國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)方法的變革
——從“官方發(fā)展援助”到“可持續(xù)發(fā)展官方支持總額”

文/周弘 楊成玉 榮丹

國(guó)際發(fā)展援助的統(tǒng)計(jì)不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的確定取決于援助方對(duì)國(guó)際發(fā)展援助理念的認(rèn)識(shí)和對(duì)國(guó)際發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定，而國(guó)際發(fā)展援助經(jīng)過二戰(zhàn)后數(shù)十年的發(fā)展，恰好處于一個(gè)從概念到目標(biāo)再到實(shí)踐的轉(zhuǎn)型期。理解“官方發(fā)展援助”概念的由來與變革，厘清“可持續(xù)發(fā)展官方支持總額”概念的意義及統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)南北、南南雙向度的國(guó)際發(fā)展合作均會(huì)產(chǎn)生巨大影響。此外，討論這些概念在聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的地位和作用，可以為中國(guó)積極參與全球治理提供路徑和方法的參考，對(duì)中國(guó)參與設(shè)計(jì)國(guó)際發(fā)展統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定具有重要的戰(zhàn)略意義。

“官方發(fā)展援助”及其原則和方法

“官方發(fā)展援助”概念出現(xiàn)于20世紀(jì)六七十年代，由西方發(fā)達(dá)援助國(guó)提出并規(guī)范，用于統(tǒng)計(jì)援助國(guó)向受援國(guó)提供的贈(zèng)款、無息貸款和優(yōu)惠條款等援款的數(shù)額，彰顯了西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域里的優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位，以及援助國(guó)和受援國(guó)之間的特殊關(guān)系。

（一）經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)的起源

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，東西方分割的國(guó)際政治格局開始成型。美國(guó)積極為戰(zhàn)后世界秩序“謀篇布局”，除了通過馬歇爾計(jì)劃在西歐鞏固資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前沿陣地以外，還開始在廣大的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)“投棋布子”，并通過聯(lián)合國(guó)的有關(guān)機(jī)構(gòu)提出由工業(yè)化國(guó)家注資50億美元幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入年均增長(zhǎng)率2%的口號(hào)。1960年，在為實(shí)施馬歇爾計(jì)劃而成立的歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（OEEC）中成立了專門關(guān)注發(fā)展援助問題的小組，即經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)”）的前身。經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)的一項(xiàng)重要職能就是定期審查成員國(guó)雙邊和多邊援助捐款的數(shù)額及援助性質(zhì)。在美國(guó)的主導(dǎo)和倡議下，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)規(guī)定國(guó)際發(fā)展援助的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針，定期統(tǒng)計(jì)成員國(guó)向發(fā)展中國(guó)家提供的援助數(shù)據(jù)，它也由此成為發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域信息統(tǒng)計(jì)和政策協(xié)調(diào)的主體機(jī)構(gòu)。

（二）“官方發(fā)展援助”的統(tǒng)計(jì)原則和資金轉(zhuǎn)移方式

1972年，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)最終確定“官方發(fā)展援助”的定義，即向受援國(guó)和多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)提供的援助需要符合兩條主要標(biāo)準(zhǔn)才可稱為官方發(fā)展援助：一是以促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利為主要目標(biāo)，二是具有優(yōu)惠性質(zhì)，滿足至少25%的贈(zèng)款成分。經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)統(tǒng)計(jì)的官方發(fā)展援助主要通過兩個(gè)渠道提供：一是雙邊渠道，二是多邊渠道。雙邊官方發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)贈(zèng)款、雙邊貸款中的贈(zèng)款部分和其他雙邊凈流量。多邊官方發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)贈(zèng)款和資本認(rèn)捐，以及多邊貸款中的官方發(fā)展援助贈(zèng)款量等。

經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)的資金轉(zhuǎn)移渠道主要有以下四類：一是項(xiàng)目支持，相當(dāng)于個(gè)案或試點(diǎn)，一般根據(jù)受援國(guó)需要，選擇對(duì)促進(jìn)發(fā)展有效的，同時(shí)受到關(guān)注并可持續(xù)的項(xiàng)目予以支持；二是方案支持，向某個(gè)政府部門提供資助，但是要對(duì)援款的分配和財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的管理和報(bào)告程序，目的是逐步構(gòu)建援助方和受援方的伙伴關(guān)系；三是計(jì)劃援助，啟動(dòng)于20世紀(jì)90年代，主要是資金援助，并不需要落實(shí)為具體的項(xiàng)目，而是針對(duì)一般性發(fā)展目標(biāo)；四是一攬子援助，主要以融資信托基金的方式，提供預(yù)算支持，幫助建立產(chǎn)業(yè)投資基金。

（三）“官方發(fā)展援助”在不同時(shí)期的援助重點(diǎn)

在不同時(shí)代，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)對(duì)于官方發(fā)展援助的指導(dǎo)方針有不同的側(cè)重，如果說1960年以前的國(guó)際援助主要是以地緣戰(zhàn)略為目標(biāo)，那么1960年以后的國(guó)際援助就被賦予了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利”的內(nèi)容。

20世紀(jì)70年代，“人的基本需求”“南北關(guān)系”“建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序”等領(lǐng)域先后成為經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)倡導(dǎo)的援助重點(diǎn)。隨著1971年聯(lián)合國(guó)推出“最不發(fā)達(dá)國(guó)家”的概念，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)引導(dǎo)援助資金向最不發(fā)達(dá)國(guó)家傾斜，并有針對(duì)性地提出更加優(yōu)惠的援助方式。進(jìn)入80年代以后，官方發(fā)展援助的主題進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整與自由化。結(jié)構(gòu)調(diào)整成為官方發(fā)展援助的指導(dǎo)性原則，外援撥款被附加了市場(chǎng)化和私有化結(jié)構(gòu)改革的“經(jīng)濟(jì)條件”。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)的援助條件從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域，援助的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“良治”和“民主化”，受援國(guó)的人權(quán)、民主、治理能力等政治改革目標(biāo)成為援助的先決條件。與此同時(shí)，生態(tài)保護(hù)和人力資源發(fā)展逐漸被提上日程，改善國(guó)際貨幣、金融和貿(mào)易政策也被官方發(fā)展援助政策制定者所關(guān)注。

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域最為突出的變化是，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的南南合作實(shí)踐表現(xiàn)出越來越好的經(jīng)濟(jì)效益和越來越廣的影響力。與之相比較，官方發(fā)展援助概念的局限性更加凸顯。

國(guó)際發(fā)展援助的改革

自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域里的作用日益凸顯，形成了被稱為南南合作的國(guó)際發(fā)展合作模式。與此同時(shí)，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)認(rèn)識(shí)到，由北方援助國(guó)主導(dǎo)的官方發(fā)展援助不足以“有效地”應(yīng)對(duì)國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域里的諸多挑戰(zhàn)。

（一）“官方發(fā)展援助”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不足

第一，限制性過強(qiáng)。官方發(fā)展援助不低于25%的優(yōu)惠門檻讓一些能有效促進(jìn)發(fā)展的資金流動(dòng)和國(guó)際合作，如出口信貸、大型低優(yōu)惠率的基礎(chǔ)設(shè)施投資、南南合作等優(yōu)惠貸款資金都無法計(jì)入官方發(fā)展援助，而只能算作其他官方流動(dòng)，導(dǎo)致官方發(fā)展援助與發(fā)展需求之間存在巨大鴻溝。

第二，有效性存疑。國(guó)際發(fā)展援助的有效性一直是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問題。學(xué)者們通過實(shí)證研究、定量分析等方法得出了很多相互矛盾的結(jié)論，但對(duì)于現(xiàn)有國(guó)際發(fā)展援助模式有待改進(jìn)這一點(diǎn)則達(dá)成了基本共識(shí)。

第三，主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)議。經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)的指導(dǎo)方針、援助統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及援助重點(diǎn)等均取決于經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)成員，受援國(guó)只是被動(dòng)地接受援助國(guó)的援助和政策指導(dǎo)，發(fā)展戰(zhàn)略缺乏自主性成為很多受援國(guó)缺乏發(fā)展動(dòng)力的成因。很多發(fā)展方案只考慮到援助國(guó)的戰(zhàn)略、利益、偏好和市場(chǎng)需要，忽略了適合受援國(guó)國(guó)情的發(fā)展階段和發(fā)展方式。這也是受援國(guó)長(zhǎng)期難以破解發(fā)展難題的關(guān)鍵所在。

第四，政治性突出。因?yàn)楣俜桨l(fā)展援助自出現(xiàn)以來就是經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)“俱樂部成員”的統(tǒng)計(jì)規(guī)則，其資金投向取決于經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)成員對(duì)國(guó)際發(fā)展問題和發(fā)展瓶頸的判斷，很少考慮到發(fā)展中國(guó)家切實(shí)的發(fā)展需求和發(fā)展特色，而是通過官方發(fā)展援助將援助國(guó)的治理模式轉(zhuǎn)嫁給受援國(guó)。

第五，局限性顯著。2000—2017年間，中等收入國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體為主的非經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)成員國(guó)參與國(guó)際發(fā)展援助的比重從2%增長(zhǎng)至10%，逐漸通過南南合作的形式改變國(guó)際發(fā)展援助南北分野的格局。

（二）“發(fā)展有效性”與南北國(guó)際發(fā)展援助的整合

隨著“發(fā)展有效性”替代“援助有效性”成為國(guó)際發(fā)展援助的時(shí)代主題，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)啟動(dòng)了統(tǒng)計(jì)體系的改革。第70屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中涵蓋17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，這些目標(biāo)超越了單純的發(fā)展議題，將發(fā)展問題與和平公正、解決不平等等政治議題，增長(zhǎng)、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)議題，以及氣候、水資源等環(huán)境議題相關(guān)聯(lián)。此外，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)超越了“發(fā)達(dá)國(guó)家”和“發(fā)展中國(guó)家”的界限，不僅針對(duì)發(fā)展中國(guó)家，而且針對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)外政策相互交織帶來的挑戰(zhàn)，各國(guó)除了以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向的援助政策，還要制定落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的國(guó)別方案。

（三）從“資金流動(dòng)法”向“贈(zèng)款等值法”的統(tǒng)計(jì)改革

官方發(fā)展援助采用的是較簡(jiǎn)單的“資金流動(dòng)法”來統(tǒng)計(jì)援助國(guó)的資金。該方法無法真正體現(xiàn)出援助國(guó)不同優(yōu)惠貸款的具體細(xì)節(jié)。為了使官方發(fā)展援助的優(yōu)惠貸款能夠以更透明、清晰的方式與贈(zèng)款一起進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和比較，2014年12月經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)高級(jí)別會(huì)議上做出了就官方發(fā)展援助改革的決定，正式將官方發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)方法從“資金流動(dòng)法”改為“贈(zèng)款等值法”。從2018年開始，官方發(fā)展援助的數(shù)據(jù)已全部改為由“贈(zèng)款等值法”統(tǒng)計(jì)。

“贈(zèng)款等值法”是將援助資金的非贈(zèng)款金額轉(zhuǎn)化為一個(gè)贈(zèng)款等值的數(shù)額，以贈(zèng)款等值數(shù)額在該貸款總額的占比作為該貸款的贈(zèng)款比例，即反映援助國(guó)具體的援助“努力”的數(shù)據(jù)。

（四）“官方發(fā)展援助”的拓展及發(fā)展資源的多樣化

除了“贈(zèng)款等值法”以外，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)還提出要在官方發(fā)展援助中更好地體現(xiàn)官方機(jī)構(gòu)撬動(dòng)私營(yíng)部門參與國(guó)際發(fā)展援助的“努力”，將很多其他官方流動(dòng)的統(tǒng)計(jì)一并納入官方發(fā)展援助的統(tǒng)計(jì)框架中。這項(xiàng)工作正在進(jìn)行中，目前尚未就統(tǒng)計(jì)規(guī)則完全達(dá)成一致，主要原因是對(duì)在計(jì)算私營(yíng)部門貸款、股權(quán)投資、夾層融資和擔(dān)保的贈(zèng)款等值時(shí)所使用的折現(xiàn)率存在分歧。

新的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)：可持續(xù)發(fā)展官方支持總額

在關(guān)于官方發(fā)展援助改革的討論中，一個(gè)新的概念，即“可持續(xù)發(fā)展官方支持總額”（TOSSD）逐步顯現(xiàn)，為經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)所提倡。TOSSD是一套新的國(guó)際統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，用于統(tǒng)計(jì)所有的官方和官方調(diào)動(dòng)的資源以及私人資金的總額，因此需要建立一套連貫的、可比較的和統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)框架，用于跟蹤可持續(xù)發(fā)展資源，為戰(zhàn)略規(guī)劃提供信息，最終支持聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）可持續(xù)發(fā)展官方支持總額與官方發(fā)展援助的關(guān)系與區(qū)別

在經(jīng)合組織看來，以可持續(xù)發(fā)展官方支持總額為標(biāo)準(zhǔn)獲得的數(shù)據(jù)，可以用于從援助方的角度匯總可持續(xù)發(fā)展資金的總量。這些數(shù)據(jù)可以彌補(bǔ)官方發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的不足，但是并不取代官方發(fā)展援助，不會(huì)替代官方發(fā)展援助的高標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)削弱一些援助國(guó)為達(dá)到援助額占國(guó)民收入0.7%的官方發(fā)展援助目標(biāo)所做的努力。與官方發(fā)展援助不同的是，TOSSD將作為一套新的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，用于衡量支持《2030年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程》的全部資源，監(jiān)測(cè)流入發(fā)展中國(guó)家的所有用于支持可持續(xù)發(fā)展的官方資源，以及通過官方干預(yù)調(diào)動(dòng)的私人資源。

按照經(jīng)合組織的設(shè)想，TOSSD的數(shù)據(jù)仍然依靠援助國(guó)上報(bào)，且所要求的報(bào)告指標(biāo)大致與官方發(fā)展援助相同。TOSSD與官方發(fā)展援助的關(guān)鍵差別在于其試圖囊括包括經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)國(guó)家和南方國(guó)家在內(nèi)的所有用于可持續(xù)發(fā)展的官方資源。

（二）TOSSD與聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》“目標(biāo)17.3.1”

TOSSD的發(fā)展方向與聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》大致吻合，并在可持續(xù)發(fā)展議程中獲得合法性。為了實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)“2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，聯(lián)合國(guó)贊成進(jìn)一步發(fā)掘來自發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的資源，統(tǒng)籌計(jì)量所有國(guó)家對(duì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，而TOSSD將官方發(fā)展援助、其他官方資金流量、南南合作和三邊合作、對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品的支持以及官方發(fā)展干預(yù)措施所調(diào)動(dòng)的私人資金全部納入統(tǒng)計(jì)框架，以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為門檻，重新定義國(guó)際發(fā)展援助。

TOSSD擴(kuò)大了對(duì)于國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)的涵蓋面，不僅將一些“其他流動(dòng)”的資金納入了統(tǒng)計(jì)體系，而且統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，特別是在傳統(tǒng)的官方發(fā)展援助基礎(chǔ)上增加了“其他官方流量”“官方支持的出口信貸”“按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的私人資金流量”以及“私人贈(zèng)款”等項(xiàng)指標(biāo)。從聯(lián)合國(guó)多國(guó)工作組提出的“目標(biāo)17.3.1”預(yù)案的角度來看，TOSSD與聯(lián)合國(guó)提出的預(yù)案有一定的匹配度。

“可持續(xù)發(fā)展官方支持總額”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)面臨的挑戰(zhàn)

伴隨西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域里主導(dǎo)地位的下降，國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)從官方發(fā)展援助到可持續(xù)發(fā)展官方支持總額的變革，以及這一變革與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)正在進(jìn)行的對(duì)接，預(yù)示著在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域里正在發(fā)生一次根本性的轉(zhuǎn)折。

面對(duì)國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域里“北方”和“南方”作用的此消彼長(zhǎng)，經(jīng)合組織在多年來關(guān)于“援助有效性”討論與反思的基礎(chǔ)上提出了“發(fā)展有效性”的口號(hào)，嘗試擴(kuò)大對(duì)于發(fā)展資源和內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，通過可持續(xù)發(fā)展官方支持總額統(tǒng)計(jì)概念的引進(jìn)，將更多的資源納入國(guó)際援助的統(tǒng)計(jì)和實(shí)踐，同時(shí)借助聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程平臺(tái)，在全球?qū)崿F(xiàn)多年來想要達(dá)到而沒有達(dá)到的統(tǒng)一國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。這既是全球治理改革的關(guān)鍵一環(huán)，也是重新布局南北關(guān)系的核心步驟，將會(huì)對(duì)國(guó)際發(fā)展合作事業(yè)、南北關(guān)系、南南合作產(chǎn)生巨大的影響。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于國(guó)際發(fā)展援助的定義和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)進(jìn)行了多輪的改變和再定義，每次修改都會(huì)服務(wù)于一定的政治目的。官方發(fā)展援助的界定從寬泛修改為嚴(yán)格是為了突出西方發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展援助領(lǐng)域里的特殊性，維持不平等的援助與受援關(guān)系。在南南合作成效顯著的對(duì)照下，經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)又放寬了國(guó)際發(fā)展援助的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，努力將南南合作納入統(tǒng)一的國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)和實(shí)踐中。這個(gè)過程將充滿了博弈、妥協(xié)和借鑒，對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體來說，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。只有堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先、受援國(guó)權(quán)益為重、各國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)互相借鑒，才有可能在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)踐過程中形成人類發(fā)展共同體。對(duì)中國(guó)而言，國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)方法的變革，既是難得的掌握話語權(quán)的機(jī)遇，更是嚴(yán)峻的更新治理觀念及方式的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行綜合研判，以明確機(jī)遇的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和挑戰(zhàn)的核心問題，并積極穩(wěn)妥地加以應(yīng)對(duì)。