多重制度邏輯下產(chǎn)業(yè)扶貧和振興政策的效率提升

文／章文光 倪大釗

2021年8月，習(xí)近平總書(shū)記在河北承德考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重，要堅(jiān)持精準(zhǔn)發(fā)力，立足特色資源，關(guān)注市場(chǎng)需求，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，更多更好惠及農(nóng)村農(nóng)民?！盵1]2022年中央一號(hào)文件從持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)三個(gè)方面對(duì)“聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”進(jìn)行了具體部署。[2]鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是解決農(nóng)村問(wèn)題的前提，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的保障。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的嶄新階段，通過(guò)完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)和基層執(zhí)行，優(yōu)化政策工具組合、提高政策工具效率，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的重要前提。從我國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展歷程來(lái)看，作為一種公共政策工具，產(chǎn)業(yè)扶貧政策側(cè)重于通過(guò)扶持貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了借鑒和啟示。因此，基于制度邏輯理論系統(tǒng)梳理產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷歷程，分析多重制度邏輯相互作用對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果的影響，有助于及時(shí)調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)幫扶政策，推動(dòng)從產(chǎn)業(yè)扶貧走向產(chǎn)業(yè)振興。

一 多重制度邏輯下產(chǎn)業(yè)扶貧政策的變遷歷程

產(chǎn)業(yè)扶貧有著特定的歷史與制度背景，是極具中國(guó)特色的專業(yè)術(shù)語(yǔ)。在20世紀(jì)80年代之前幾乎沒(méi)有產(chǎn)業(yè)扶貧的提法。一般來(lái)講，產(chǎn)業(yè)扶貧是一種以促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口增收為目標(biāo)的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)專項(xiàng)政策，在實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，并立足貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)充分發(fā)揮涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民合作組織等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體并與貧困人口建立適當(dāng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，從而帶動(dòng)和幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、增加收入。[3]產(chǎn)業(yè)扶貧政策出發(fā)點(diǎn)，是希望通過(guò)政府扶持和市場(chǎng)主體帶動(dòng)，把貧困地區(qū)的小農(nóng)戶與現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)連接起來(lái)，培植、壯大貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，確保宏觀產(chǎn)業(yè)鏈和微觀家庭生存有機(jī)連接在一起，帶動(dòng)貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧。

“制度邏輯”可以理解為某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和行動(dòng)機(jī)制。西方學(xué)者Thornton和Ocasio等將“制度邏輯”定義為一種由社會(huì)建構(gòu)的、關(guān)于文化象征與物質(zhì)的歷史模式。[4]近年來(lái)，制度邏輯理論在我國(guó)鄉(xiāng)村治理與政策變遷領(lǐng)域日益被重視。早期的一項(xiàng)研究以村莊選舉制度演變歷程為案例，分析了制度變遷過(guò)程中的國(guó)家邏輯、科層制邏輯和鄉(xiāng)村邏輯三重制度邏輯及其相互作用。[5]最新的一項(xiàng)研究則通過(guò)兩個(gè)村的典型案例，分析從擺脫貧困到共同富裕過(guò)程中，外來(lái)的黨組織邏輯、國(guó)家邏輯、市場(chǎng)邏輯、公司邏輯等制度邏輯與原生宗族制度邏輯之間的沖突和融合。[6]本文重點(diǎn)分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策演變過(guò)程中多重制度邏輯的沖突與融合，為提高產(chǎn)業(yè)幫扶政策工具效率、助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供制度邏輯理論參考。

根據(jù)既有研究，本文認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷處于政治邏輯、行政邏輯、市場(chǎng)邏輯、公司邏輯、社會(huì)邏輯等多重制度秩序之下，多重制度邏輯之間的沖突和融合促進(jìn)了新的治理機(jī)制涌現(xiàn)，并與原有治理機(jī)制一起推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷。本文將政治邏輯和行政邏輯分別理解為經(jīng)典“政治—行政”二分法中的“政治”和“行政”。[7]前者即國(guó)家整體意志的體現(xiàn)，通常由最高決策層級(jí)進(jìn)行表達(dá)；后者即所謂的科層制邏輯，具體表現(xiàn)為基層政府的政策執(zhí)行。社會(huì)邏輯是在政府和市場(chǎng)之外存在的獨(dú)特而重要的制度邏輯，由親朋好友等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、非營(yíng)利組織等各自有自成系統(tǒng)的行為方式、規(guī)章、認(rèn)知、原則。市場(chǎng)邏輯是經(jīng)典“政府—市場(chǎng)”二分法之市場(chǎng)一端，追求利潤(rùn)最大化原則的企業(yè)遵循市場(chǎng)邏輯，產(chǎn)業(yè)扶貧中的龍頭企業(yè)以市場(chǎng)邏輯為支撐。公司作為一項(xiàng)制度和治理體系，具有資本吸納、參與合同的能力以及股東有限責(zé)任等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一些以營(yíng)利為目的企業(yè)主體遵循公司邏輯。[8]

（一）政治邏輯主導(dǎo)的制度變革減貧階段（1978-1985）：實(shí)行土地改革促增收

改革開(kāi)放初期，階段性貧困的根源在于農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)偏低、生產(chǎn)技術(shù)落后、農(nóng)村勞動(dòng)力積極性不足。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面推廣后，包產(chǎn)到戶的政策變遷釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效緩解了溫飽問(wèn)題。1980年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始對(duì)“老少邊窮”地區(qū)以及甘肅定西、河西和寧夏西海固地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)幫扶，支持這些地區(qū)發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，推廣農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新技術(shù)，擴(kuò)大貧困戶經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，從而解決溫飽問(wèn)題。此階段扶貧政策目標(biāo)以區(qū)域瞄準(zhǔn)為主，土地承包責(zé)任制的硬約束導(dǎo)致規(guī)?；鲐毊a(chǎn)業(yè)難以形成，政策工具以政府提供實(shí)物救濟(jì)的“輸血”為主。產(chǎn)業(yè)扶貧概念和理論尚未形成，政治邏輯主導(dǎo)的制度變革實(shí)現(xiàn)促進(jìn)生產(chǎn)增收。

（二）政治邏輯和行政邏輯主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧階段（1986-2000）：扶持經(jīng)濟(jì)實(shí)體求溫飽

制度紅利的釋放實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，有效緩解普遍性的貧困問(wèn)題。但在“老少邊窮”地區(qū)，由于自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、市場(chǎng)機(jī)制缺失等原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏有效的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，貧困治理難度上升，瞄準(zhǔn)區(qū)域的扶貧政策在實(shí)現(xiàn)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，“涓滴效應(yīng)”無(wú)法有效覆蓋整個(gè)貧困群體。1986年，國(guó)家將扶持“老少邊窮”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入“第七個(gè)五年計(jì)劃”，并針對(duì)革命老區(qū)提出要發(fā)展農(nóng)林牧業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品加工、養(yǎng)殖業(yè)；針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)提出要發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，搞好糧食生產(chǎn)。1987年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》，支持各地用先進(jìn)的技術(shù)和物質(zhì)手段改造傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)，因地制宜興辦龍頭企業(yè)等鄉(xiāng)村扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體，意圖通過(guò)扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體解決貧困地區(qū)農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題。

1994年，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》確定了國(guó)家級(jí)貧困縣與貧困區(qū)域，扶貧政策瞄準(zhǔn)從區(qū)域縮小到縣，幫扶措施采取以生產(chǎn)幫助為主、無(wú)償救濟(jì)為輔的扶貧策略。1996年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”首次在扶貧開(kāi)發(fā)政策文件中出現(xiàn)，并明確提出“把貧困戶脫貧致富與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來(lái)”。這種政策表述表明國(guó)家產(chǎn)業(yè)扶貧的思路越來(lái)越清晰，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、扶持方式及利益聯(lián)結(jié)形式的指向也越來(lái)越具體。因此，從制度邏輯理論視角來(lái)看，此階段產(chǎn)業(yè)扶貧主要是政治邏輯和行政邏輯發(fā)揮作用。

（三）市場(chǎng)邏輯主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧階段（2001-2012）：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)圖發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃結(jié)束，我國(guó)的絕對(duì)貧困人口降至3000萬(wàn)左右，在基本解決貧困人口溫飽問(wèn)題的同時(shí)也達(dá)到了減貧的極限。面對(duì)具有頑固性和邊緣徘徊性的貧困“鍋底效應(yīng)”，國(guó)家對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，致力于提高村級(jí)發(fā)展水平及自我造血能力。國(guó)家在“瞄準(zhǔn)到縣”的基礎(chǔ)上選定15萬(wàn)個(gè)貧困村作為扶貧對(duì)象，實(shí)施“瞄準(zhǔn)到村”的參與式“整村推進(jìn)”扶貧。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》，將貧困村作為扶貧政策基本的瞄準(zhǔn)單位，并要求扶貧投資覆蓋到非重點(diǎn)縣的貧困村，明確提出“繼續(xù)把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)”和“積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，將“產(chǎn)業(yè)扶貧”作為七大專項(xiàng)扶貧之一予以明確，龍頭企業(yè)、合作社和互助資金組織等扶貧產(chǎn)業(yè)賴以生存和發(fā)展的組織載體繼續(xù)得到大力支持。此外，國(guó)家還支持和引導(dǎo)企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)帶動(dòng)貧困戶生產(chǎn)增收。通過(guò)此階段的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐，國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的理解更加科學(xué)、認(rèn)識(shí)更加深化。政策目標(biāo)從解決貧困群眾的溫飽問(wèn)題升級(jí)到推動(dòng)農(nóng)村貧困人口發(fā)展生產(chǎn)增收，而此階段主要的政策工具是市場(chǎng)邏輯鮮明的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。從制度邏輯視角來(lái)看，此階段的產(chǎn)業(yè)扶貧特別重視市場(chǎng)邏輯和公司邏輯，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主體通過(guò)政策性的金融支持和市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展龍頭企業(yè)、合作社等實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并構(gòu)建與貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

（四）政治邏輯統(tǒng)領(lǐng)的精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧階段（2013-2020）：優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)謀提升

2013年，隨著貧困人口規(guī)模擴(kuò)大和分散性增強(qiáng)，以提升扶貧資源瞄準(zhǔn)性的“精準(zhǔn)扶貧”拉開(kāi)帷幕。在2014年1月印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中，“特色產(chǎn)業(yè)增收工作”被納入扶貧開(kāi)發(fā)10項(xiàng)重點(diǎn)工作。一系列進(jìn)村到戶的扶貧機(jī)制和幫扶措施隨之而來(lái)，產(chǎn)業(yè)扶貧進(jìn)入“產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧”階段。從政治邏輯上講，產(chǎn)業(yè)扶貧被黨中央賦予新的內(nèi)涵，強(qiáng)化貧困戶對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的參與度和受益度，突出對(duì)貧困戶內(nèi)生動(dòng)力的提升作用，承擔(dān)起貧困戶的“造血”功能。2014年5月，原農(nóng)業(yè)部等七部門(mén)聯(lián)合制定的《特色產(chǎn)業(yè)增收工作實(shí)施方案》尤其重視新型經(jīng)營(yíng)主體培育和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建立，提出要通過(guò)多元化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體最大限度地覆蓋貧困村和貧困戶。

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)將“扶貧攻堅(jiān)”改為“脫貧攻堅(jiān)”，明確提出到2020年實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”和“貧困縣全部脫貧摘帽”。作為重要政策工具的產(chǎn)業(yè)扶貧，也被寄予帶動(dòng)貧困農(nóng)民生產(chǎn)增收的厚望。同年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，要“發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧”。2016年5月，原農(nóng)業(yè)部等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見(jiàn)》；同年11月，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》構(gòu)建了完整的產(chǎn)業(yè)扶貧框架體系，提出通過(guò)到戶到人的精準(zhǔn)扶持機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)貧困人口勞動(dòng)技能提升和經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性收入增加。2018年6月，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求深入實(shí)施深度貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)提升工程，加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度，大力支持發(fā)展各類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶生產(chǎn)增收；同年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部門(mén)《關(guān)于實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧三年攻堅(jiān)行動(dòng)的意見(jiàn)》將產(chǎn)業(yè)扶貧的任務(wù)目標(biāo)聚焦在優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和提升貧困戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力方面。2020年3月，在《建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》將產(chǎn)業(yè)扶貧列為五大幫扶措施之首。至此，2015年以來(lái)的六個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧頂層設(shè)計(jì)文件與地方政府制定的相關(guān)政策一起，成為精準(zhǔn)扶貧時(shí)期產(chǎn)業(yè)扶貧的重要決策依據(jù)。

如果按照行政邏輯的科層治理，產(chǎn)業(yè)扶貧主要通過(guò)項(xiàng)目制和預(yù)算治理手段逐步展開(kāi)，無(wú)法滿足脫貧攻堅(jiān)“戰(zhàn)役”的需要。[9]為保障產(chǎn)業(yè)扶貧的落地，2018年以后產(chǎn)業(yè)扶貧被納入貧困縣扶貧成效考核和黨政一把手離任審計(jì)。產(chǎn)業(yè)扶貧政策在政治邏輯“高位推動(dòng)”之下又加上一道事關(guān)地方官員晉升的“緊箍咒”，各級(jí)地方政府在脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制與貧困退出考核機(jī)制的壓力型體制之下，使精準(zhǔn)扶貧政策通過(guò)壓力的層層傳導(dǎo)得到了較好的貫徹與落實(shí)。至此，政治邏輯全面超越行政邏輯的技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)科層體系的整合。因此，精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧階段的制度邏輯是以政治邏輯為統(tǒng)領(lǐng)，與行政邏輯、市場(chǎng)邏輯、社會(huì)邏輯等構(gòu)成多重制度系統(tǒng)。正是多重制度邏輯之間的沖突和兼容，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行產(chǎn)生各種各樣的積極作用和消極影響。

二 多重制度邏輯擠壓對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策效率的影響

在鄉(xiāng)村振興階段“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)指引之下，從制度邏輯理論視角深入分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策的變遷歷程，觀察多重制度邏輯相互作用對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的影響，不僅可以總結(jié)產(chǎn)業(yè)扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，也有助于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（一）政治邏輯、行政邏輯雙重?cái)D壓，導(dǎo)致目標(biāo)偏移

產(chǎn)業(yè)扶貧的本質(zhì)是“能力扶貧”，價(jià)值在于賦予貧困者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的能力。[10]雖然2012年以前的產(chǎn)業(yè)扶貧政策目標(biāo)也重視貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，但是由于政策執(zhí)行中表現(xiàn)為行政邏輯的科層制并不完善，而具有市場(chǎng)邏輯的資本化的產(chǎn)業(yè)扶貧模式也缺乏瞄準(zhǔn)到戶的政策設(shè)計(jì)，貧困人口受益的方式是從區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得“涓滴效應(yīng)”，缺少精準(zhǔn)到戶的識(shí)別與幫扶機(jī)制，甚至出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象。這是瞄準(zhǔn)到戶的“產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧”政策實(shí)施之前產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問(wèn)題。

進(jìn)入“產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧”之后，由于政治邏輯統(tǒng)領(lǐng)下的考核壓力與行政邏輯的執(zhí)行變通空間，地方政府普遍采取“選擇性執(zhí)行”策略，即在面對(duì)脫貧任務(wù)的時(shí)候，并未將“產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧”政策目標(biāo)所設(shè)立的“造血”功能、貧困戶能力提升作為地方政府政策執(zhí)行方向，而是將“脫貧”這一容易被量化的考核任務(wù)作為工作重點(diǎn)，熱衷于單純強(qiáng)調(diào)對(duì)幫扶對(duì)象的覆蓋率，“扛著”貧困群眾往前走，存在不區(qū)分有無(wú)勞動(dòng)能力直接給予分紅、補(bǔ)貼的傾向，導(dǎo)致原本聚焦能力提升的政策靶向偏離。[11]

（二）政治邏輯、行政邏輯對(duì)市場(chǎng)邏輯、公司邏輯沖擊，造成發(fā)展錯(cuò)位

對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)說(shuō)，自然資源稟賦、間接型政策支持、市場(chǎng)環(huán)境和利益分配秩序是其成功的必要條件，同時(shí)市場(chǎng)邏輯可有效地防止產(chǎn)業(yè)扶貧失敗。[12]面對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的多重考核和問(wèn)責(zé)壓力，產(chǎn)業(yè)扶貧本身即具有明顯行政干預(yù)的特點(diǎn)，過(guò)度依賴行政資源與公共部門(mén)支持，很多扶貧產(chǎn)業(yè)是在政府主導(dǎo)規(guī)劃或者幫扶單位支持下發(fā)展起來(lái)的，而產(chǎn)品也往往以消費(fèi)扶貧名義通過(guò)各種幫扶機(jī)制銷售，與市場(chǎng)邏輯相悖，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不具有可持續(xù)性。政府指導(dǎo)的“一村一品”“一鎮(zhèn)一特”“一縣一業(yè)”等產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目往往忽視市場(chǎng)規(guī)律甚至具有運(yùn)動(dòng)式調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的傾向，背離可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。而地方政府“壓力型體制”的政治邏輯運(yùn)作模式與行政邏輯的過(guò)度行政干預(yù)、扶貧企業(yè)逐利本性與高資產(chǎn)專用性的市場(chǎng)邏輯和公司邏輯會(huì)影響對(duì)貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識(shí)別及其生計(jì)策略的選擇，進(jìn)而降低產(chǎn)業(yè)扶貧效果的真實(shí)性和可持續(xù)性。[13]地方政府行政科層的執(zhí)行邏輯都偏好易于操作的簡(jiǎn)約性技術(shù)方案，這是行政科層體系按照自身的邏輯對(duì)于政治議程的能動(dòng)性回應(yīng)。貧困戶無(wú)參與無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的固定收益明顯不符合市場(chǎng)邏輯和公司邏輯，卻明顯地符合脫貧目標(biāo)考核的政治邏輯，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)貧困戶增能的政策目標(biāo)在政治邏輯、行政邏輯對(duì)市場(chǎng)邏輯和公司邏輯的沖擊下被有意無(wú)意地忽略了，[14]產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標(biāo)出現(xiàn)了錯(cuò)位。

（三）政治邏輯、行政邏輯主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)趨同

產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵在于以市場(chǎng)邏輯和公司邏輯為主導(dǎo)推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)的壯大發(fā)展，市場(chǎng)化程度決定著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成敗，而在實(shí)際政策執(zhí)行中則是政府長(zhǎng)期直接主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇和投資，政府越位與市場(chǎng)缺位現(xiàn)象明顯。[15]產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的政治邏輯、行政邏輯與市場(chǎng)邏輯、公司邏輯的不兼容導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)趨同，農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重滯銷，貧困戶和扶貧產(chǎn)業(yè)主體損失慘重。如貴州、四川、重慶等地大力發(fā)展萬(wàn)畝三桃——葡萄、獼猴桃、核桃，都是千或萬(wàn)畝級(jí)別的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，大量雷同的脫貧產(chǎn)業(yè)如葡萄、獼猴桃、核桃、紅棗、蜜瓜、人參果甚至中藥種植產(chǎn)業(yè)等將會(huì)出現(xiàn)供給的高峰。

（四）市場(chǎng)邏輯、公司邏輯弱化，造成產(chǎn)業(yè)層次低、鏈條短

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目大部分屬于層次低、鏈條短的種養(yǎng)殖業(yè)，缺乏深加工環(huán)節(jié)，產(chǎn)品附加值低，很難引入具備強(qiáng)大市場(chǎng)邏輯和公司邏輯的經(jīng)營(yíng)主體參與。西藏部分地區(qū)貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入主要是撿松茸和挖蟲(chóng)草，西南和西北地區(qū)大部分農(nóng)產(chǎn)品仍停留在出售原材料和初級(jí)加工階段。如甘肅省定西市岷縣大部分貧困戶以當(dāng)歸、黃芪及黨參等中藥材種植、加工販運(yùn)為主，產(chǎn)業(yè)層次低規(guī)模小，缺乏精深加工及企業(yè)帶動(dòng)，不能形成很好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展群，再加上產(chǎn)業(yè)技術(shù)性不強(qiáng)，主要依靠體力型勞務(wù)輸轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)鏈條短，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，特別是近兩年還受到青海等地藥材產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的影響，價(jià)格一直在低位徘徊，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定甚至有虧本情況。部分扶貧產(chǎn)業(yè)貧困戶參與程度低、扶貧效果的可持續(xù)性弱，如常見(jiàn)的管代養(yǎng)方式，貧困戶真正參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比例低。以常見(jiàn)的中蜂托管代養(yǎng)為例，基本流程是利用扶貧資金以貧困戶名義購(gòu)買若干箱蜜蜂，由專業(yè)養(yǎng)蜂人代養(yǎng)，貧困戶僅僅享受養(yǎng)蜂的收益，并沒(méi)有付出任何成本和勞動(dòng)，對(duì)于貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力和生產(chǎn)技能沒(méi)有實(shí)質(zhì)性提升。事實(shí)上，由于蜜蜂養(yǎng)殖的收益遠(yuǎn)低于外出務(wù)工的工資收入，貧困戶根本沒(méi)有動(dòng)力去養(yǎng)殖。

三 多重制度邏輯融合提升產(chǎn)業(yè)振興政策效率的策略與路徑

在產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷歷程中，政治邏輯、行政邏輯、市場(chǎng)邏輯、公司邏輯、社會(huì)邏輯等多重制度邏輯的沖突與融合，塑造了產(chǎn)業(yè)扶貧的治理體系。多重制度邏輯之間的擠壓、沖擊和不兼容，深刻地影響了產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具的執(zhí)行效率。因此，在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)的階段，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的政策發(fā)展目標(biāo)，需要充分吸取產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)多重制度邏輯的有機(jī)融合共存，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接

產(chǎn)業(yè)幫扶政策只有從貧困戶自身的理性邏輯和可行能力出發(fā)，才能真正發(fā)揮各類貧困戶的自主性，在如期完成脫貧目標(biāo)以后保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和減貧效果的可持續(xù)性。[16]黨的十九大明確指出“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”，當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件是大國(guó)小農(nóng)結(jié)構(gòu)和“高素質(zhì)農(nóng)民的極端匱乏”，分散經(jīng)營(yíng)的個(gè)體小農(nóng)戶難以對(duì)接大市場(chǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)邏輯的失效；社會(huì)邏輯被政治邏輯、行政邏輯擠壓造成了貧困戶能力提升被忽視；行政邏輯難以有效提供農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。因此，通過(guò)多重制度邏輯的融合實(shí)現(xiàn)對(duì)小農(nóng)戶可行能力的激發(fā)以及生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)來(lái)提升小農(nóng)戶現(xiàn)代化發(fā)展水平是努力方向。[17]其中，特別要重視小農(nóng)戶理性邏輯。面對(duì)小農(nóng)戶在資金、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)能力以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面比較弱的難題，政府應(yīng)該完善向小農(nóng)戶傾斜的產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)政策體系，把指向新型經(jīng)營(yíng)主體的政策支持適度下移拓展到面向特定地區(qū)小農(nóng)戶，以普惠性政策強(qiáng)化對(duì)小農(nóng)戶的政策支持，激發(fā)小農(nóng)戶的理性行為從而提高其自主發(fā)展生產(chǎn)的能力。

（二）聚焦人力資源潛力與農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力提升

政治邏輯、行政邏輯對(duì)社會(huì)邏輯的擠壓，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧偏離了“能力扶貧”的政策本意。因此，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)貧困群體自身發(fā)展能力提升的政策目標(biāo)，以發(fā)展扶貧對(duì)象的能力來(lái)改善其生產(chǎn)能力和生活水平，是產(chǎn)業(yè)扶貧的意義所在。在鄉(xiāng)村振興階段，“瞄準(zhǔn)”不再是產(chǎn)業(yè)幫扶的重點(diǎn)，提升人力資源潛力和農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力才是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方向。農(nóng)村人力資源潛力是指農(nóng)民實(shí)現(xiàn)工作自由的潛力，使農(nóng)民能夠從一系列機(jī)會(huì)中進(jìn)行選擇；農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力是指土地及其各自的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所提供的潛力。[18]因此，通過(guò)多重制度邏輯的有機(jī)融合，重視以技能培訓(xùn)和文化教育提高小農(nóng)戶的人力資源潛力，以農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)挖掘農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力，可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力提升涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型等，政策執(zhí)行深受政治邏輯和行政邏輯的多重塑造；人力資源潛力提升受困于社會(huì)邏輯遭到排擠和小農(nóng)戶理性邏輯被忽視，更是困擾鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的政策工具選擇應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)多重制度邏輯的強(qiáng)大塑造能力，在農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力提升方面構(gòu)建多重制度邏輯協(xié)同的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)高質(zhì)量供給體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力提升。對(duì)于人力資源潛力提升則應(yīng)以改變當(dāng)前“一分了之”“一股了之”的簡(jiǎn)單利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以秉持市場(chǎng)邏輯和公司邏輯的政策工具供給為主，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)兼具生產(chǎn)技術(shù)和契約精神的“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)工人”；充分考慮政治邏輯、行政邏輯和社會(huì)邏輯對(duì)政策執(zhí)行主體及對(duì)象認(rèn)知和行為的塑造，實(shí)行多元化的種養(yǎng)殖技術(shù)和生產(chǎn)技能培訓(xùn)，培育可以適應(yīng)新業(yè)態(tài)的“新農(nóng)民”，拓寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

（三）重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

面對(duì)政治邏輯、行政邏輯主導(dǎo)導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)趨同嚴(yán)重以及市場(chǎng)邏輯、公司邏輯弱化造成的產(chǎn)業(yè)層次低鏈條短等產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，隨著居民消費(fèi)升級(jí)和食物轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要立足自然資源條件，充分發(fā)揮行政邏輯、市場(chǎng)邏輯、社會(huì)邏輯以及公司邏輯等多重制度邏輯的融合機(jī)制，構(gòu)建以政府為支持主體，以企業(yè)（園區(qū)）為運(yùn)營(yíng)主體，以科研院校為技術(shù)依托，充分發(fā)揮村兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體以及“土專家”、“田秀才”、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等為參與主體的農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展系統(tǒng)，圍繞生物育種、智能農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)資源高效利用、農(nóng)機(jī)具制造等領(lǐng)域，在農(nóng)村引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、裝備和新品種、新業(yè)態(tài)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，發(fā)展壯大富民興村產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民更多參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、分享增值收益。

（四）強(qiáng)化制度、組織和技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新力度

解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，還在于能否通過(guò)多重制度邏輯實(shí)現(xiàn)制度、組織和技術(shù)創(chuàng)新的協(xié)同效應(yīng)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策中創(chuàng)造價(jià)值。比如創(chuàng)新土地制度對(duì)保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模至關(guān)重要，創(chuàng)新新型經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體能夠幫助小農(nóng)戶獲得信貸、銷售和技術(shù)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)高價(jià)值商品生產(chǎn)的多樣化可以在提高小農(nóng)戶收入方面發(fā)揮重要作用。具體來(lái)說(shuō)，制度創(chuàng)新（三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)）可以幫助小農(nóng)戶獲得穩(wěn)定的土地資源從而保持合適的生產(chǎn)規(guī)模；組織創(chuàng)新（新型經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體）可以幫助小農(nóng)戶獲得信貸、銷售和技術(shù)支持；技術(shù)創(chuàng)新則可以通過(guò)良種化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)導(dǎo)向的高附加值農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)），從而將小農(nóng)戶生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接起來(lái)。這種銜接有助于提升小農(nóng)戶自然資本（土地）、物質(zhì)資本（基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)）、人力資源（技術(shù)和管理）、社會(huì)資本（組織化、市場(chǎng)化）和金融資本（農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）的獲得能力，實(shí)現(xiàn)可行能力發(fā)展。

四 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧政策變遷的多重制度邏輯演化，從某種意義上講，也是中國(guó)改革開(kāi)放以后反貧困斗爭(zhēng)的制度變遷歷程。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)振興的標(biāo)志是產(chǎn)業(yè)興旺。從多重制度邏輯下產(chǎn)業(yè)扶貧政策的變遷歷程、產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果的影響以及提高產(chǎn)業(yè)振興政策工具效率的策略與路徑的系統(tǒng)梳理與分析過(guò)程中，可以明確的是：要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)，必須認(rèn)識(shí)到多重制度邏輯對(duì)政策變遷的強(qiáng)大推進(jìn)作用，以及對(duì)政策執(zhí)行主體和執(zhí)行對(duì)象認(rèn)知和行為的強(qiáng)大塑造能力。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的嶄新階段，重視多重制度邏輯的沖突與融合，尊重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，立足當(dāng)?shù)靥厣Y源，提升農(nóng)村的人力資源潛力和農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力，通過(guò)制度、組織和技術(shù)的協(xié)同創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有效銜接，走向產(chǎn)業(yè)興旺。