體育消費政策工具：選擇特征、變遷過程與優(yōu)化策略
——基于政策工具和發(fā)展要素雙重視角

楊蒙蒙，吳 際，吳貽剛，呂和武

（1.上海體育學院 體育教育學院，上海 200438；2.上海體育學院 經(jīng)濟管理學院，上海 200438；3.南通大學 體育科學學院，江蘇 南通 215123）

隨著人們體育消費需求日益旺盛和體育消費規(guī)模不斷壯大，體育消費在拉動經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)改革、滿足人們需求等方面的作用愈加凸顯，引起了黨和國家的高度重視[1]。2014年10月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》，將體育消費發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略地位，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長期規(guī)劃。推動體育消費高質(zhì)量發(fā)展不僅可以滿足人們的美好體育生活需求，落實全民健身戰(zhàn)略，還能優(yōu)化國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力，推動體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)[2]。為了更好地促進體育消費高質(zhì)量發(fā)展，國家相繼頒布《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《進一步促進體育消費的行動計劃（2019—2020年）》等諸多政策措施，為體育消費發(fā)展提供了全方位的政策保障和制度支撐。體育消費政策是政府權(quán)威部門為了促進體育消費發(fā)展而頒布和貫徹落實的一系列政策的總和[3]。體育消費政策的相繼出臺為明確體育產(chǎn)業(yè)與體育消費邊界，推動體育消費高質(zhì)量發(fā)展，加快體育消費轉(zhuǎn)型升級提供了制度依據(jù)，也為下一步體育消費研究與政策實施指明了方向。然而，在快速發(fā)展過程中，我國體育消費政策也面臨政策供給不足、內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡、具體執(zhí)行受阻等問題[4]，導(dǎo)致無法充分發(fā)揮政策制度對體育消費的引領(lǐng)作用，影響體育消費的高質(zhì)量發(fā)展，亟待學者們關(guān)注和研究。

政策工具是達成政府政策目標的有效手段，也是解決社會公共問題的重要方式。政策工具理論借助工具的視角和方法將公共政策理解為由一系列政策工具構(gòu)成的有機體，強調(diào)通過科學選擇、配置和優(yōu)化政策工具應(yīng)用來實現(xiàn)預(yù)期的政策目標[5]。事實上，體育消費政策的有效執(zhí)行既取決于政策工具的科學應(yīng)用，也涉及發(fā)展要素的密切配合。一方面，體育消費政策工具是政府實現(xiàn)體育消費目標的重要手段，關(guān)系到政策理念的傳遞、政策目標的實現(xiàn)和特定消費問題的解決。另一方面，體育消費發(fā)展要素是體育消費發(fā)展的基礎(chǔ)保障，影響著體育消費發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量和效率。兩者相結(jié)合可以使體育消費政策的內(nèi)容分析由靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)，由平面轉(zhuǎn)向立體，由單一轉(zhuǎn)向多元，從而更為深入、形象地剖析我國體育消費政策的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)律等。政策工具分析是一種特殊的定量分析方法，強調(diào)科學方法和理性分析相結(jié)合，要求遵循科學研究流程，保障科學研究規(guī)范，服從科學研究傳統(tǒng)[6]。然而，當前關(guān)于我國體育消費政策工具的研究相對較少，缺乏足夠的量化研究，而且基本延續(xù)了對體育產(chǎn)業(yè)政策的研究脈絡(luò)，更多表現(xiàn)為主觀性較強的定性研究，政策工具的選擇特征、變遷過程以及優(yōu)勢與不足等尚不明確[7]。因此，本文基于政策工具和發(fā)展要素雙重視角，構(gòu)建“政策工具—發(fā)展要素”為一體的分析框架，對2014—2020年全國范圍內(nèi)施行的50 份體育消費相關(guān)政策進行量化分析，以揭示政策工具的選擇特征和變遷過程等，從而為體育消費政策的科學研制、有效執(zhí)行以及目標實現(xiàn)提供建議和指導(dǎo)。

1 研究方法與樣本選擇

1.1 研究方法

以內(nèi)容分析法為主要研究方法。內(nèi)容分析法是對特定文本內(nèi)容進行科學、客觀、定量分析的研究方法[8]，其優(yōu)勢在于通過對研究文本的量化分析和解讀，不僅可彌補傳統(tǒng)定性研究的弊端，保障分析結(jié)果的客觀性、可信性和科學性，還能清晰了解文本的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢等[9]。具體操作步驟：①提出研究問題，對2014—2020年全國范圍內(nèi)施行的體育消費相關(guān)政策進行科學甄別和選擇；②基于政策工具理論視角，結(jié)合體育消費發(fā)展要素分類，構(gòu)建“政策工具—發(fā)展要素”的分析框架，并利用人工編碼將文本內(nèi)容進行量化處理后納入分析范疇和理論框架；③結(jié)合政策頒布背景，深入剖析和解釋數(shù)據(jù)結(jié)果，并提出優(yōu)化策略。

1.2 樣本選擇

科學選擇政策文本是進行政策文本內(nèi)容分析的前提條件，關(guān)系到整個政策內(nèi)容研究的效果。2014年《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》頒布后，體育消費發(fā)展引起各方高度關(guān)注，相關(guān)政策迅速出臺，故以此作為我國體育消費政策研究的時間起點?？紤]到地方政策的差異性以及對中央政策的延續(xù)性，選擇來自中共中央、國務(wù)院、國家體育總局等部委及以上國家機構(gòu)頒發(fā)并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行的標準性政策文件，這些政策具有較高的權(quán)威性、適應(yīng)性和可操作性。具體而言，通過國務(wù)院、國家體育總局等的官方網(wǎng)站，北大法寶等中國法律檢索庫以及百度等搜索引擎對2014—2020年全國范圍內(nèi)施行的體育消費政策進行匯總，共收集相關(guān)政策79 份，遵循完整性、權(quán)威性、時效性以及公開性等原則[10]，進行2 輪篩選和比較后，最終保留50 項與體育消費政策密切相關(guān)的政策文本（表1）。需要說明的是，即使已進行較為詳細的樣本篩查，由于某些政策文件的保密性，仍可能有所遺漏，但是基于當前所能收集到的政策文件，認為目前樣本的數(shù)量和質(zhì)量并不影響整體研究的開展，能較好滿足本文研究的實際需要。

表1 2014—2020年全國范圍內(nèi)施行的體育消費相關(guān)政策情況Table 1 Sports consumption-related policies implemented nationwide from 2014 to 2020

續(xù)表1

2 研究框架構(gòu)建與文本編碼

2.1 分析框架的內(nèi)容

政策工具和發(fā)展要素是體育消費政策內(nèi)容的“一體兩面”，密切聯(lián)系，相互依存?；谡吖ぞ呃碚撘暯牵梃b既有體育政策工具研究經(jīng)驗，構(gòu)建“政策工具—發(fā)展要素”為一體的體育消費分析框架（圖1），并按照該理論分析框架，對我國體育消費政策工具的選擇特征、變遷過程等進行深入分析。

圖1 體育消費二維分析框架Figure 1 Two-dimensional analysis framework of sports consumption

（1）X軸：體育消費政策工具維度。借鑒Rothwell等[11]的政策工具分類，將體育消費政策工具劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具（表2）。相較于其他政策工具分類，該政策工具理論提倡轉(zhuǎn)變政府職能、重視市場作用、突出供需平衡的調(diào)試，而且該政策工具分類具體、操作容易、科學性強、已經(jīng)廣泛應(yīng)用于體育政策研究[12?14]。具體而言，供給型政策工具指政府通過資金投入、人才培養(yǎng)、信息服務(wù)、場地設(shè)施等政策措施改善相關(guān)要素配比，豐富體育消費供給，直接推動體育消費快速發(fā)展。環(huán)境型政策工具指政府通過目標規(guī)劃、法規(guī)管制、金融稅收、策略性措施等政策措施提供相關(guān)制度條件，塑造良好發(fā)展環(huán)境，間接影響體育消費快速發(fā)展。需求型政策工具指政府通過加強政府購買、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、國際交流等政策措施減少外部因素對體育消費發(fā)展的干擾，直接拉動體育消費快速發(fā)展。不同類型政策工具對體育消費發(fā)展的作用方式有所差異，其中環(huán)境型政策工具起到間接影響作用，供給型和需求型政策工具分別起到直接推動和拉動作用[15]（圖2）。

表2 政策工具的分類和含義Table 2 Classification and meaning of policy tools

圖2 政策工具對體育消費發(fā)展要素的作用方式Figure 2 The role of policy tools in the development elements of sports consumption

（2）Y軸：體育消費發(fā)展要素維度。雖然政策工具維度可以較好地反映政策工具運用的結(jié)構(gòu)特征，卻無法展現(xiàn)政策文本的全部特質(zhì)和政府的背后意圖[16]。發(fā)展要素是體育消費發(fā)展的基本保障，也是政策工具運用的著力點。為了更科學、全面地分析我國體育消費政策，不僅要明確體育消費政策工具的運用狀況，還要關(guān)注政策工具在體育消費發(fā)展要素上的使用情況。為了實現(xiàn)體育消費持續(xù)增質(zhì)擴容的目標，2019年國家體育總局等頒布的《進一步促進體育消費的行動計劃（2019—2020年）》提出重點戰(zhàn)略任務(wù)，即豐富體育消費需求、培育體育消費理念、提升體育運動技能、拓展體育消費空間、刺激體育消費行為和加強體育消費保障。從政策目標看，重點戰(zhàn)略任務(wù)的實質(zhì)是提升體育消費發(fā)展要素的配置效率，推動體育消費高質(zhì)量發(fā)展，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的體育需求。落實重點戰(zhàn)略任務(wù)是政策目標達成的重要途徑，也是體育消費政策工具運用的重點方向。因此，參考當前我國體育消費政策的戰(zhàn)略任務(wù)以及政策工具使用的主要方向，認為體育消費發(fā)展要素包含體育消費需求、體育消費理念、體育運動技能、體育消費空間、體育消費行為和體育消費保障6 個部分（表3）。

表3 體育消費發(fā)展要素及其具體內(nèi)容Table 3 Elements and specific content of sports consumption development

2.2 文本編碼與信度檢驗

按照內(nèi)容分析法的要求，對所選50 份體育消費政策文本進行科學編碼、分類和匯總，納入相應(yīng)分析單元，通過定量統(tǒng)計分析，剖析政策工具和發(fā)展要素的選擇特征和變遷過程，從而提出切實的優(yōu)化策略。具體步驟如下：

①按照上述分析框架，形成包括政策基本信息、政策工具和發(fā)展要素在內(nèi)的編碼表（表4）。②對每個文本內(nèi)容，按照“政策編號—章—節(jié)—條目—語句”的格式編碼，并使用不可細分的編碼原則，即同一句文本話語表達意思相近則編寫為一個編碼，若表達意思可細化為多層意思，則相應(yīng)依次編寫多個編碼。③在信度檢驗上，為了防止政策內(nèi)容編碼的差異以及編碼人員的操作誤差等因素對編碼結(jié)果產(chǎn)生負面影響，需要對編碼人員分類的一致性進行檢驗。Kappa 系數(shù)是檢驗內(nèi)容編碼分類一致性的重要指標，借鑒Landis 的Kappa 系數(shù)評價標準，即Kappa 系數(shù)值高于0.81 時，表明編碼分類結(jié)果一致性較好，符合研究的要求[17]。因此，通過SPSS 軟件對2 位編碼人員的編碼分類結(jié)果進行統(tǒng)計學分析，結(jié)果顯示，在“發(fā)展要素維度” 和“政策工具維度”上Kappa 系數(shù)分別為0.88、0.85，展現(xiàn)出較好的歸類信度。④依據(jù)體育消費政策分析框架進行歸類編碼，形成完整的分析單元（表5）。

表4 政策文本編碼（部分）Table 4 Policy text coding

表5 體育消費政策文本內(nèi)容分析單元（部分）Table 5 Analysis units of sports consumption policy text content

3 研究結(jié)果與分析

3.1 我國體育消費政策工具的選擇特征與問題

3.1.1 體育消費政策工具維度

通過分析發(fā)現(xiàn)，我國體育消費政策工具共使用文本971 條（表6），其中：環(huán)境型政策工具共529 條，占54.48%，處于主體地位；供給型政策工具共334 條，占34.40%，數(shù)量相對一般；需求型政策工具共108 條，占11.12%，數(shù)量明顯不足。這表明當前我國體育消費政策工具的使用以環(huán)境型和供給型為主體，需求型政策工具相對較少，存在明顯的結(jié)構(gòu)失衡。從作用形式看，我國政府主要通過環(huán)境型和供給型政策工具創(chuàng)造體育消費發(fā)展機會，營造良好體育市場環(huán)境，提升社會體育組織活力，影響和推動體育消費發(fā)展，而需求型政策工具受體育市場不成熟等因素影響，更多地被視為一種“輔助性工具”來拉動體育消費發(fā)展。

表6 體育消費政策工具分布情況Table 6 Distribution of sports consumption policy tools

（1）環(huán)境型政策工具占主導(dǎo)地位，策略性措施相對強勢。環(huán)境型政策工具數(shù)量明顯高于供給型和需求型政策工具，處于絕對主導(dǎo)地位。從政策工具內(nèi)部看，策略性措施有335 條，占63.32%，其內(nèi)容主要集中在鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)設(shè)施建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、促進產(chǎn)業(yè)融合等方面。策略性措施具有較好的引導(dǎo)性和指向性，是營造良好體育消費發(fā)展環(huán)境的重要手段。大量策略性措施的使用反映出當前體育消費發(fā)展環(huán)境營造的急迫性和政府對體育消費發(fā)展的決心[18]。但是有些策略性措施過于模糊，缺乏明晰的執(zhí)行和考核方法，很難在現(xiàn)實中有效落實，而過多使用可能會抑制體育消費內(nèi)生動力的生長，不利于自身的健康發(fā)展，未來應(yīng)更加合理地使用[19]。法規(guī)管制有91 條，占17.20%，其內(nèi)容集中在嚴控準入條件、制定行業(yè)標準、規(guī)范主體行為、建立監(jiān)督機制等方面。隨著體育消費規(guī)模不斷提升，體育市場競爭日益激烈，政府將會加大法規(guī)管制工具的使用來應(yīng)對復(fù)雜多樣的發(fā)展問題。例如，《關(guān)于印發(fā)〈體育市場黑名單管理辦法〉的通知》提出“完善體育消費法律法規(guī)體系，建立體育消費市場黑名單”，《關(guān)于進一步加強體育賽事活動監(jiān)管和服務(wù)工作的通知》提出“制定體育賽事實施標準，規(guī)范體育市場主體行為”。目標規(guī)劃有57 條，占10.78%，其內(nèi)容主要集中于在體育產(chǎn)業(yè)、體育消費以及運動項目發(fā)展規(guī)劃中設(shè)立相應(yīng)的發(fā)展目標。當前我國政策目標還是以宏觀層面為主，在一定程度上忽視了微觀目標的規(guī)劃，不利于后續(xù)政策執(zhí)行的評估和監(jiān)管。金融稅收僅46 條，占8.70%，其內(nèi)容主要集中在金融服務(wù)、減免稅收、優(yōu)惠券等。金融稅收是培育體育消費市場、刺激體育消費行為的助推器，但我國金融稅收工具在數(shù)量上明顯不足，很少突破金融支持、稅收優(yōu)惠等傳統(tǒng)思路[20]。

（2）供給型政策工具相對薄弱，場地設(shè)施建設(shè)成為焦點。供給型政策工具的相對薄弱可能無法滿足當前供給側(cè)改革的供給要求，急需增加使用。從供給型政策工具內(nèi)部看，場地設(shè)施建設(shè)是焦點，共有169 條，占50.60%，主要集中在體育場地設(shè)施、體育服務(wù)綜合體、休閑體育小鎮(zhèn)等。場地設(shè)施不足是制約民眾進行體育鍛煉和體育消費的重要因素[21]。為解決該問題，我國政府不僅將“場地設(shè)施建設(shè)”作為體育政策重點內(nèi)容，還相繼頒布多個專門性政策文件，極大增加了場地設(shè)施工具的使用，如《全國足球場地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2016—2020）》《全國冰雪場地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）》《關(guān)于加強全民健身場地設(shè)施建設(shè) 發(fā)展群眾體育的意見》等。人才培養(yǎng)有71 條，占21.26%，主要包括社會體育指導(dǎo)員和教練員培養(yǎng)、體育從業(yè)人員資格標準制定等。從產(chǎn)業(yè)價值鏈看，體育人才作用于設(shè)計、生產(chǎn)、銷售與消費的全過程，決定著體育消費發(fā)展的走勢，這也是政策對其重點扶持的重要原因之一。信息服務(wù)有52 條，占15.57%，主要集中在傳播體育健身知識、發(fā)布體育產(chǎn)業(yè)信息、打造信息服務(wù)平臺等。但是由于信息服務(wù)是新興領(lǐng)域，政府在政策制定和公眾在信息獲取等方面還存在不足。伴隨信息技術(shù)與體育消費的深度融合，信息服務(wù)將成為加速體育消費發(fā)展的強心劑，得到政府政策的更多關(guān)注。資金投入有42 條，占12.57%，主要包括財政撥款、專項資金、體育彩票等。雖然政府不斷增加資金投入工具的使用，但考慮到其涉及面廣、覆蓋人群大、使用周期長，當前政策還需要加大補充和完善。

（3）需求型政策工具有待加強，政府購買等應(yīng)用明顯不足。需求型政策工具可以更直接、有效地拓展體育消費供給和資源，減少體育消費發(fā)展中不穩(wěn)定因素的影響，推動體育消費的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和可持續(xù)發(fā)展。然而，目前需求型政策工具存在明顯不足，阻礙政策工具整體作用的發(fā)揮。從需求型政策工具內(nèi)部看，政府購買有46 條，占42.59%，主要包括政府購買相關(guān)體育產(chǎn)品和服務(wù)，培育體育消費市場，刺激體育消費行為等?？茖W的政府購買可以提高體育消費供給規(guī)模和質(zhì)量，扶持體育社會組織成長等，但是相關(guān)政策只指引政府購買的方向，未明確購買力度和具體形式[22]。國際交流有30 條，占27.78%，主要集中在引進國際體育賽事、搭建體育交流平臺、拓展海外體育市場等。例如，《全民健身計劃（2016—2020年）》提出“搭建全民健身國際交流平臺，加強國際間互動交流”，《關(guān)于加快發(fā)展體育競賽表演產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》提出“推動體育競賽表演組織機構(gòu)與國際體育組織等建立合作機制，按規(guī)定申辦、舉辦各類國際體育賽事”。服務(wù)外包和貿(mào)易管制相對較少，分別為22 條和10 條，占20.37%和9.26%，主要集中在深化體育體制改革，強化貿(mào)易管理力度，加強政府和社會力量之間的密切聯(lián)系，實現(xiàn)在資金投入、場地建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面的通力合作。目前，服務(wù)外包和貿(mào)易管制的使用極度匱乏，不利于需求型政策工具的功能發(fā)揮。隨著我國體育產(chǎn)業(yè)不斷壯大，體育消費發(fā)展迅速，呈現(xiàn)積極向上的發(fā)展勢態(tài)，對服務(wù)外包和貿(mào)易管制工具的使用將有所增加。

3.1.2 體育消費發(fā)展要素維度

體育消費成長過程與政策工具在發(fā)展要素上的使用過程相契合。通過分析發(fā)現(xiàn)，政策工具在體育消費需求、體育消費理念、體育消費空間等6 類發(fā)展要素上均有使用，但在各類發(fā)展要素上使用的數(shù)量和比例存在較大差異（表7）。

表7 政策工具在體育消費發(fā)展要素上的使用情況Table 7 The use of policy tools in the development elements of sports consumption

（1）體育消費需求有256 條，占31.45%，是政策工具使用的重點方向。政府主要利用目標規(guī)劃、法規(guī)管制以及大量的策略性措施等環(huán)境型政策工具來大力發(fā)展健身休閑業(yè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，拓展體育消費市場等，最終達到豐富體育消費需求的目的。但是過度依賴環(huán)境型政策工具，忽視供給型和需求型政策工具在豐富體育消費需求中的使用，可能無法有效解決體育消費供需問題，未來還需要平衡政策工具的使用，從供需兩端發(fā)力豐富體育消費需求[23]。

（2）體育消費空間有198 條，占24.32%，相對較多，這與場地設(shè)施政策工具的使用有很大關(guān)系。場地設(shè)施建設(shè)的民眾呼聲最高，其是體育消費發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府通過加強公共體育設(shè)施建設(shè)與改造、打造各類體育服務(wù)綜合體、支持體育相關(guān)新業(yè)態(tài)發(fā)展等供給型政策工具來拓展體育消費空間。但供給型政策工具使用明顯較多，而環(huán)境型和需求型政策工具的使用略顯不足，這可能會抑制體育消費市場的活力，阻礙社會資本的參與等[24]。

（3）體育消費行為有121 條，占14.86%，處于中等水平。刺激體育消費行為是推動體育消費高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。當前政府主要利用金融支持、稅收優(yōu)惠等政策措施來提升體育消費意向、刺激體育消費行為、加快體育消費升級等。但是體育消費行為的影響因素較為復(fù)雜多樣，僅依靠某一類型政策工具的使用很難達到政策預(yù)期效果，未來還需要制定綜合、全面的政策內(nèi)容，增加政策工具使用的數(shù)量和質(zhì)量，以刺激生成復(fù)雜的體育消費行為。

（4）體育消費保障有118 條，占14.50%，數(shù)量相對一般。體育消費保障措施越完善、越具有嵌入性和前瞻性，則體育消費發(fā)展的目標與任務(wù)更容易完成。當前政策工具的使用主要是在建立體育消費標準、健全體育消費監(jiān)管體系、推動體育消費保險業(yè)務(wù)等方面加強體育消費保障工作。由于我國體育消費市場起步晚，主要依靠政府制定法律法規(guī)來保障體育消費發(fā)展，也造成體育消費保障全部集中于環(huán)境型政策工具，這可能無法有效完成復(fù)雜、多樣、繁重的監(jiān)管工作，還需在政策工具的選擇上更加充實、細化和完善。

（5）體育運動技能有62 條，占7.62%，數(shù)量明顯較少。體育運動技能是人們參與體育鍛煉的前提條件，也是形成持續(xù)體育消費活動的關(guān)鍵因素。但是當前政策工具在體育運動技能上的使用明顯不足，嚴重影響人們的體育鍛煉和體育消費。但從政策內(nèi)容上看，政府已經(jīng)開始有意識地加強社會體育指導(dǎo)員等人才隊伍的建設(shè)，推動運動技能等級標準實施，加大力度普及常見運動項目，支持運動項目進校園等政策的實施，凸顯政府在提升民眾體育運動技能上的政策導(dǎo)向。

（6）體育消費理念有59 條，占7.25%，數(shù)量相對較少。長期受傳統(tǒng)消費理念的影響，我國民眾已經(jīng)習慣于被動接受政府提供的免費體育供給，缺乏有償體育消費的意識，而體育消費理念和行為的形成和轉(zhuǎn)變也需要長期的時間積累[25]。為了轉(zhuǎn)變大眾的消費觀念，政府主要利用信息服務(wù)平臺宣傳體育健身理念，普及常見運動項目，增加體育相關(guān)技能課程等，引導(dǎo)民眾形成良好的體育生活方式和體育消費理念?？紤]到體育消費政策執(zhí)行的有效性和體育消費理念形成的長期性，政府應(yīng)繼續(xù)增加政策工具在體育消費理念上的使用。

3.2 我國體育消費政策工具的變遷過程及主要特征

3.2.1 政策工具的應(yīng)用變化及主要特征

2014年，體育消費上升到國家戰(zhàn)略地位，大量相關(guān)政策相繼頒布，政策工具的使用也發(fā)生明顯變化。在數(shù)量方面，2016年使用高達351 條，2020年使用僅54 條；在類型方面，整體以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具為輔，需求型政策工具最少；在變化方面，環(huán)境型政策工具使用呈下降趨勢，供給型和需求型政策工具使用呈上升趨勢。見圖3。

圖3 2014—2020年各類政策工具使用比例的變化Figure 3 Changes in the proportion of various policy tools used from 2014 to 2020

（1）2014—2016年。環(huán)境型政策工具使用持續(xù)下降，供給型政策工具使用波動上升，需求型政策工具使用平緩上升。2014年10月，《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》頒布實施，首次將體育消費發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略地位。雖然在國家的大力扶持下，我國體育消費發(fā)展迅速，但依然面臨體育場地設(shè)施不足、體育產(chǎn)品供給有限、體育法制監(jiān)督乏力等問題[26]。在這一時期，國家在環(huán)境型政策上更側(cè)重于“營造體育消費氛圍、提升金融稅收支持、規(guī)范市場主體行為”等政策內(nèi)容，在供給型政策上指向“體育場地設(shè)施建設(shè)、豐富體育產(chǎn)品供給、相關(guān)體育人才培養(yǎng)”等政策內(nèi)容，在需求型政策上則集中于“推動政府積極購買體育服務(wù)、鼓勵體育產(chǎn)品和服務(wù)的國際化發(fā)展”等。在這一階段，我國體育消費政策體系框架初步建立，內(nèi)容不斷豐富，不再過度強調(diào)體育消費環(huán)境的營造，開始重視體育消費行為的引導(dǎo)，更多具有實質(zhì)性和可操作性的政策逐漸增加。

（2）2017—2020年。環(huán)境型政策工具使用波動下降，供給型政策工具使用穩(wěn)步提高，需求型政策工具使用波動上升。2017年，國家經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)重新調(diào)整，體育產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革實施，體育消費發(fā)展目標從“快速增量”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)增效”，國家政策開始注重根據(jù)運動項目細分領(lǐng)域進行供給型政策的制定，嘗試通過增加供給型政策來豐富體育產(chǎn)品供給，滿足人們多樣的體育需求。隨著體育市場的逐漸成熟，過度依賴環(huán)境型政策工具倒逼市場發(fā)展出現(xiàn)諸多負面影響，如抑制體育社會組織活力、組織管理效率較低等。于是，政府調(diào)整環(huán)境型政策工具使用，大量減少策略性措施政策，增加更為具體的金融稅收、法規(guī)管制等鼓勵性政策，保障政策內(nèi)容的全面性和整體性。為更好地刺激體育消費行為，政府增加服務(wù)購買、體育外包以及國際交流等政策內(nèi)容，引導(dǎo)人們進行體育鍛煉和體育消費，這也直接導(dǎo)致需求型政策工具使用有所增加。在這一階段，我國體育消費政策體系向精細化和深度化方向發(fā)展，政策工具使用趨于合理，政策的目標性和針對性進一步加強。

3.2.2 發(fā)展要素的應(yīng)用變化及主要特征

政策工具在體育消費發(fā)展要素上的使用情況與體育消費成長的階段性特征存在密切關(guān)系。根據(jù)2014—2020年我國體育消費政策工具對體育消費發(fā)展要素的使用比例變化情況（圖4），可以看出我國不同時期體育消費政策重點內(nèi)容的變遷過程及主要特征。

圖4 2014—2020年政策工具對體育消費發(fā)展要素的使用比例Figure 4 The proportion of policy tools used in sports consumption development elements from 2014 to 2020

（1）體育消費需求和體育消費空間。體育消費需求和體育消費空間是政府政策制定的戰(zhàn)略重點。受《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》等政策影響，“滿足人們基本體育需求”成為體育消費發(fā)展的基本依據(jù)，故政府將豐富體育消費需求作為政策支持的重點方向，其政策工具的使用比例也明顯高于其他發(fā)展要素，基本維持在較高水平。同時，雖然政策工具在體育消費需求上使用的數(shù)量稍有下降，但是政策工具使用的類型更加全面和均衡，可以有效發(fā)揮政策工具的整體功能，更符合體育消費高質(zhì)量發(fā)展的要求。與體育消費需求不同，體育消費空間關(guān)系到健康中國、全民健身等國家戰(zhàn)略，與民生息息相關(guān)，涵蓋體育場地設(shè)施、體育服務(wù)綜合體、運動休閑小鎮(zhèn)等重大工程?！扼w育場館運營管理辦法》《關(guān)于加強全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》《運動休閑特色小鎮(zhèn)試點項目建設(shè)工作指南》等針對性政策相繼頒布，凸顯了政府對這一工作的關(guān)注和重視。但該類政策具有極強的專門性，容易導(dǎo)致某一階段政策工具在體育消費空間上的使用出現(xiàn)較大波動性變化。

（2）體育消費保障和體育消費行為。體育消費保障是建立良好發(fā)展環(huán)境的保障，也是增強民眾體育消費信心的利器。當前我國體育法制建設(shè)相對落后，政府對體育消費的政策保障力度也相對有限，政策工具在體育消費保障上的使用處于中等水平，形式比較單一，以法制法規(guī)頒布為主要內(nèi)容。但隨著《關(guān)于進一步加強武術(shù)賽事活動監(jiān)督管理的意見》《關(guān)于印發(fā)〈體育市場黑名單管理辦法〉的通知》等監(jiān)管政策的出臺，體育消費保障的內(nèi)容和形式逐漸多樣化和專項化，法規(guī)管制工具使用呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢。另外，激發(fā)體育消費行為是推動體育消費高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。早期，政府主要通過提供體育場地設(shè)施、加強金融支持和稅收優(yōu)惠、營造體育消費環(huán)境等引導(dǎo)民眾參與體育消費，在一定程度上忽視了體育消費行為的內(nèi)生力量。如今，政府開始重視宣傳體育消費理念、提升體育運動技能等內(nèi)在因素在促進體育消費上的獨特作用，在政策引導(dǎo)上更加均衡、多樣和全面，以便有效刺激更為復(fù)雜的體育消費行為。

（3）體育消費理念和體育運動技能。政府對體育消費理念和體育運動技能的政策支持力度比較有限，在所有發(fā)展要素中相對占比較少，處于平穩(wěn)波動的變化趨勢。體育消費理念屬于意識形態(tài)范疇，政府在制定和部署相關(guān)政策時存在一定難度，很難形成具體的操作性政策，而政策工具使用主要通過信息服務(wù)來宣傳體育健身理念，無法有效發(fā)揮政策工具的全部作用[27]。但政府也在增加相應(yīng)的政策措施，如2016年《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》明確提出，加強體育健身文化產(chǎn)品的制作和推廣，建立多種運動健身信息共享平臺，營造良好的體育鍛煉氛圍等，這對提升民眾的體育消費理念有積極影響。體育運動技能是全民健身和學校體育政策的重點內(nèi)容，其在體育消費促進上的作用并未得到足夠重視。從現(xiàn)實來看，體育運動技能是持續(xù)性體育消費活動形成的關(guān)鍵因素，但是目前關(guān)于體育運動技能和體育消費的關(guān)系還存在爭議，尤其在促進體育消費升級層面并未得到足夠的理論和實踐支持。不過，關(guān)于冰雪運動普及計劃實施、運動技能標準制定等的政策相繼頒布，預(yù)示著體育運動技能在促進體育消費升級上的作用將進一步得到釋放，成為政府政策關(guān)注的重點內(nèi)容。

4 我國體育消費政策工具的優(yōu)化策略

4.1 合理配置政策工具，提高政策工具內(nèi)部均衡性

政策工具的合理運用是政府政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵，也是政策目標有效達成的保障。欲最大程度地發(fā)揮政策工具的綜合作用，需要合理配置政策工具，提高政策工具的內(nèi)部均衡性。①適當減少環(huán)境型政策工具的使用。過度依賴環(huán)境型政策工具可能導(dǎo)致政策操作性不夠和監(jiān)管難度大，也會抑制體育消費市場活力等。應(yīng)不斷細化政策的具體方案、實施步驟等，增強政策執(zhí)行的可操作性和政策評估的科學性。同時，適當減少策略性措施和法規(guī)管制政策的使用頻率，避免產(chǎn)生過度依賴性，以促進其內(nèi)生動力的生長。此外，還應(yīng)適度增加金融稅收、產(chǎn)權(quán)保護等方面的政策，吸引社會力量參與其中，提升體育消費的發(fā)展活力，形成多元主體參與機制，促進體育消費的高質(zhì)量發(fā)展。②適度增加需求型政策工具的使用。加大公共體育服務(wù)的力度，通過政府購買、金融稅收等手段完善體育消費市場供給規(guī)模與質(zhì)量，打造貫穿傳統(tǒng)、中高端、新興市場、特色運動項目的產(chǎn)業(yè)鏈及相關(guān)供給，形成多元化的體育消費產(chǎn)品及其目標人群[28]。同時，積極搭建國內(nèi)外體育交流平臺，加強國際化體育人才培養(yǎng)，探索國內(nèi)外創(chuàng)新扶持機制，降低海外體育投資風險；加強商業(yè)貿(mào)易管制建設(shè)，出臺特殊體育商品免稅名單，增加政府體育服務(wù)目錄內(nèi)容，進一步激發(fā)民眾參與體育消費的熱情，實現(xiàn)“走出去”和“引進來”雙線發(fā)展，切實推動體育消費升級，服務(wù)國家戰(zhàn)略部署。③優(yōu)化供給型政策工具的使用。政府要加大對體育場地設(shè)施、體育人才培養(yǎng)、體育科技研發(fā)等方面的資金投入，同時以多種方式引入社會資本，拓展資金的來源渠道?？茖W規(guī)劃體育場地設(shè)施布局，鼓勵學校、政府機關(guān)、社會組織等向公眾開放體育場館和設(shè)施，緩解體育場地和設(shè)施不足等問題。注重體育科技使用與研發(fā)，打造一批自主研發(fā)的智能體育產(chǎn)品，加速“互聯(lián)網(wǎng)+體育”等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，滿足人們個性化、多樣化的體育需求。構(gòu)建體育消費大數(shù)據(jù)平臺，加快體育資訊服務(wù)的發(fā)展，加強對體育消費發(fā)展的監(jiān)測，強化政策執(zhí)行效果的監(jiān)督等。

4.2 遵循體育消費發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化發(fā)展要素政策部署

體育消費發(fā)展要素是體育消費高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障。然而，當前相關(guān)政策以及政策工具在各發(fā)展要素的使用上存在明顯的差異和分化，不利于發(fā)揮政策在體育消費發(fā)展要素中的引領(lǐng)作用。為了更好地發(fā)揮政策工具的作用，需要遵循體育消費發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化發(fā)展要素政策部署。①遵循體育消費發(fā)展規(guī)律，平衡體育消費政策供給。關(guān)于體育消費需求和體育消費空間的政策供給不僅數(shù)量較高，而且還出臺了多項針對性政策，如《關(guān)于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》《關(guān)于加強全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》等，而關(guān)于體育運動技能、體育消費理念的政策供給相對較少，更缺乏專門性政策。為此，政府要繼續(xù)加大體育消費政策供給，細化體育消費政策內(nèi)容，使政策工具運用更加均衡；主動進行政策的固強補弱，平衡體育消費政策部署，形成完善、系統(tǒng)的政策體系。②強調(diào)發(fā)展要素協(xié)同發(fā)展，與政策工具密切配合。每個發(fā)展要素的政策都可能涉及其他發(fā)展要素，政府要找尋政策工具和發(fā)展要素之間的關(guān)聯(lián)點，發(fā)揮關(guān)聯(lián)點的帶動作用，這樣既可以有效節(jié)省財力、物力，緩解政府的管理壓力，還可以釋放政策的聯(lián)動效力，發(fā)揮政策的最大功效[29]。例如，在大力發(fā)展體育健身市場的同時，培養(yǎng)群眾健身意識、廣泛開展群眾喜聞樂見的運動項目等，這不僅有利于豐富體育消費需求，還能宣傳健身理念，提升運動技能水平，實現(xiàn)效益最大化。

4.3 結(jié)合不同時期發(fā)展特點，完善體育消費配套政策

在制定體育消費政策時，政府要考慮體育消費的發(fā)展特征和當前政府的工作重點，提高體育消費政策的系統(tǒng)性和連貫性，不斷完善體育消費配套政策，從而保障體育消費政策目標的達成[30]。①結(jié)合體育消費發(fā)展特點，合理制定政策供給內(nèi)容。例如，在體育消費發(fā)展初期，政府傾向于使用大量策略性措施和目標規(guī)劃為體育消費發(fā)展提供良好的環(huán)境。然而，隨著體育產(chǎn)業(yè)的壯大，體育消費市場的成熟，過多使用環(huán)境型政策工具可能不利于體育消費發(fā)展內(nèi)生動力的產(chǎn)生，也不利于體育消費市場的成長。同時，隨著體育消費的發(fā)展任務(wù)由“快速增量”到“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變，政府單純地投入大量資金到體育場地設(shè)施建設(shè)、體育人才培養(yǎng)等可能會進一步加重自身負擔，導(dǎo)致市場機制運行不暢，降低政策引領(lǐng)體育消費高質(zhì)量發(fā)展的有效性。②建立系統(tǒng)的政策體系，提高政策的執(zhí)行效率。不同階段的體育消費發(fā)展特征和發(fā)展目標有所不同，這導(dǎo)致政策內(nèi)容的側(cè)重點以及政策工具的使用有著明顯區(qū)別。但是體育消費發(fā)展是一項長期且復(fù)雜的社會活動，政策的執(zhí)行以及政策目標的實現(xiàn)很難在短期內(nèi)達到預(yù)期效果，這表明需要建立系統(tǒng)、完善的政策體系，才能逐步實施和推進體育消費發(fā)展，提高政策執(zhí)行的實際效率。因此，政府要保障政策供給的系統(tǒng)性，明確體育消費政策實施的長期目標和短期目標，強化不同類型發(fā)展目標之間的聯(lián)系，形成完善、系統(tǒng)的政策體系，產(chǎn)生巨大的政策合力，真正落實和推動政策目標的實現(xiàn)，助力體育消費高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)束語

體育消費政策是體育消費發(fā)展的頂層設(shè)計，也是推動體育消費升級的強力引擎。目前，我國體育消費政策工具運用處于結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)，主要體現(xiàn)在環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型政策工具有待提高，需求型政策工具明顯不足等方面，反映出我國體育消費政策的現(xiàn)實狀態(tài)。同時，政策工具在體育消費發(fā)展要素上的使用存在較大差異，發(fā)展要素和政策工具的匹配性不足等問題依然存在，阻礙體育消費的高質(zhì)量發(fā)展。體育消費政策工具是實現(xiàn)我國體育消費發(fā)展目標的關(guān)鍵手段，加強政策工具選擇的科學性，對推動體育消費升級具有重要意義。為此，需要合理配置政策工具，提高政策工具內(nèi)部均衡性；遵循體育消費發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化發(fā)展要素政策部署；結(jié)合不同時期發(fā)展特點，完善體育消費配套政策，從而為體育消費發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和制度支撐。

作者貢獻聲明：

楊蒙蒙：提出選題，設(shè)計框架，撰寫、修改論文；

吳 際：分析數(shù)據(jù)，核對文獻，修改論文；

吳貽剛：審核內(nèi)容，指導(dǎo)修改論文；

呂和武：整理資料，核對文獻，修改論文。