方組織如金融機(jī)構(gòu)和咨詢評(píng)估機(jī)構(gòu)同樣要建立具有法律效力的合同關(guān)系。 PPP以項(xiàng)目合同為準(zhǔn)繩的運(yùn)作模式，是明確各主體所對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、收益、權(quán)利和責(zé)任的最根本保障，也體現(xiàn)了符合現(xiàn)代社會(huì)治理理念的法治精神和契約精神。

其次，伴隨著PPP 模式推廣而不斷完善的信息披露機(jī)制體現(xiàn)了治理的透明化。 2015 年，財(cái)政部設(shè)立PPP 中心，發(fā)布各項(xiàng)目及所涉及的社會(huì)資本、第三方機(jī)構(gòu)信息，并分享有關(guān)政策法規(guī)和項(xiàng)目案例。該平臺(tái)高效利用現(xiàn)代信息技術(shù)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，不僅幫助政府充分統(tǒng)計(jì)和分析信息，加強(qiáng)公共產(chǎn)品質(zhì)量、成本和價(jià)格監(jiān)管，幫助提質(zhì)增效降成本，還保障了公眾知情權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的約束作用。 同年，世界銀行發(fā)布《PPP 信息披露框架》，為信息披露機(jī)制的完善提供了指導(dǎo)性建議。 之后，我國PPP信息披露體系不斷細(xì)化，成為消除PPP 各參與方之間信息不對稱問題，進(jìn)而保障公共利益最大化，提高國家治理能力的重要推動(dòng)力。

因此，本文認(rèn)為PPP 模式通過規(guī)范合同約束和信息披露機(jī)制，不僅能夠有效防范政府擔(dān)保帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更將政府管理概念與民主概念有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)了社會(huì)治理現(xiàn)代化。

3. 公共利益最大化

首先，政府和社會(huì)資本方在PPP 模式中通過建立合作伙伴關(guān)系將各自的目標(biāo)統(tǒng)一到一個(gè)具有共贏性質(zhì)的最終目標(biāo)上來:以最低的成本，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

其次，PPP 模式獨(dú)具的優(yōu)勢使這種最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。 如前文所述，PPP 模式本身具有結(jié)構(gòu)效率，能夠利用私人部門對項(xiàng)目的信息優(yōu)勢和技術(shù)專業(yè)化優(yōu)勢改善建造和運(yùn)營水平，并通過將建造和運(yùn)行綁定，使得外部性內(nèi)部化，最終得到1＋1＞2的效果。

(二)PPP 模式的社會(huì)福利效應(yīng)

PPP 模式不僅對宏觀經(jīng)濟(jì)增長具有一定促進(jìn)作用，還會(huì)帶來促進(jìn)就業(yè)、改善環(huán)境等社會(huì)效應(yīng)。

1. 就業(yè)促進(jìn)效應(yīng)

PPP 模式吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共供給領(lǐng)域，一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的難題，基建項(xiàng)目的增加帶來了大量勞動(dòng)力需求，政府擔(dān)保更是為此增加了吸引力。 PPP 模式能有效刺激私營企業(yè)突破行業(yè)壁壘、擴(kuò)充業(yè)務(wù)生產(chǎn)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

2. 福利增進(jìn)效應(yīng)

2020 年2 月10 日，財(cái)政部PPP 中心提出要加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目入庫和儲(chǔ)備管理工作，特別強(qiáng)調(diào)要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強(qiáng)、外溢性好、社會(huì)資本參與性高的項(xiàng)目優(yōu)先入庫。 由此可見我國非常重視PPP 在民生領(lǐng)域發(fā)揮的作用，致力于應(yīng)用PPP 增進(jìn)社會(huì)福利。

以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)為例，隨著我國人口老齡化發(fā)展，政府養(yǎng)老支出的財(cái)政壓力不斷加大，同時(shí)社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量難以得到保障，引入社會(huì)資本則有利于改善這些問題，協(xié)調(diào)養(yǎng)老供需矛盾。 政府協(xié)同社會(huì)資本參與構(gòu)建新型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，能夠提高社區(qū)或機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，增加養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施供給，使得老年人不僅老有所依，還能享有豐富多樣的娛樂文化生活。 此外，通過PPP 模式，社會(huì)資本可以參與高校的合作投資，圖書館、展會(huì)等文化類基礎(chǔ)設(shè)施的建成也豐富了人民的精神文化生活，使得更多的人獲得了學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，既增進(jìn)了個(gè)人福利，也提升了整個(gè)社會(huì)的文化氛圍。

3. 環(huán)境改善效應(yīng)

生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP 項(xiàng)目建設(shè)成果一般由一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員共同享有，具有明顯的正外部性，并且通常建設(shè)周期長、資金耗用量大，因此需要政府出資建設(shè)；然而污水處理、垃圾填埋、水利工程等工程大多屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，單純由政府完成難度大且效率低下。 尤其我國污染防治長年來重建設(shè)，輕管理，資金使用浪費(fèi)嚴(yán)重的問題依然存在。 PPP 模式引入市場競爭，吸引充足的資本和技術(shù)，使雙方優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合。 PPP 在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域推廣以來，政府環(huán)保資金使用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч麑?dǎo)向，通過環(huán)境績效與政府付費(fèi)掛鉤，不僅提高資金使用效率，更提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。

2018 年中共中央、國務(wù)院提出要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系。 要求在通過完善相關(guān)稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼制度促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理市場化程度提高，例如減少政府付費(fèi)PPP 項(xiàng)目而增加可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。 財(cái)政部PPP 中心數(shù)據(jù)顯示，2014 年以來，我國具有污染防治和綠色低碳效應(yīng)項(xiàng)目累計(jì)在庫項(xiàng)目5832 個(gè)、投資額5.6 萬億元，給我國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域帶來的環(huán)境改善效應(yīng)顯著，并具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

綜上所述，PPP 模式在我國各領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，具有非常重要理論與顯示的意義。 PPP 模式憑借其獨(dú)特的優(yōu)勢，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，不僅對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正面影響，還起到改善治理、增進(jìn)福利的社會(huì)性作用。