能源高質(zhì)量發(fā)展的財稅政策研究

何強 高天慧

一、能源高質(zhì)量發(fā)展有賴于財稅政策的有利支撐

能源高質(zhì)量發(fā)展，意味著能源高質(zhì)量的供給、能源高質(zhì)量的配置、能源高質(zhì)量的投入產(chǎn)出。目前中國水力、風(fēng)能、太陽能、生物能等產(chǎn)業(yè)增長速度不斷加快，但化石能源產(chǎn)業(yè)占比能源產(chǎn)業(yè)份額較高，能源資源利用效率較低，上下游協(xié)調(diào)發(fā)展不足，與高質(zhì)量發(fā)展的要求存在著一定的差距。為推動能源行業(yè)全面升級、實現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，打造清潔低碳、經(jīng)濟高效、安全可靠的現(xiàn)代能源系統(tǒng)尤為重要。這離不開政府的宏觀調(diào)控，財稅政策是政府干預(yù)經(jīng)濟的有效手段。我國能源消費總量多年位居世界前列，但能源供需結(jié)構(gòu)不合理，面臨的能源問題丞待解決。同時，能源產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險大、回收周期長，能源行業(yè)市場易失靈，為規(guī)范能源市場運行秩序，需要政府財稅政策的介入。財稅政策通過對資源進行合理配置，加強相關(guān)行業(yè)及各地區(qū)資源供給，能夠促進社會公平及經(jīng)濟平衡發(fā)展。目前我國處在提高能源效率，轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費模式的關(guān)鍵時期，正大力鼓勵支持可再生能源產(chǎn)業(yè)與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但其利用技術(shù)尚不成熟，公共品的特征也不具備價格競爭優(yōu)勢。因此只有利用財稅政策對能源實行減稅降費、政策補貼等有利的措施，新能源與可再生能源才有良好的市場發(fā)展前景。

二、我國能源財稅政策現(xiàn)狀與主要問題

如今能源財稅政策的改革在世界上方興未艾，中國正緊跟時代步伐。政府高度重視能源財稅體制建設(shè)，陸續(xù)出臺一系列規(guī)章制度，對能源行業(yè)的引導(dǎo)力不斷增強，為能源發(fā)展提供了強有力的政策支持。

（一）我國能源財稅政策現(xiàn)狀

財政政策為加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系做出有力貢獻。20世紀90年代后，能源問題凸顯，國家開始重視能源財政政策的作用。2003年開始將排污費資金納入財政預(yù)算，到2006年我國不僅頒布《可再生能源法》及能源建設(shè)法案法規(guī)，而且設(shè)立可再生能源發(fā)展專項資金，還專門設(shè)立了“資源節(jié)約與綜合利用”的財政預(yù)算專項經(jīng)費。面對化石能源短缺問題我國重視程度越來越高。2014年國務(wù)院發(fā)布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃》，煤炭方面推進其清潔高效的開發(fā)利用，加強其儲備應(yīng)急能力建設(shè)，有效的提高能源安全保障。致力于能源清潔增效的同時，加強可再生能源發(fā)展力度，對能源節(jié)約項目給予一定貸款補貼，如在個人購買新能源汽車時政府給予一定補貼優(yōu)惠。我國十分重視可再生能源的發(fā)展，通過對可再生能源進行財政補貼，加速光伏、風(fēng)力發(fā)電行業(yè)以及新能源汽車產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)消費等環(huán)節(jié)的可持續(xù)發(fā)展，促進能源行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級。

從改革稅收政策入手，引導(dǎo)能源高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)行資源稅稅率不斷調(diào)整，稅制陸續(xù)進行改革，如將從量計征改為從價計征以適應(yīng)稀缺資源開采利用的需要。消費稅將不可再生和替代的石油類消費品（如汽油、柴油等）和摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實木地板等納入了征收范圍，低污染排放達標(biāo)的汽車可減征消費稅。我國嚴格限制了高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，并給內(nèi)資企業(yè)在我國境內(nèi)購置節(jié)能環(huán)保設(shè)備一定優(yōu)惠，在一定范圍內(nèi)對環(huán)保產(chǎn)品設(shè)備免征進口關(guān)稅和增值稅。2019年發(fā)布資源稅綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策，對煤層氣還抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退。稅收政策還實施了根據(jù)乘用車排氣量調(diào)整有關(guān)稅率、提高成品油消費稅稅率、購置并使用合乎規(guī)定的節(jié)能環(huán)保設(shè)備可抵免一定稅額等措施，進一步彰顯了我國減稅降費的決心。

我國推行的營改增政策有力地推動能源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。2016年我國發(fā)布《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》，全面推行營業(yè)稅改增值稅政策，能源企業(yè)被納入試點范圍。其中不動產(chǎn)被納入扣除范圍，對能源企業(yè)擴大規(guī)模提高生產(chǎn)以及降低賦稅具有重大意義。增值稅中對部分能源生產(chǎn)產(chǎn)品實行稅費減半、即征即退、先征后退等措施，很大程度上鼓勵了能源節(jié)約。符合營改增條件的企業(yè)則可以通過完善增值稅的抵扣鏈條，降低整個集團的稅負成本，為能源產(chǎn)業(yè)向服務(wù)支持領(lǐng)域發(fā)展提供了有利條件。稅負的減輕使政府在一定程度上減少對國有企業(yè)的補貼補助，對我國經(jīng)濟的長期發(fā)展也帶來補益。

在對外貿(mào)易合作中，“一帶一路”能源財稅政策日益凸顯其重要作用。“一帶一路”是對我國乃至世界能源發(fā)展具有積極作用的國家級頂層戰(zhàn)略。能源合作是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支柱，我國秉承“共商、共建、共享”的原則，高度重視稅收政策對“一帶一路”建設(shè)的影響，致力于完善“一帶一路”稅收服務(wù)體系。我國出臺落實一系列的“一帶一路”稅收優(yōu)惠政策，實施零稅率、出口退稅、所得稅抵免及稅收協(xié)定等措施，對“走出去”企業(yè)提供支持。稅收是全球經(jīng)濟治理的重要組成部分，對消除跨境投資障礙、推進“一帶一路”建設(shè)發(fā)揮著重要作用。2018年“一帶一路”沿線50多個國家聯(lián)合通過了《“一帶一路”稅收合作倡議》，對盡快建立良好的稅收營商環(huán)境，解決稅收難題提供政策支持。

（二）財稅政策主要問題

客觀來說我國的能源財稅體制距高質(zhì)量的能源財稅體制尚有差距，與國際相比經(jīng)驗尚淺，仍有很長的路要走。我國能源規(guī)劃體系在實施過程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和銜接配合能力仍有待提高，中央宏觀調(diào)控與能源開發(fā)方式需要進一步優(yōu)化。固然我國在能源高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域里的財稅政策并不完善，但不可否認，財政政策鼓勵和支持全社會參與到能源建設(shè)中，能源效率水平有所提升，對能源高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。

我國能源財稅政策體系缺乏系統(tǒng)性，缺少中長期的政策支持。我國能源政策與發(fā)展戰(zhàn)略仍不成熟，有些政策僅僅停留在理論層面，仍未實施或者實施過程中存在種種問題。隨著國際形勢的變化，現(xiàn)今利用稅收優(yōu)惠政策吸引外資的效果減弱。其次兩稅合并政策使外商易選擇獨資經(jīng)營，不利于本地企業(yè)學(xué)習(xí)國外先進技術(shù)及經(jīng)營管理?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的財稅政策中就存在缺失：由于沿線國家稅制具有差異性，稅收管轄權(quán)存在沖突，會形成兩個國家雙重征稅，企業(yè)稅費負擔(dān)加重。另外稅收機關(guān)稅收服務(wù)質(zhì)量、納稅人稅收信息繁雜，征管效率與稅收風(fēng)險很高。

財政體制有一定弊端，能源稅收征管存在漏洞、缺位。能源企業(yè)承擔(dān)的稅收種類多達19個，稅負高，稅費結(jié)構(gòu)不合理。營改增雖然可以降低稅負，但在某些行業(yè)如煤炭行業(yè)中，當(dāng)前稅收環(huán)境下很難實現(xiàn)。營改增還在一定程度上改變了稅權(quán)，凸顯了中央與地方稅收矛盾，使得稅收管控負擔(dān)加重。2018年實施的環(huán)境保護稅法將環(huán)保稅收入全部作為地方收入，與地方政府政策變得密切相關(guān)，可能導(dǎo)致納稅成本高于以前的排污費，不利于企業(yè)能源高質(zhì)量發(fā)展。其次，汽車燃料稅、噪音稅稅種在我國沒有設(shè)立，消費稅沒有把煤炭和主要大氣污染源納入征收范圍，確定稅率時沒有完全考慮消費所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。而資源稅稅率低，收取資源補償費的范圍相對狹小，并且收取力度不夠，容易導(dǎo)致自然資源的濫用與浪費。