農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革演進(jìn)與鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化

文／吳 江 李 懷

一 問題的提出

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，影響鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)的治理和效率。因此，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的兩大核心要素。黨的十九大首次明確將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)基本要求。黨的十九屆六中全會提出“推動社會治理重心向基層下移”“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等一系列重要論述。2022年中央一號文件提出，在當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵時期，做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作必須扎實(shí)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。由此可見，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。理論上，只有深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，逐步構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興才有深厚的底蘊(yùn)，鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)才能夯實(shí)。[1]集體土地產(chǎn)權(quán)作為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)最重要的組成部分，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。因此，基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革動態(tài)演進(jìn)視角下，探尋黨推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的百年歷程及其歷史經(jīng)驗(yàn)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于農(nóng)村制度改革助推集體土地產(chǎn)權(quán)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的研究，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。既有研究對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的治理主體效應(yīng)、治理資源效應(yīng)以及治理體制機(jī)制效應(yīng)進(jìn)行了分析，揭示了其影響鄉(xiāng)村治理的不同路徑。[2]集體土地產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理之間的重構(gòu)存在動力傳導(dǎo)過程，通過分工機(jī)制實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理多元主體再造，重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理秩序的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)。[3]此外，集體土地所有制可以有效避免小農(nóng)戶與大政府和大市場進(jìn)行“多對多”的交易,發(fā)揮集體組織“統(tǒng)分結(jié)合”的優(yōu)勢。[4]基于此，通過“激勵相容”形成鄉(xiāng)村自主治理機(jī)制，有助于維護(hù)集體公共利益，助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

以上研究為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但有待進(jìn)一步研究的問題是：集體土地產(chǎn)權(quán)形塑鄉(xiāng)村治理秩序，需要進(jìn)一步厘析二者互動關(guān)聯(lián)的理論邏輯與演進(jìn)歷程，探討集體土地產(chǎn)權(quán)對鄉(xiāng)村治理的傳導(dǎo)效應(yīng)，為助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供鏡鑒。有鑒于此，本文將基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)動態(tài)演進(jìn)視角下中國共產(chǎn)黨百年來推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的演進(jìn)歷程，提煉其基本經(jīng)驗(yàn)，為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供土地制度基礎(chǔ)。

二 農(nóng)地由“單一產(chǎn)權(quán)”到“兩權(quán)合一”下“政社合一”的確立與困境

傳統(tǒng)中國時期，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)縱向獨(dú)立性結(jié)構(gòu)一直落后于西方，致使鄉(xiāng)村治理成為社會治理中的薄弱環(huán)節(jié)。中國共產(chǎn)黨成立后，高度重視通過農(nóng)村土地制度改革，以打破鄉(xiāng)村治理困局，明確提出“耕者有其田”的政策目標(biāo)?！案哂衅涮铩痹谌珖秶鷥?nèi)的實(shí)現(xiàn)，使黨不僅確立了農(nóng)民個體土地所有的“單一產(chǎn)權(quán)”制度，還通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”強(qiáng)化了對鄉(xiāng)村社會的治理權(quán)。新中國成立后，為了把我國建成一個偉大的社會主義國家，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村擔(dān)負(fù)了為工業(yè)化提供剩余的重任。于是，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度再次發(fā)生變遷，由農(nóng)民個體土地所有的“單一產(chǎn)權(quán)”變成集體所有制下的“兩權(quán)合一”，形塑了“政社合一”的治理模式。不可否認(rèn)的是，“政社合一”具有較高的治理效率與行政效率，但“有分無統(tǒng)”不利于經(jīng)濟(jì)效率的提升。

（一）農(nóng)地“單一產(chǎn)權(quán)”下“政權(quán)下鄉(xiāng)”的確立

傳統(tǒng)中國時期，由于沒有完成土地產(chǎn)權(quán)的縱向獨(dú)立性建構(gòu)，國家既無能力，也無意愿掌控鄉(xiāng)村社會，呈現(xiàn)“縣政村治”的治理格局。那時，鄉(xiāng)村基層治理靠讓渡部分土地產(chǎn)權(quán)的社會功能，自我滿足公共需求，維系了較長時期中國鄉(xiāng)村的“無為而治”。[5]事實(shí)上，雖然歷朝歷代都十分重視土地產(chǎn)權(quán)的縱向獨(dú)立性建構(gòu)，但最終都化為泡影，使得我國土地產(chǎn)權(quán)縱向獨(dú)立性建構(gòu)一直落后于西方，鄉(xiāng)村治理始終成為傳統(tǒng)中國社會治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

中國共產(chǎn)黨自成立后，高度重視土地產(chǎn)權(quán)的縱向獨(dú)立性建構(gòu)，旨在從變革所有制入手，打破近代以來中國鄉(xiāng)村治理的困局。早在新民主主義革命時期，黨就明確提出“耕者有其田”的目標(biāo)。在大革命時期，毛澤東在《國民革命與農(nóng)民運(yùn)動》中指出“農(nóng)民問題乃國民革命的中心問題”。[6]大革命失敗后，黨的工作重心由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。1927年，毛澤東、朱德等同志領(lǐng)導(dǎo)開辟了井岡山革命根據(jù)地。農(nóng)村革命根據(jù)地的建立和發(fā)展，可以看成是中國特殊的鄉(xiāng)村治理。[7]這一時期，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是通過“政黨下鄉(xiāng)”開展土地革命。為此，黨先后頒布了《井岡山土地法》和《興國土地法》，都主張通過消滅封建剝削的土地制度，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度?！案哂衅涮铩钡闹贫冗壿嬚{(diào)動了廣大農(nóng)民參與革命的積極性，為根據(jù)地發(fā)展壯大提供了重要支撐?？谷諔?zhàn)爭時期，隨著中日民族矛盾上升為中國社會的主要矛盾，黨將“耕者有其田”的政策改為地主“減租減息”、農(nóng)民“交租交息”的政策，以利于鞏固和團(tuán)結(jié)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。與此同時，黨的鄉(xiāng)村治理政策也進(jìn)行了調(diào)整，通過“三三制”原則吸納社會各階級參與黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層政權(quán)建設(shè)，從而鞏固了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。解放戰(zhàn)爭時期，“減租減息”政策已經(jīng)難以滿足農(nóng)民愈發(fā)強(qiáng)烈的土地產(chǎn)權(quán)訴求。于是，為獲得廣大農(nóng)民的支持，黨在解放區(qū)繼續(xù)實(shí)行“耕者有其田”政策，先后出臺“五四指示”和《中國土地法大綱》，最終奪取解放戰(zhàn)爭的勝利，建立了新中國。1949年，新中國成立后，黨開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行土地改革。1950年《中華人民共和國土地改革法》，明確要求廢除封建剝削的土地制度。1952年土地改革基本完成，從而在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的政策目標(biāo)。

這一時期，黨通過“耕者有其田”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅確立了農(nóng)民個體土地所有的“單一產(chǎn)權(quán)”制度，完成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第一次縱向獨(dú)立性建構(gòu)，還強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)治理過程。黨打通了國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村的梗阻，掌握了鄉(xiāng)村治理權(quán)，重塑了基層政權(quán)組織，實(shí)現(xiàn)了“政權(quán)下鄉(xiāng)”。因此，農(nóng)民個體土地所有的“單一產(chǎn)權(quán)”制度，使得國家權(quán)力真正嵌入鄉(xiāng)村，有效提升了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，從而通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”結(jié)束了長期“縣政村治”的治理困局，為建立中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理體系奠定了良好的開端。從此，中國的發(fā)展開啟了新紀(jì)元。

（二）農(nóng)地“兩權(quán)合一”下“政社合一”的確立與困境

1952年以后，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和新生政權(quán)的鞏固，黨面臨的基本問題是如何把我國建設(shè)成為一個偉大的社會主義國家，[8]于是確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“趕超戰(zhàn)略”。但在當(dāng)時“一窮二白”的背景下，如何快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化成為黨面臨的一大挑戰(zhàn)。這時，理性選擇只能是從農(nóng)業(yè)提取剩余以支援工業(yè)化建設(shè)。在黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過土地改革、合作化以及集體化的人民公社等制度變革，[9]將農(nóng)民組織起來，為工業(yè)化建設(shè)服務(wù)，形成了對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)與秩序的全面重構(gòu)。從1953年起，隨著中共中央頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，我國逐步通過“互助組”“初級社”“高級社”直至人民公社，完成了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。此時，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就由農(nóng)民個體土地所有制的“單一產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有制下所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)合一”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。至此，完成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第二次縱向獨(dú)立性建構(gòu)，集體土地所有制從此就成為我國農(nóng)村土地制度的基石。在集體土地所有制這一國家超強(qiáng)控制的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下，國家與村莊的關(guān)系就變成國家與集體的關(guān)系。集體成為黨在農(nóng)村治理的組織基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理方式開始轉(zhuǎn)型。1962年，中共中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定，農(nóng)村人民公社是“政社合一”的組織，實(shí)行農(nóng)村人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級集體所有制。[10]

農(nóng)地“兩權(quán)合一”形塑“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，成為社會主義革命和建設(shè)的核心制度，具有重要的治理意義。在“政社合一”模式下，一方面，國家具有超強(qiáng)的規(guī)制與汲取能力，幾乎控制了土地的全部剩余索取權(quán)，為快速工業(yè)化發(fā)展積累了資本；另一方面，集體土地所有制統(tǒng)攝下“兩權(quán)合一”權(quán)能架構(gòu)通過單一政治功能的發(fā)揮，使集體具有較強(qiáng)的動員能力向鄉(xiāng)村提供了幾乎全部公共產(chǎn)品，從而鄉(xiāng)村農(nóng)田水利、教育、養(yǎng)老、救助等社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。由此可知，“政社合一”模式具有較強(qiáng)的治理效率與行政效率，[11]使得這一時期我國鄉(xiāng)村提供公共物品的能力達(dá)到歷史上最優(yōu)水平。然而，由于農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)組織成本高昂，加之缺乏“激勵相容”的制度設(shè)計，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展低效與農(nóng)民貧困并存的現(xiàn)實(shí)困境。因此，農(nóng)地“兩權(quán)合一”權(quán)能架構(gòu)下“政社合一”的治理實(shí)踐，強(qiáng)化了集體所有權(quán)統(tǒng)的效應(yīng)，忽視了分的效應(yīng)，使得“兩權(quán)合一”下“有統(tǒng)無分”，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率缺失。[12]

三 農(nóng)地由“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”下“鄉(xiāng)政村治”的確立與困境

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率缺失的困境蘊(yùn)含著地權(quán)變革的要求。在黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在縱向上堅(jiān)持集體所有制統(tǒng)攝下，橫向上對“兩權(quán)合一”進(jìn)行細(xì)分，實(shí)行所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”?！皟蓹?quán)分離”以及隨之而來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，倒逼我國鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)型，由“政社合一”走向“鄉(xiāng)政村治”?！班l(xiāng)政村治”在一定程度上扭轉(zhuǎn)了“政社合一”鄉(xiāng)村治理困境，但又出現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)固化和所有權(quán)統(tǒng)攝地位下降的新困境，致使農(nóng)地“兩權(quán)分離”下產(chǎn)權(quán)與治權(quán)發(fā)生分離，出現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”下治理“懸浮”困境。

（一）農(nóng)地由“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”下“鄉(xiāng)政村治”的確立

農(nóng)村底層困境蘊(yùn)含著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的要求。面對1978年中國有2.5億人沒有解決溫飽問題的現(xiàn)實(shí)困境，安徽鳳陽率先發(fā)起了“包產(chǎn)到戶”，沖破了分配中的平均主義，回應(yīng)了農(nóng)民的制度需求，并于1982年獲得中央的認(rèn)可。1982年中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》允許從“包產(chǎn)到戶”到“包干到戶”，進(jìn)一步要求在農(nóng)村全面實(shí)施“家庭承包”。1983年中央一號文件正式提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合。這一階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的特征可以概括為：在縱向上堅(jiān)持集體土地所有制統(tǒng)攝下，集體統(tǒng)一經(jīng)營與家庭承包經(jīng)營相結(jié)合，實(shí)行所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。在這一權(quán)能架構(gòu)下，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)沿著“統(tǒng)—分”兩個方向演進(jìn)。就“統(tǒng)”的方向而言，必須在堅(jiān)持集體土地所有制統(tǒng)攝下，通過集體統(tǒng)一經(jīng)營，發(fā)揮地權(quán)整合效應(yīng)以發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為鄉(xiāng)村提供部分公共產(chǎn)品，增強(qiáng)成員之間的“利益聯(lián)結(jié)”。就“分”的方向而言，所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)是通過將承包經(jīng)營權(quán)從原“兩權(quán)合一”的架構(gòu)中分離出來，賦予農(nóng)民對土地的部分剩余控制權(quán)和索取權(quán)，激活承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載的保障功能和財產(chǎn)功能。

因此，正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，構(gòu)建了農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”的權(quán)能架構(gòu)?！皟蓹?quán)分離”是在縱向上堅(jiān)持集體土地所有制統(tǒng)攝下，對“兩權(quán)合一”的超強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行第一次橫向細(xì)分，實(shí)行所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，滿足農(nóng)民對土地的部分剩余控制權(quán)和索取權(quán)，以回應(yīng)農(nóng)民的制度需求。與此同時，以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為先導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革直接導(dǎo)致“政社合一”的人民公社體制名存實(shí)亡，倒逼我國鄉(xiāng)村基層治理體制轉(zhuǎn)型。這就使得探索新的鄉(xiāng)村治理體制就成為時代發(fā)展的必然要求，[13]由“政社合一”走向“政社分開”。1982年，我國憲法明確規(guī)定了村民委員會是基層群眾性自治組織，這就確立了村民自治制度作為我國農(nóng)村基本政治制度。1983年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的通知》宣布撤銷人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》明確了村民委員會的性質(zhì)及職能。至此，我國結(jié)束了長達(dá)25年的人民公社體制，在農(nóng)村基層開啟了“鄉(xiāng)政村治”的治理實(shí)踐。

（二）農(nóng)地“兩權(quán)分離”下“鄉(xiāng)政村治”的現(xiàn)實(shí)困境

“鄉(xiāng)政村治”糾正了人民公社時期的許多錯誤做法，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村發(fā)展困局，較好地實(shí)現(xiàn)了這一階段的治理績效。然而，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下“兩權(quán)分離”帶來的一系列制度紅利，中國開啟了以“放權(quán)讓利”為中心的全面經(jīng)濟(jì)體制改革，意外地使“鄉(xiāng)政村治”出現(xiàn)一系列困境。

首先，伴隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程急速發(fā)展，大量農(nóng)村人口“離土出村”從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使得“農(nóng)民分化”成為改革開放以來的重要特征事實(shí)。正是“農(nóng)民分化”導(dǎo)致了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)事實(shí)上發(fā)生了分離，這時承包權(quán)基于農(nóng)民集體成員身份獲得，承擔(dān)保障功能，經(jīng)營權(quán)則承擔(dān)財產(chǎn)功能。由于承包經(jīng)營權(quán)合一的產(chǎn)權(quán)制度安排，沒有考慮“農(nóng)民分化”下承擔(dān)保障功能的承包權(quán)對不同農(nóng)民的不同意義。這時，如果僅強(qiáng)調(diào)集體成員身份，將會使穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上成為“鎖定”的產(chǎn)權(quán)安排。地權(quán)“鎖定”不利于農(nóng)民通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，穩(wěn)定其生產(chǎn)預(yù)期。這時理性的農(nóng)民只有通過“半工半耕”的家計模式，以滿足家庭基本生活需要而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏有效激勵投入更多的時間和精力于農(nóng)業(yè)。這就使得這種農(nóng)業(yè)發(fā)展模式因缺乏固守農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“新型職業(yè)農(nóng)民”而不具有可持續(xù)性，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)缺乏主體支撐和內(nèi)生增長乏力的困境，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村衰敗”。由此可見，正是由于“兩權(quán)分離”下“承包經(jīng)營權(quán)”合一的產(chǎn)權(quán)制度安排，使得承包經(jīng)營權(quán)固化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨一系列效率困境。

其次，“鄉(xiāng)政村治”模式開啟后，隨著1984-1986年全國范圍內(nèi)基本完成“撤社建鄉(xiāng)、撤隊(duì)建村”的鄉(xiāng)村行政管理體制改革，出現(xiàn)了數(shù)量龐大的農(nóng)村基層政府。1986年財政部下發(fā)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》下放了收費(fèi)權(quán)，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支自行統(tǒng)籌，實(shí)行“財政包干”。總體上看，當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力普遍十分有限，使其在治理結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)權(quán)小、責(zé)大、能弱的局面。[14]因此，這一階段農(nóng)業(yè)稅費(fèi)增加較快，農(nóng)村干群關(guān)系逐漸惡化，在20世紀(jì)90年代相繼出現(xiàn)村民暴力反抗稅費(fèi)征收事件。[15]1994年分稅制改革通過“財權(quán)上收、事權(quán)下移”，在使中央財政能力得到強(qiáng)化的同時，造成了地方財政能力進(jìn)一步下降。分稅制改革將土地出讓金的大部分留給地方政府，導(dǎo)致其行為邏輯由“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)營土地”。地方政府就會和村組織“合謀”，低價征收農(nóng)民的土地，最大化謀取農(nóng)地轉(zhuǎn)用開發(fā)的土地增值收益，以增強(qiáng)地方財政的汲取能力。因此，基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的要求，這一時期集體土地產(chǎn)權(quán)縱向獨(dú)立性減弱，農(nóng)民集體面對國家和地方政府對集體土地產(chǎn)權(quán)的壟斷行為，只有服從的義務(wù)，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)弱化，出現(xiàn)“有分無統(tǒng)”的困境。集體土地所有權(quán)統(tǒng)攝能力下降，導(dǎo)致集體既無能力也無意愿為鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品，使得這一階段鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給能力大大下降。集體無法通過所有權(quán)管理功能的發(fā)揮調(diào)整承包地以解決農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。集體統(tǒng)攝能力弱化，不利于通過新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，增強(qiáng)集體成員之間的利益聯(lián)結(jié)。因此，“鄉(xiāng)政村治”下集體統(tǒng)合能力減弱導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)與治權(quán)發(fā)生分離，集體無法有效動員村民進(jìn)行村莊公共性建設(shè)，導(dǎo)致出現(xiàn)治理“懸浮”的困境。

四 農(nóng)地由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化

為扭轉(zhuǎn)“鄉(xiāng)政村治”下的困境，中央繼續(xù)強(qiáng)化土地制度供給和加強(qiáng)對“三農(nóng)”的扶持，以期通過中國特色土地產(chǎn)權(quán)制度，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性制度供給。于是，“三權(quán)分置”作為新時代我國農(nóng)地制度的重大創(chuàng)新，就成為夯實(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要抓手。農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，其根本前提在于堅(jiān)持所有制統(tǒng)攝下管理功能的發(fā)揮，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)成員之間共同的“利益聯(lián)結(jié)”，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的組織基礎(chǔ)。此外，還有賴于承包經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行，分別承擔(dān)保障功能和財產(chǎn)功能，進(jìn)而為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供主體支撐和資源要素支撐。

（一）農(nóng)地由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”下“鄉(xiāng)政村治”困境的扭轉(zhuǎn)

為了扭轉(zhuǎn)“鄉(xiāng)政村治”下的現(xiàn)實(shí)困境，中央出臺了一系列政策舉措：一是繼續(xù)強(qiáng)化土地制度供給，使我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不僅朝著橫向上進(jìn)一步細(xì)分，而且賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定預(yù)期方向演進(jìn)。究其實(shí)質(zhì)，就是在堅(jiān)持集體土地所有制統(tǒng)攝下發(fā)揮地權(quán)整合效應(yīng)，將保障農(nóng)戶承包權(quán)與放活土地經(jīng)營權(quán)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而通過適度規(guī)模經(jīng)營，以發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1997年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》規(guī)定，第一輪土地承包到期以后，將土地承包期再延長30年。2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，國家鼓勵依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2003-2007年，中央陸續(xù)出臺文件鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2008年，黨的十七屆三中全會明確強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。二是伴隨著現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)融合發(fā)展，中共中央陸續(xù)出臺政策減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和加大對“三農(nóng)”的扶持。2003年是中國城鄉(xiāng)關(guān)系史上關(guān)鍵的一年。中央明確提出，我國進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。由此，伴隨著國家能力的提升，國家對鄉(xiāng)村由汲取戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)戰(zhàn)略，不僅解除農(nóng)業(yè)的稅費(fèi)，還加大了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，使得國家與農(nóng)民及鄉(xiāng)村關(guān)系得到緩和。直到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)村中的干群關(guān)系獲得極大地改善，這意味著黨的農(nóng)村政策開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。此外，中央還繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，于是2003年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，不斷形成農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”。據(jù)財政部統(tǒng)計，2004-2010年，“四項(xiàng)補(bǔ)貼”資金由145.2億元上升到1225.9億元，累計撥付資金達(dá)4594.3億元。

綜上所述，黨中央通過強(qiáng)化土地制度供給和對“三農(nóng)”的扶持，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，扭轉(zhuǎn)了“鄉(xiāng)政村治”下治理“懸浮”的困境。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化

重塑城鄉(xiāng)關(guān)系成為新時代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的訴求。為此，黨中央希望通過加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，構(gòu)建新時代中國特色土地產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展動力。[16]這為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性制度供給。2013年7月，習(xí)近平總書記在考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時強(qiáng)調(diào)：深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。[17]2014年，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營的意見》，首次以中央文件的形式明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利格局和探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。緊接著，連續(xù)多年中央一號文件都提出落實(shí)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式和夯實(shí)基層政權(quán)。于是，“三權(quán)分置”作為新時代中國農(nóng)地制度的重大創(chuàng)新，就成為夯實(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要抓手。

首先，農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，其根本前提就是堅(jiān)持集體所有制統(tǒng)攝下管理功能的發(fā)揮。進(jìn)入新時代以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入融合發(fā)展的新階段，國家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這時，國家對農(nóng)村就由“汲取”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”關(guān)系。于是，集體土地所有權(quán)管理功能的有效發(fā)揮，有利于集體有效承接國家提供的公共服務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共物品的供給能力，從而增強(qiáng)集體內(nèi)部的公共性。此外，集體所有權(quán)管理功能的有效發(fā)揮，還有助于發(fā)揮集體所有權(quán)“統(tǒng)”的優(yōu)勢。這將降低土地資源重新配置與優(yōu)化組合的交易成本，實(shí)現(xiàn)地權(quán)整合效應(yīng)，從而在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的活力和效率，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。伴隨著新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大以及隨之而來的股權(quán)折股量化，就使得集體土地具有公共利益屬性。于是，集體成員之間圍繞土地利益構(gòu)建了共同的“利益聯(lián)結(jié)”機(jī)制，成為夯實(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的組織基礎(chǔ)。其次，農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，還有賴于承包經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行。承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體土地所有制統(tǒng)攝下土地產(chǎn)權(quán)的第二次橫向細(xì)分。這時，穩(wěn)定承包權(quán)保障功能有兩重內(nèi)涵：一方面，鑒于中國正處于由“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，城市無力為全部就業(yè)人員提供社會保障。這時承包權(quán)制度設(shè)計有利于保障進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在面對危機(jī)時能返回農(nóng)村，于是農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定器和蓄水池。另一方面，通過有償方式鼓勵已經(jīng)在城市定居且有穩(wěn)定社會保障的集體成員退出土地承包權(quán)，將其集中于長期固守農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“新型職業(yè)農(nóng)民”，這就為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供主體支撐。放活經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能的制度設(shè)計，意在突破集體成員身份限制，從而在更大空間范圍內(nèi)活化土地經(jīng)營權(quán)，通過農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營帶來的規(guī)模收益以吸引人才資金等資源要素流向農(nóng)村，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供資源要素支撐。

綜上所述，農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利格局下，所有權(quán)管理功能的發(fā)揮，有助于通過地權(quán)整合的組織效應(yīng)為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供組織基礎(chǔ)；穩(wěn)定承包權(quán)保障功能，有助于培育固守農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“新型職業(yè)農(nóng)民”，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供主體支撐；放活經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能，有助于引導(dǎo)人才、資金等要素往農(nóng)村回流，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供資源要素支撐。最終，農(nóng)地“三權(quán)分置”最終通過集體土地所有制統(tǒng)攝下管理功能、保障功能以及財產(chǎn)功能這“三重復(fù)合功能”的發(fā)揮，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地權(quán)整合的組織效應(yīng)、主體支撐效應(yīng)以及資源要素效應(yīng)，通過多主體參與治理成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要抓手，通過“多元共治”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

五 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論邏輯與未來方向

黨推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最基本的經(jīng)驗(yàn)，就是將地權(quán)變遷嵌入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，地權(quán)變遷始終是為結(jié)束上一階段鄉(xiāng)村發(fā)展和治理困境作出的。農(nóng)地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論邏輯在于：集體所有權(quán)管理功能的發(fā)揮將農(nóng)民組織起來，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的組織效應(yīng)；承包權(quán)保障功能的發(fā)揮，有利于使農(nóng)民固守農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的主體效應(yīng)；經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能的發(fā)揮，有利于資源要素投入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的資源效應(yīng)。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”通過“三重復(fù)合功能”的發(fā)揮，成為夯實(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。未來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將沿著縱向上堅(jiān)持集體所有制統(tǒng)攝下進(jìn)行橫向上土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“多元共治”。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的邏輯主線

中國共產(chǎn)黨推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最基本的經(jīng)驗(yàn)，就是將地權(quán)變遷嵌入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，重視通過地權(quán)變革推動鄉(xiāng)村治理的良序轉(zhuǎn)型。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)歷了由“單一產(chǎn)權(quán)”最終到“三權(quán)分置”的動態(tài)演進(jìn)，其與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化互動演進(jìn)的邏輯主線在于：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷始終嵌入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，始終是為結(jié)束上一階段鄉(xiāng)村發(fā)展和治理困境作出的。因此，正是百年來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變遷形塑了鄉(xiāng)村治理格局。早在新民主主義革命時期，滿足農(nóng)民土地要求成為中國共產(chǎn)黨最大的政治訴求，于是通過自上而下的方式建構(gòu)了農(nóng)民個體所有的“單一產(chǎn)權(quán)”制度。這就在結(jié)束傳統(tǒng)中國“縣政村治”格局的同時，確立了“政權(quán)下鄉(xiāng)”的治理實(shí)踐。社會主義革命時期，為快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化從農(nóng)業(yè)提取剩余的需要，我國將“單一產(chǎn)權(quán)”的土地制度改為集體土地所有制下的“兩權(quán)合一”，由此確立了“政社合一”的治理實(shí)踐。“政社合一”為快速工業(yè)化提供了資本原始積累，具有較高的治理效率。與此同時，由于“激勵不相容”導(dǎo)致“政社合一”治理方式下經(jīng)濟(jì)效率缺失，誘發(fā)中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)再次發(fā)生變遷，在縱向上堅(jiān)持集體土地所有制統(tǒng)攝下進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)第一次橫向細(xì)分，實(shí)行“兩權(quán)分離”。在“兩權(quán)分離”下，鄉(xiāng)村治理方式隨即發(fā)生轉(zhuǎn)型，由“政社合一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”?！班l(xiāng)政村治”在一定程度上彌補(bǔ)了“政社合一”下的治理真空，但隨之而來的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得大量農(nóng)村人口離土出村，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村衰敗成為棘手的問題，出現(xiàn)治理“懸浮”的困境。為了扭轉(zhuǎn)“鄉(xiāng)政村治”下的治理困境，中央強(qiáng)化了農(nóng)村土地制度供給，進(jìn)行了集體土地所有制統(tǒng)攝下土地產(chǎn)權(quán)的第二次橫向細(xì)分，實(shí)行“三權(quán)分置”。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論邏輯

農(nóng)地“三權(quán)分置”作為新時代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重大理論創(chuàng)新，其助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論邏輯在于：第一，縱向上堅(jiān)持集體土地所有制根本地位統(tǒng)攝下，通過土地產(chǎn)權(quán)橫向清晰化，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置運(yùn)行，分別發(fā)揮管理功能、保障功能和財產(chǎn)功能。第二，所有權(quán)管理功能的發(fā)揮，關(guān)鍵在于集體土地所有權(quán)行使，通過地權(quán)整合將農(nóng)民組織起來，從而通過組織化力量將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的組織效應(yīng)。承包權(quán)保障功能的發(fā)揮，意在發(fā)揮對承包戶的保障，使其固守農(nóng)業(yè)農(nóng)村，成為凝合鄉(xiāng)村振興行動的主體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的主體效應(yīng)。經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能的發(fā)揮，有利于資源要素投向鄉(xiāng)村，通過適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，激活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)價值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的資源效應(yīng)。第三，農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利格局下，發(fā)揮所有權(quán)管理功能統(tǒng)攝下穩(wěn)定承包權(quán)保障功能以及放活經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能，進(jìn)而通過探索“三權(quán)權(quán)能”的有效實(shí)現(xiàn)，有利于農(nóng)地“三重復(fù)合功能”的發(fā)揮，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。進(jìn)一步地，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，有助于增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)部集體成員之間“共同利益聯(lián)結(jié)”，進(jìn)而通過地權(quán)整合的組織效應(yīng)、主體支撐效應(yīng)與資源要素效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“組織—主體—資源”相統(tǒng)一的“三重治理效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)“多元共治”，最終成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

（三）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的未來方向

農(nóng)地“三權(quán)分置”作為新時代中國特色農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心，體現(xiàn)了我國國家治理能力在農(nóng)地領(lǐng)域的又一次大幅度提升，彰顯了中國特色農(nóng)地制度的優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村發(fā)展和治理現(xiàn)代化注入了內(nèi)生動力。但這并不意味著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的結(jié)束，只是新征程上的新起點(diǎn)?；诖?，為了將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的、可實(shí)施的治理機(jī)制，未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將沿著兩個方向演進(jìn)：一方面，我國社會主義國家和馬克思主義政黨的性質(zhì)內(nèi)在要求將集體土地所有制作為根本前提，發(fā)揮其統(tǒng)攝地位有利于發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，從而提升鄉(xiāng)村在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位，成為助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，必須鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村集體土地所有制，使所有權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)可行的制度裝置，成為可以搭載集體管理功能的法定權(quán)利，以助于提升鄉(xiāng)村治理能力。另一方面，為防止農(nóng)村土地制度陷入“鎖定”效應(yīng)，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷應(yīng)在縱向上堅(jiān)持集體所有制統(tǒng)攝下繼續(xù)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)橫向細(xì)分。其蘊(yùn)含的邏輯在于通過土地產(chǎn)權(quán)橫向細(xì)分，將新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化，賦予分置后的產(chǎn)權(quán)主體新的權(quán)能，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，從而為鄉(xiāng)村治理提供資源要素和主體支撐，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。