積極探索農(nóng)地經(jīng)營制度有效實現(xiàn)形式
——基于上海市閔行區(qū)的實踐和思考

■ 沈雅林

我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地之間的關(guān)系。國家層面的主要政策就是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，實行“三權(quán)”分置并行。由于各地發(fā)展不平衡的實際，必須不斷探索豐富集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的具體有效實現(xiàn)形式，更好實現(xiàn)農(nóng)民土地承包權(quán)益，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度始終充滿活力，不斷為促進鄉(xiāng)村全面振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件。

一、新中國農(nóng)地經(jīng)營制度歷史沿革

新中國農(nóng)用地經(jīng)營制度大致分為四大階段。1954年《憲法》確定了“農(nóng)民的土地所有權(quán)”；通過合作化和人民公社運動，農(nóng)民的土地所有權(quán)制度逐步向“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體所有制轉(zhuǎn)變；逐漸演變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)；最后，實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)”分置。

（一）農(nóng)民所有 家庭經(jīng)營制

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民通過土地改革實現(xiàn)地主土地所有制向農(nóng)民土地所有制的過渡，到1953年，全國土地改革基本完成。通過開展土地改革運動，并以憲法的形式固定下來，實現(xiàn)了“耕者有其田”的農(nóng)民土地私有制，使得農(nóng)民能夠耕種自己的土地，土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)為一體，都歸農(nóng)民所有。

（二）集體所有 集體經(jīng)營制

上世紀五十年代，開始了全國性的農(nóng)業(yè)互助合作運動，通過互助組、初級社、高級社，于1956年完成農(nóng)業(yè)社會主義改造，通過建立人民公社將合作化運動推向了頂點。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》確定了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地權(quán)屬關(guān)系，農(nóng)村土地集體所有制得到鞏固。土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)融為一體，都歸集體所有。農(nóng)民作為集體成員共同參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，按勞分配勞動成果。

（三）集體所有 家庭經(jīng)營制

農(nóng)業(yè)合作化20多年間，盡管受到“左”的思想路線嚴重壓制，各地試圖在社會主義合作經(jīng)濟中引入家庭經(jīng)營的抗爭從未停止。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村十八位農(nóng)民，冒著坐牢的風險，拉開了中國改革開放的序幕，也揭開了農(nóng)村改革的大幕。到1986年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國得到全面推行。

改革農(nóng)村土地經(jīng)營制度，把屬于農(nóng)民群眾集體所有和國家所有依法由集體使用的農(nóng)村土地承包給農(nóng)民，實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。雖然土地歸屬權(quán)依然在集體、在國家，但產(chǎn)權(quán)已作了初步的分解，即把土地最終所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，包括占有使用權(quán)、分配收益權(quán)分解出來，從而具備了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的某種形態(tài)。這一改革效果立竿見影，它調(diào)動了農(nóng)民的積極性，使主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速增長，大量陷于貧困的農(nóng)民迅速解決溫飽問題。

（四）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度

伴隨四十多年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變革，人地村關(guān)系的黏度變化和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出已有制度安排與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)，20世紀末以來，權(quán)利分置、農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成事實。

2013年，黨的十八屆三中全會《決定》提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2014年中辦發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本思路更加清晰、完整。2016年10月30日頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則，以及如何逐步形成“三權(quán)分置”格局等作了系統(tǒng)全面的制度安排。2018年12月修訂并于2019年1月1日開始實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》正式確定了“三權(quán)分置”，界定了“三權(quán)”各自的權(quán)能和“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則，對農(nóng)地“三權(quán)分置”作出了可操作性的規(guī)定。2021年1月1日開始實施的《中華人民共和國民法典》明確了集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，強調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性和用益物權(quán)屬性，增設(shè)了土地經(jīng)營權(quán)制度。

至此，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分置并行的農(nóng)村土地制度基本構(gòu)建，為小農(nóng)經(jīng)營向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營提升創(chuàng)造了制度條件和路徑規(guī)劃，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

二、閔行區(qū)農(nóng)地“三權(quán)分置”實踐與探索

（一）閔行區(qū)“三權(quán)分置”歷程

1.閔行區(qū)現(xiàn)狀概況

閔行區(qū)位于上海市地域腹部，區(qū)域面積372平方公里，2021年末有9個鎮(zhèn)、4個街道、1個市級工業(yè)區(qū)，共有114個建制村和471個居民小區(qū)。常住人口267.32萬人，其中本地戶籍人口123.78萬人。2021年，全年地區(qū)生產(chǎn)總值完成2843.19億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值0.94億元、第二產(chǎn)業(yè)增加值1015.28億元、第三產(chǎn)業(yè)增加值1826.96億元。

2.閔行區(qū)“三農(nóng)”變遷

上世紀九十年代以來，閔行區(qū)城鎮(zhèn)化進程突飛猛進。本世紀初，全區(qū)耕地面積約20萬畝,農(nóng)業(yè)人口約20萬，村經(jīng)合一的村集體經(jīng)濟組織有170多個；2021年末，全區(qū)農(nóng)村耕林地面積約5萬畝,農(nóng)業(yè)戶籍人口不滿5萬；戶籍人口城鎮(zhèn)化率約為96%，常住人口城鎮(zhèn)化率超過98%。2021年，全年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值3.6億元，其中種植業(yè)2.32億元、林業(yè)0.14億元、畜牧業(yè)漁業(yè)0.06億元、農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)1.07億元。

3.閔行區(qū)土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營情況

閔行區(qū)于2012年前完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把集體土地所有權(quán)確權(quán)到各農(nóng)民集體。2009年開始，穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包及登記頒證工作，2016年全面完成。全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積為4.8萬畝，共涉及村65個，承包戶2萬戶，承包共有人4.2萬；幾乎全部農(nóng)戶把經(jīng)營權(quán)委托給村委會，統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。截至2021年，近七成流轉(zhuǎn)地用于農(nóng)漁業(yè)經(jīng)營，三成流轉(zhuǎn)地用于林業(yè)經(jīng)營（大部分由政府植樹造林）。年末有農(nóng)民專業(yè)合作社78家，區(qū)級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)3家，農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)比例達90%以上。

（二）閔行區(qū)“三權(quán)分置”探索

在二輪承包期間，閔行區(qū)結(jié)合黨政國法規(guī)定、農(nóng)村發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)農(nóng)民實際，圍繞有效落實承包權(quán)、規(guī)范放活經(jīng)營權(quán)開展了地方特色的創(chuàng)新實踐。

1.創(chuàng)設(shè)“確權(quán)到戶、確份到人、不確地”做法

2014年中辦發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），提出“土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地”。閔行區(qū)早在中辦文件下發(fā)前，結(jié)合實際、積極探索，創(chuàng)設(shè)“確權(quán)到戶、確份到人、不確地”的做法。

閔行區(qū)先行對二輪承包工作進行評估，并于2009年全面開展完善工作。一是以生產(chǎn)隊為單位，將農(nóng)地按農(nóng)民人數(shù)平均分配到人，村集體與農(nóng)民家庭戶確立土地承包合同關(guān)系；二是家庭承包戶同時將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托村集體對外流轉(zhuǎn)，依約獲取流轉(zhuǎn)收益；三是在落實承包權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)捆綁聯(lián)動的條件下，無需明確每戶承包戶具體的承包土地位置。

完善過程中堅持三條工作原則：一是依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益；二是充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)；三是必須有利于生產(chǎn)力的解放，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村進一步發(fā)展。

農(nóng)民作為經(jīng)濟人做出上述決定，基于以下法律和經(jīng)濟上的考慮：一是農(nóng)村土地承包主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，每個集體成員有權(quán)享有平等的權(quán)利；二是土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)應(yīng)當獲取最大的經(jīng)濟回報，把土地分成小塊、一家一戶自己流轉(zhuǎn)是不經(jīng)濟的，大家一起委托流轉(zhuǎn)可以降低交易成本。

2.不斷規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做法

在市場配置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)過程中，政府要更好發(fā)揮監(jiān)管與服務(wù)作用。其目的是落實“長牙齒”耕地用途管制措施、規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；基本途徑是發(fā)揮市場、政府兩方配置資源、監(jiān)督管理的作用；主要做法就是要建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營全生命周期審查審核考評制度和配以差異化農(nóng)業(yè)扶持政策，暢通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體準入退出機制，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按照綠色生產(chǎn)、考評導(dǎo)向提升經(jīng)營管理水平。

首先，強化招前預(yù)審。村委會作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出讓方（以下簡稱“出讓方”）向街鎮(zhèn)提出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)資格審查、項目審核申請。一是經(jīng)街鎮(zhèn)土地規(guī)劃部門核實土地是否屬于永久基本農(nóng)田、一般耕地等，對本次招租項目土地用途是否符合耕地用途管制進行審核。二是對農(nóng)業(yè)項目的受讓方設(shè)立準入、退出要約：對已在本區(qū)租地經(jīng)營主體，最近一次的考評結(jié)果不得為“D”檔；受讓方取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)后，區(qū)鎮(zhèn)對其綜合考評結(jié)果為“D”檔的，出讓方有權(quán)解除合同。

其次，實行公開招租。一是充分披露信息，公開交易。通過招前預(yù)審后，出讓方按照《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十九條審查審核一般程序、上海農(nóng)業(yè)要素交易所交易規(guī)則和本街鎮(zhèn)規(guī)定，經(jīng)交易所招租網(wǎng)公開發(fā)布土地招租、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)規(guī)范和綜合考評方法等信息，開展招標、投標、評標、簽約等競標交易活動。二是全面審查審核，公平競爭。街鎮(zhèn)政府依法組織相關(guān)職能部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表、行業(yè)專家等就土地用途、受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，以及經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行審查審核，對投標方競標出價、資金財力、經(jīng)營能力、投入精力等方面開展評標工作，擇優(yōu)確定中標受讓方。

再次，開展綜合考評。所有流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體應(yīng)當遵守農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正面清單管理要求，每年由區(qū)、街鎮(zhèn)對所有經(jīng)營主體開展綜合考評。存在負面清單行為的，評為“D”檔，由出讓方依約解除流轉(zhuǎn)合同；其他經(jīng)營主體依據(jù)其考評得分“A”“B”“C”檔，分別獲取 100%、70%、0的種糧、種菜和規(guī)模經(jīng)營等有關(guān)政府農(nóng)業(yè)補貼，實實在在落實好“獎優(yōu)劣汰”制度。

3.閔行區(qū)“三權(quán)分置”探索意義

“確權(quán)到戶、確份到人、不確地”做法符合現(xiàn)行“三權(quán)分置”政策精神，符合農(nóng)民獲取法定權(quán)利的愿望，符合都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，體現(xiàn)公平、高效、節(jié)約、簡便等一般社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、方法論原則。一是回避了土地物理屬性上的差異，避免了人為分割土地的窘境，可以平等、高效地分配財產(chǎn)收益；二是家庭承包戶將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托村集體對外流轉(zhuǎn)，村集體可以更好地行使土地規(guī)劃、整理、保護等所有權(quán)；三是村集體受托統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)土地，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育、成長，解決誰來種地的當前困境，找到一條新路。

政府通過對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和服務(wù)來規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場配置行為，一方面政府可以事前嚴格把控好耕地用途管制，避免農(nóng)地非農(nóng)化、耕地非糧化苗頭。另一方面政府通過設(shè)定土地用途把握好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，同時關(guān)注流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限、價款支付等要件，維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場的正常、平穩(wěn)，避免市場失靈，防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險、農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險。通過對農(nóng)業(yè)項目的受讓方設(shè)立可定性、可量化的準入、退出、獎懲標準，不斷優(yōu)勝劣汰，形成農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動力機制。

三、超大城市近郊農(nóng)地經(jīng)營制度演進趨勢思考

上海農(nóng)村地區(qū)二輪承包期一般在2029年到期。為更好謀劃第三輪承包工作，需要充分利用二輪承包期結(jié)束前的政策窗口期，開展充分的研究。

（一）承包共有人現(xiàn)狀

目前，上海全市擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民中，年齡在20～50歲的占36%，50～60歲的占22%，60歲以上的占42%。閔行區(qū)年齡在20～50歲的占31%，50～60歲的占22%，60歲以上的占47%。

可以預(yù)見，二輪承包期滿后，像近郊的閔行區(qū)，承包共有人幾乎不可能自己經(jīng)營承包地，只能出讓經(jīng)營權(quán)，“自耕農(nóng)”將成為歷史；極少數(shù)農(nóng)民通過受讓適度規(guī)模的土地，轉(zhuǎn)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的支持下開展規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。

（二）引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償長久出讓經(jīng)營權(quán)

多年來，全國范圍內(nèi)部分地區(qū)開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化退出試點遇到的難點是：一是在看不到城鎮(zhèn)化機會的純農(nóng)村，農(nóng)地價格顯然是很低的，農(nóng)民退地意愿不會很高，承退土地的村集體也無力支付退地成本。而要由最終受讓經(jīng)營權(quán)的工商資本一次性支付退地成本獲得很可能不成片農(nóng)地的交易很難達成。二是在有明確城鎮(zhèn)化規(guī)劃的農(nóng)村，最終受讓經(jīng)營權(quán)的工商資本看上的是土地未來非農(nóng)開發(fā)價值，當?shù)剞r(nóng)民也會參照政府征地補償標準要求退地補償，雙方預(yù)期價格差異懸殊，交易也很難達成。

對于超大城市近郊的閔行農(nóng)村，可以由地方政府出資，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)民將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)長久出讓給屬地政府（政府控制的單位）或者將承包經(jīng)營權(quán)交回發(fā)包集體，通過農(nóng)民、集體、政府三方約定，集體再將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)長久出讓給出資的政府。

主要考慮因素有：一是1999年開展的二輪承包，到2009年穩(wěn)定完善承包關(guān)系前，農(nóng)民更多地關(guān)心農(nóng)地收益，而不是親自占有、使用農(nóng)地，集體與農(nóng)民幾乎沒有簽訂過土地承包合同。二是經(jīng)過2009年開始穩(wěn)定完善和2013年后確權(quán)登記頒證工作，幾乎所有確權(quán)農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托村集體統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。三是在基本城鎮(zhèn)化的殘余農(nóng)村地區(qū)，約占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口十分之一的農(nóng)民至今沒有與集體簽訂土地承包合同，農(nóng)民只是個身份，農(nóng)業(yè)無從談起，殘存的農(nóng)地早已由政府用于城市綠化建設(shè)，集體與農(nóng)民已然融入了時代的變遷，已然形成了自發(fā)的農(nóng)地收益分配模式。四是除了十個保留保護村外，農(nóng)村社區(qū)都將隨著農(nóng)民宅基地有償退出（上樓）政策的大力推動，農(nóng)民生產(chǎn)、生活地將分離。因此，可以整合閔行區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補償資金、規(guī)模經(jīng)營補貼、林業(yè)生產(chǎn)補貼、政府綠林用地租金，加上市場主體用地租金等資金來源，在基本不增加政府額外支出的前提下，實現(xiàn)農(nóng)民長久有償退出成本的平衡。再者，在上海某些區(qū)鎮(zhèn)已形成了政府管控下的農(nóng)地經(jīng)營先例，如建設(shè)“萬畝農(nóng)田”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、郊野公園等，也有松江區(qū)老年退養(yǎng)農(nóng)民有償退出承包經(jīng)營權(quán)范例。

（三）政府主導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的意義

按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，農(nóng)民將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)長久出讓給屬地政府或者承包經(jīng)營權(quán)交回發(fā)包集體后，政府可以通過自用、再流轉(zhuǎn)等途徑充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟、生態(tài)、美學(xué)價值。

一是讓農(nóng)村生產(chǎn)要素“活”起來。農(nóng)民與土地依附關(guān)系相分離，打破“封閉”的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，釋放勞動、土地、資本等活力，進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。二是讓都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“強”起來。地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，可以從更高站位、更廣視角上統(tǒng)籌利用好有限的農(nóng)地資源，加大高標準農(nóng)田投資力度，著力提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展能力，為耕作者提供穩(wěn)定的農(nóng)地使用和投資預(yù)期，更好地全面規(guī)劃、綜合開發(fā)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是把城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃“統(tǒng)”起來。地方政府可以將農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地跨村、跨鎮(zhèn)組合，全域謀劃城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局，更好地促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建設(shè)城鄉(xiāng)命運共同體。四是把鄉(xiāng)村治理機制“轉(zhuǎn)”起來。結(jié)合農(nóng)民退出宅基地工作進展，那些擺脫土地、村務(wù)管理的農(nóng)村基層自治組織向城鎮(zhèn)基層自治組織轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了充分條件。