行政事業(yè)單位基建投資問題及審計研究

◎李自德

近些年來，經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐日益加快，政府的基礎(chǔ)性公益性項目建設(shè)投資日益增加，很多的行政單位除了認(rèn)真的履行法定職責(zé)之外，還承擔(dān)起建設(shè)單位的職責(zé)。投資審計工作具有重要的作用，其有利于提升財政資金的使用效率和效益、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序、確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推動廉政建設(shè)?；窘ㄔO(shè)工程審計屬于現(xiàn)代審計中不可缺啥的一部分，出于規(guī)范項目管理、管控造價、提高投資效益的目的，審計機(jī)構(gòu)及人員按照有關(guān)的法律法規(guī)，應(yīng)用合理的管理審計規(guī)范、方法以及技術(shù)，監(jiān)督項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)的管理和有關(guān)的工作，并做出評價，進(jìn)而發(fā)表審計意見。行政事業(yè)單位基本建設(shè)工程具有一些顯著的特點(diǎn)，如投資建設(shè)時間長、影響面廣、投資金額大，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、核算復(fù)雜等，會影響到民生福祉，這也讓審計工作存在較大的難度。分析單位基本建設(shè)工程投資的問題，提出審計防范措施，可以提升審計的質(zhì)量，優(yōu)化基本建設(shè)工程項目管理的效果。

一、行政事業(yè)單位基建投資存在的問題

當(dāng)前行政事業(yè)單位在基建投資中存在一些問題，主要如下面圖1所示。

圖1 行政事業(yè)單位基建投資的主要問題

首先，建設(shè)單位沒有上報建設(shè)以及任意擴(kuò)大工程的建設(shè)規(guī)模，提升項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，多列出財政支出。例如，某行政事業(yè)單位辦公樓工程批準(zhǔn)建設(shè)的建筑面積是2970平方米，投資金額為150萬，設(shè)計是普通裝修，然而在實(shí)際施工中，建設(shè)單位沒有先通報就直接擴(kuò)大建筑面積，同時將普通裝修提高為高檔裝修，導(dǎo)致項目的造價增加，變成300萬。按照某縣統(tǒng)計，2019年該縣黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位通過多種手段，如多列支出、超規(guī)模建設(shè)、不立項、沒有報建自有資金、挪用?？畹龋@樣的工程數(shù)量有28項，占2019年年度竣工項目的比例為52%。沒有經(jīng)過報建以及隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、超過標(biāo)準(zhǔn)的基本建設(shè)項目，會影響到國家固定資產(chǎn)投資，出現(xiàn)失控的問題；且因為沒有合理的論證，甚至在條件以及資金不符的條件下不合理的實(shí)施建設(shè)，出現(xiàn)很多進(jìn)度緩慢，一拖再拖長期不能投入使用的工程，或者是工程長時間閑置，造成資源和資金的損失及浪費(fèi)問題。

其次，施工企業(yè)存在高估冒算的問題，導(dǎo)致國家財產(chǎn)流失嚴(yán)重。由于建設(shè)單位缺乏工程建設(shè)管理專業(yè)人員，對于基本建設(shè)專業(yè)方面的知識缺乏了解，不懂工程預(yù)算，很多施工單位就會利用這一點(diǎn)，借助多種方式加大結(jié)算，如提升收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、高估冒算、增加材料差價、高套定額等，騙取建設(shè)單位的資金，給國家以及建設(shè)單位帶來嚴(yán)重的損失。比如，在某行政事業(yè)單位辦公樓改造中，施工單位多次向甲方表明自己的預(yù)算是精細(xì)、可靠的，但是通過審計之后發(fā)現(xiàn)，施工單位是采用多計材料差價、多算工程量等方式，多計入了26萬元。

再次，甲乙雙方勾結(jié)，一起吃“財政飯”。例如，某單位利用施工單位的名義采購相關(guān)的物品，并且計入到工程支出中。這些資金施工單位不會白花，在工程結(jié)算時會通過多計工程量和增加取費(fèi)進(jìn)行收回。通過這樣的方式，雙方都能夠得到好處，但是這筆資金會算在政府的頭上，導(dǎo)致增加沒有必要的資金支出。甚至建設(shè)單位有意的多付工程款項，轉(zhuǎn)移國家資金，之后和施工企業(yè)私下再分。例如，廣東省惠深高速公路工程建設(shè)單位在支付工程款時，多增加了500萬元，之后施工單位再通過不同的名義和方式返還給建設(shè)單位，如購買小轎車、職工宿舍、技術(shù)服務(wù)費(fèi)等。私下返還的這些錢物不會進(jìn)入到財務(wù)賬中，導(dǎo)致很多帳外資金不清楚去向。

第四，利用基本建設(shè)工程項目名義“搭車”。部分單位覺得財政部門給自己批下一個基本建設(shè)工程項目不容易，會在概算外想方設(shè)法的擠進(jìn)新的項目。比如，某項目財政部門依據(jù)工程進(jìn)度撥付工程款，然而建設(shè)單位上報的竣工財務(wù)決算表中產(chǎn)生了資金缺口問題，而且差距較大。審計人員審查之后發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位在沒有辦理審批手續(xù)時，沒有經(jīng)過同意就在投資計劃以及概算外增加額外項目，導(dǎo)致工程款增加了40萬元。

第五，偷漏稅收問題比較嚴(yán)重。比如，某縣在2019年審計的7個基本建設(shè)工程中，需要交固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，金額為70萬元，城市建設(shè)配套稅為100萬元，但是實(shí)際只繳納130萬元，少交40萬元，屬于漏欠稅款，甚至還有部分企業(yè)沒有繳稅。

最后，基建投資方面存在嚴(yán)重的腐敗問題以及不良風(fēng)氣。部分建設(shè)單位行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)利用自己權(quán)利對于工程的影響力以及發(fā)包權(quán)，通過多種方式獲取利益，如受賄、以權(quán)謀私等。按照河北、吉林等省市的統(tǒng)計，建筑工程方面的違法違規(guī)案件較多，在同期違法違規(guī)案件中占比超過37%。很多情況比較嚴(yán)重的索賄案件都和基本建設(shè)工程有關(guān)，建筑領(lǐng)域經(jīng)常會產(chǎn)生腐敗問題，且違法犯罪的金額不等，少到幾萬，大到幾千萬。

二、行政事業(yè)單位基建投資審計策略

1.擴(kuò)大審計覆蓋范圍，加強(qiáng)工程預(yù)算和決算的審計。

對于行政事業(yè)單位的基本建設(shè)工程項目，如果項目資金主要以財政資金為主，那么就要加入到審計范圍中，同時嚴(yán)格的審計項目的預(yù)算和決算。尤其是對項目清單總價包干或以約定工程承包價格不得調(diào)整的工程在項目竣工之后按實(shí)結(jié)算的竣工結(jié)算、群眾反映問題的工程，這些都要加大審計力度[4]。對于審計部門在工作中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)該按照有關(guān)部門發(fā)布的建設(shè)項目審計處理規(guī)定或相關(guān)計價依據(jù)進(jìn)行審核計費(fèi)。

2.優(yōu)化審計方法，加強(qiáng)審計工作，將審計工作落實(shí)到項目建設(shè)的各個環(huán)節(jié)中。

為了提升審計工作的效果，應(yīng)該將其滲透到基本建設(shè)工程建設(shè)的整個過程中，采取有效的審計措施（如圖2所示），深化落實(shí)審計工作。

圖2 加強(qiáng)審計的方法

首先，加強(qiáng)對于資金流向的審計，從資金收付中找到違反法律法規(guī)的行為?；窘ㄔO(shè)工程項目預(yù)算執(zhí)行和決算是資金的動態(tài)運(yùn)動過程，由于工程項目的構(gòu)成部分較多，如水電、土建、儀器設(shè)備等，隨著工程建設(shè)的不斷加深，資金會逐漸變成實(shí)物形態(tài)，比如購買儀器設(shè)備、原材料、安裝費(fèi)、人員工資支付等，產(chǎn)生固定資產(chǎn)，且工程從開始的立項到竣工，期間包含較多的階段，如可行性研究、土地征用、勘察設(shè)計、招投標(biāo)、實(shí)施、監(jiān)理等，經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生時就會伴隨著資金撥付或是費(fèi)用支付，而資金流向體現(xiàn)了工程建設(shè)的內(nèi)容，包含各階段的經(jīng)濟(jì)行為。所以，在審計工作中，要加強(qiáng)資金流向的審計，明確工程建設(shè)資金的往來，按照有關(guān)的財經(jīng)法規(guī)，客觀、合理的判斷資金運(yùn)行是否符合法律法規(guī)、是否科學(xué)，進(jìn)而及時的找到違反法律法規(guī)的行為，以免國家建設(shè)資金受到損失。

其次，審計規(guī)章制度落實(shí)狀況，找出管理中的薄弱環(huán)節(jié)。出于規(guī)范建筑市場，強(qiáng)化基本建設(shè)管理的目的，國家制定了有關(guān)的政策以及規(guī)則制度，比如項目法人負(fù)責(zé)制度、投標(biāo)制度等。審計制度的落實(shí)，能夠檢查這些制度落實(shí)的情況和程度。在審計工作中，需要基于相關(guān)制度規(guī)范，依據(jù)單位基本建設(shè)工程項目的特點(diǎn)，判斷工程項目不同階段的規(guī)章制度落實(shí)效果，包括施工前、施工中以及竣工后，及時發(fā)現(xiàn)不足的環(huán)節(jié)，有目的性的提出改進(jìn)建議。另外，還要延伸到相關(guān)職能部門，檢查各部門的職責(zé)履行狀況，確保工程的有序建設(shè)，提升工程建設(shè)質(zhì)量。

再次，審計造價，確保造價的合理性及科學(xué)性。工程造價關(guān)系到基建工程的質(zhì)量以及施工與建設(shè)單位的利益。因此，在審計工作中要加強(qiáng)造價的審計力度，不僅要真實(shí)的展現(xiàn)社會歷史時期要達(dá)到的造價水平，還要確保工程建設(shè)質(zhì)量。在工作實(shí)踐中，需要認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的審核造價的所有環(huán)節(jié)和數(shù)據(jù)，不能放過細(xì)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)造價中不合理的因素，并且有效的進(jìn)行解決，在審計方法方面要注意幾個環(huán)節(jié)，如下面圖3所示。

圖3 審計方法的重點(diǎn)

最后，審計工程的真實(shí)性，避免出現(xiàn)投資問題。在這方面的審計中，應(yīng)該側(cè)重于去偽存真，對項目資金落實(shí)、預(yù)算執(zhí)行、稅費(fèi)交納以及造價結(jié)算情況進(jìn)行嚴(yán)格的審查。其次，加強(qiáng)建設(shè)內(nèi)容檢查的力度，檢查其真實(shí)性、經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范性。在審計工程真實(shí)性時，不僅是審計資金流向以及制度落實(shí)的要求，對于提升監(jiān)督效果具有重要作用。因為基建工程建設(shè)包含的范圍較為廣泛，程序比較復(fù)雜，因此，在工作中要認(rèn)真、謹(jǐn)慎，細(xì)致的核實(shí)所有的經(jīng)濟(jì)事由。所有參與工程建設(shè)的部門，如設(shè)備材料供應(yīng)、施工安裝等，包含個體私有經(jīng)營者，都需要督促其構(gòu)建數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的賬務(wù)記錄，避免出現(xiàn)弄虛作假的問題，進(jìn)而從根本上避免出現(xiàn)投資問題。

三、行政事業(yè)單位基建工程審計風(fēng)險防范策略

1.構(gòu)建和健全基建工程內(nèi)控機(jī)制。

行政事業(yè)單位要構(gòu)建完善建設(shè)項目內(nèi)部管理制度，明確的劃分職責(zé)，科學(xué)的安排崗位，堅持對有關(guān)議事決策機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和健全，嚴(yán)格和建設(shè)項目有關(guān)的審核機(jī)制，重視檔案管理，確保資金?？顚Ｓ玫?。在實(shí)際工作中，審計部門要定期組織進(jìn)行基建工程內(nèi)部控制審計工作，對內(nèi)部控制的情況進(jìn)行檢查，合理地做出評價。

2.提升基建工程審計的內(nèi)部以及外部能力。

現(xiàn)階段很多行政事業(yè)單位內(nèi)都沒有設(shè)置審計部門或是審計人員由財務(wù)人員兼任，專業(yè)的審計人員比較匱乏，人員的專業(yè)性不足，不利于審計工作效率和質(zhì)量的提升。要想改變現(xiàn)狀，就要定期組織審計人員實(shí)施教育培訓(xùn)，促進(jìn)人員之間的溝通，不斷為其補(bǔ)充專業(yè)的知識，提升人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力，進(jìn)而提升其工作的效率和質(zhì)量，更好的發(fā)揮出審計工作的作用，避免出現(xiàn)投資問題。近些年來，基建工程審計對于專業(yè)水平的要求不斷提升，但是內(nèi)部審計力量較弱，二者的矛盾較為突出，很多行政事業(yè)單位也在探索內(nèi)部審計的優(yōu)化方法，尋求有效的外部合作，這也促進(jìn)了審計外包的發(fā)展。在這種情況下，單位應(yīng)該科學(xué)的選擇外部審計機(jī)構(gòu)，基于公開招標(biāo)，選擇綜合情況較好的事務(wù)所，由其完成工程結(jié)算等環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計部門應(yīng)該嚴(yán)格的把控每個環(huán)節(jié)，參與到審計方案制定和審計程序執(zhí)行中，做好外部審計人員工作的監(jiān)管，加大質(zhì)量控制力度，基于考察履行業(yè)務(wù)外包合同的落實(shí)狀況、專業(yè)能力以及道德素養(yǎng)、審計項目的質(zhì)量、歸檔資料，完整性等，客觀、科學(xué)的評價外部審計工作人員的工作成效，進(jìn)而不斷提升單位的審計水平。

3.促進(jìn)基建工程審計信息化建設(shè)。

基本建設(shè)工程審計具有較強(qiáng)的專業(yè)性，尤其是工程造價，包含很多的定額種類，而且全國各地的定額水平存在差異，若是審計工作的落實(shí)還限制在手工計算上，就會影響到審計的效率以及效果。為了適應(yīng)工作發(fā)展要求，在審計工作中應(yīng)該積極的運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，促進(jìn)信息化系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步開發(fā)以及運(yùn)用工程審計軟件，對工程執(zhí)行管理程序進(jìn)行健全。基于全面管理的引導(dǎo)，以項目作為主線，基于網(wǎng)絡(luò)平臺，利用云計算，把和建設(shè)有關(guān)單位在不同環(huán)節(jié)中的工作事項以及數(shù)量，借助網(wǎng)絡(luò)實(shí)施流轉(zhuǎn)以及審查，自動的形成報表、工作底稿臺賬以及檔案，做到及時的溝通共享，靈活的應(yīng)用數(shù)據(jù)，智能化協(xié)同，將動態(tài)管理和靜態(tài)管理進(jìn)行結(jié)合，把項目的業(yè)務(wù)流、管理流、投資流整合起來，加強(qiáng)對審計項目的組織實(shí)施、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及過程控制，提升審計的效果和質(zhì)量，不斷的升級審計管理系統(tǒng)，對審計的相關(guān)管理功能進(jìn)行優(yōu)化和完善，比如成果深度運(yùn)用、人力資源管理、公文處理以及計劃統(tǒng)計等。這能夠提升工程審計流程的規(guī)范性，優(yōu)化審計工作的效果。

四、結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位是非生產(chǎn)流通部門，其基本建設(shè)投資主要是為了滿足辦公需要以及公共需求，優(yōu)化職工住房條件等。然而因為在基本建設(shè)中的管理監(jiān)督工作落實(shí)不到位，導(dǎo)致建設(shè)資金控制效果受到影響，相關(guān)職能部門間缺乏有效地協(xié)調(diào)，尤其是對建設(shè)單位以及施工企業(yè)的監(jiān)督不足，導(dǎo)致建設(shè)中產(chǎn)生較多的問題。對于基本建設(shè)工程投資方面的問題，單位需要認(rèn)真的分析，積極的應(yīng)對，采取有效的措施進(jìn)行解決，落實(shí)好審計工作，不斷提升審計的水平。