“雙面國家”：美國歷史上的國家計劃糾葛

陳 希

近幾十年來，無論是對美國本土的市場原教旨主義者，還是不少外國觀察家而言，計劃——尤其是國家計劃——都被視為一個典型的“非美國”事物。美國人反感中央計劃，美國的政治經(jīng)濟體制難以實施整體性計劃，似乎已成不爭的事實。美國建國之初的國家制度設計著眼于權力的分割與制衡，目的是防止出現(xiàn)一個強大的中央集權政府。這一政體結構的基本特征至今都未發(fā)生根本性變化，復雜的制衡體系在約束權力的同時，創(chuàng)造出大量否決點，使美國政府較之其他的西方國家，更難以一種系統(tǒng)連貫的方式采取行動。20世紀80年代以來，隨著新自由主義潮流的興起，美國政府將解構行政國家和市場化作為施政的重要方向，特殊利益集團和游說團體在國家政治中的影響力不斷上升，加之兩黨政治極化趨勢加劇，聯(lián)邦政府有效實施中央計劃的難度進一步增加。新冠疫情暴發(fā)后，美國政府遲遲未能順利協(xié)調(diào)制定全國性抗疫政策的困境，更使得“弱計劃”形象深入人心。[1]事實上，早在20世紀60年代末，美國政治學家西奧多·洛維便曾犀利地指出：“自由主義政府沒有能力計劃。計劃要求威權式地運用權威，而自由主義卻用討價還價代替了計劃。”[2]

不過，洛維所說雖然正確，卻也只是道出了部分事實。當我們跳出歐陸式國家主義的計劃模板再去審視美國歷史，便不難得出這樣的結論：美國的政治文化與社會民情中，雖然包含了極為強烈的排斥國家計劃的一面，但也長期存在著追求符合其國情特色的計劃思想動力及相應的計劃實驗。這一看似矛盾的現(xiàn)象，背后的機理卻并不復雜。工業(yè)化時代以來，現(xiàn)代社會所形成的相互依賴性和治理事務的復雜性，要求任何一個國家都必須以某種方式對社會發(fā)展做出前瞻性、統(tǒng)籌性和理性的組織、協(xié)調(diào)與干預，這是國家層級的計劃在20世紀成為一場世界性潮流的根本原因，美國同樣也不例外。不過，由于自身政治傳統(tǒng)中包含了強大的反國家主義傾向，加之國家機器官僚化發(fā)展較晚且較不完備，美國國家計劃的組織和開展也顯示出有別于其他大多數(shù)國家的特色。

本文旨在從歷史的視角出發(fā)，簡要勾勒、梳理國家計劃在現(xiàn)代美國歷史上的思想觀念起源和實踐演變，并嘗試在此基礎上，進一步探討現(xiàn)代美國國家構建的特性與歷史節(jié)律等問題。

美國的政治文化與社會民情中，雖然包含了極為強烈的排斥國家計劃的一面，但也長期存在著追求符合其國情特色的計劃思想動力及相應的計劃實驗。

到20世紀初，美國人不再是僅僅談論某個具體計劃，而開始習慣于將計劃視為一種心智、態(tài)度和方法。

1908年，西奧多·羅斯福成為首位在公文中使用“計劃”一詞的美國總統(tǒng)

現(xiàn)代美國國家計劃潮流的進步主義起源

計劃在很大程度上被視作一個20世紀現(xiàn)象。同樣，美國直至20世紀上半葉才迎來了社會經(jīng)濟計劃的高潮。不過，現(xiàn)代美國國家計劃潮流的興起，事實上有著更為深遠的歷史淵源。

早在殖民地時期，新英格蘭地區(qū)某些受基督教共同體精神感召的清教徒領袖，在組織地方社區(qū)生活時，就已顯露出計劃的思想意識端倪。[3]而在內(nèi)戰(zhàn)以前，也有諸如亞歷山大·漢密爾頓和輝格黨領袖亨利·克萊等政治家，呼吁建立一個強大有為的聯(lián)邦政府，有計劃地推動美國國內(nèi)的開發(fā)建設。這些主張被后世不少倡導國家計劃理念的人士視作美國國家計劃的某種先聲。

然而，直至19世紀末，隨著社會失序態(tài)勢在工業(yè)主義的沖擊下顯露無遺，要求對社會、經(jīng)濟發(fā)展實施更具整體性且有計劃的組織、協(xié)調(diào)和干預的呼聲，才在美國社會引發(fā)廣泛反響。這一歷史變動趨勢在語言層面的反映，便是“計劃”（planning）一詞自20世紀初起，越來越頻繁地出現(xiàn)在美國人的公共生活中。1907年，康涅狄格州的哈特福德建立了全美第一個常設性城市規(guī)劃委員會；次年，西奧多·羅斯福成為首位在公文中使用“計劃”一詞的美國總統(tǒng)。美國人不再是僅僅談論某個具體計劃，而開始習慣于將計劃視為一種心智、態(tài)度和方法。

正是在19、20世紀之交的進步主義時代，構成現(xiàn)代美國國家計劃意識形態(tài)的三個重要觀念支柱開始形成，為此后美國國家計劃潮流的興起奠定了認識論與社會哲學的基礎。

其一是關于社會演化的控制論觀念。在這一時期，“社會控制”經(jīng)由萊斯特·沃德和愛德華·羅斯等社會學家的發(fā)明、傳播，成為美國早期專業(yè)化社會科學分析社會組織與工業(yè)社會發(fā)展的核心概念之一。這些學者向啟蒙時代以來盛行于西方社會哲學思想的自然權利話語發(fā)起了猛烈攻擊，否認社會自發(fā)演化的優(yōu)越性，主張為了克服不受制約的個人主義所導致的種種負面社會效應，進而實現(xiàn)社會團結，有必要由知識精英對社會發(fā)展施以超越階級利益之上的、有意識的指導。

其二是行動主義的國家觀念。19世紀末至20世紀初，一群深受德國國家學說影響的職業(yè)政治學家和部分懷揣強烈政治改革愿望的公共知識分子，共同改造了美國的“國家”觀念。在他們看來，工業(yè)主義的沖擊很大程度上銷蝕了傳統(tǒng)美國生活方式的地方性與個人主義根基，基于個人和小共同體形成的自發(fā)秩序無力應對現(xiàn)代性危機，已成為顯而易見的事實。因此，需要建設一個更加積極有為、負責任甚至全能的國家，來引領美國的社會經(jīng)濟生活朝著更具整體性、協(xié)調(diào)性的方向發(fā)展。這種觀念與美國建國之初流行的“最低限度國家”（minimal state）觀念顯然有很大的不同。聯(lián)邦政府不再被視為一種必要的惡，相反被視為唯一有能力抗衡富豪統(tǒng)治和實現(xiàn)公善目標的工具。

其三是科學主義的知識觀念。德國社會科學史家彼得·瓦格納曾指出：“促使社會世界可被預測，以面對種種現(xiàn)代不確定性，或是更激進地，為了改善世界，而根據(jù)一項宏大計劃重塑世界的想法，自社會科學誕生之日起，便始終是其思想傳統(tǒng)中的一部分?！盵4]這一時期美國社會科學界中不少弘揚科學主義的智識領袖，例如政治學家查爾斯·梅里亞姆、經(jīng)濟學家韋斯利·米切爾和社會學家威廉·奧格本等，都是國家計劃理念的倡導者?？茖W主義以追求效仿自然科學方法進行社會探究為重要特征，在此基礎上發(fā)展出的宏觀量化統(tǒng)計技術和行為主義研究方法，天然地契合了現(xiàn)代國家實施大規(guī)模社會工程時所需要的“使統(tǒng)治對象清晰化、簡單化”的核心目標，[5]因而成為當時不少人眼中支撐美國國家計劃技術可行性和“科學性”的重要依據(jù)，成為計劃之合法性權威的重要來源。

科學主義以追求效仿自然科學方法進行社會探究為重要特征，在此基礎上發(fā)展出的宏觀量化統(tǒng)計技術和行為主義研究方法，成為當時不少人眼中支撐美國國家計劃技術可行性和“科學性”的重要依據(jù)。

伴隨著社會科學家們越來越頻繁的跨界流動，上述思想觀念很快擴散到美國社會的其他領域和人群中，社會科學家群體也由此成為現(xiàn)代美國國家計劃潮流興起的思想先導。與此同時，其他一些群體和組織也在發(fā)展過程中孕育出頗為強勁的計劃偏好與動力，其中最令人矚目的是商人和工程師兩個群體。

與傳統(tǒng)經(jīng)濟學所傳布的常規(guī)智慧不同，美國的部分工商企業(yè)和行業(yè)領域，事實上對于計劃并不十分排斥。企業(yè)史家小阿爾弗雷德·錢德勒指出，自19世紀中葉以來，在市場規(guī)模急劇擴張、技術創(chuàng)新飛速發(fā)展的背景下，美國社會涌現(xiàn)出一批多部門分工、層級化管理的大型工商企業(yè)和一個龐大的經(jīng)營管理者階層。這一階層不僅積極追求對企業(yè)自身內(nèi)部組織結構進行優(yōu)化調(diào)整，而且試圖通過橫向兼并或建立具有協(xié)調(diào)性質的行業(yè)協(xié)會，達到減少生產(chǎn)交易成本、加速產(chǎn)品銷售的目的。[6]盡管由于反托拉斯法的存在，美國私人企業(yè)之間的橫向聯(lián)合受到很大的限制，但不少在行業(yè)內(nèi)占據(jù)主導地位的經(jīng)營管理者都希望突破這一束縛，通過政府支持建立某種全國性的企業(yè)聯(lián)合組織，推進行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作。

作為19世紀末快速工業(yè)化進程中誕生的重要職業(yè)群體，許多美國工程師也對計劃懷有濃厚興趣。著名工程師弗雷德里克·泰勒在1911年出版的《科學管理原則》中，生動闡述并總結了他將科學方法和計劃手段運用于工廠生產(chǎn)管理的經(jīng)驗。該書在當時流傳甚廣，受到泰勒學說啟發(fā)的工程師們于同年創(chuàng)建了泰勒協(xié)會，旨在宣傳推廣科學管理原則。與前文提到的那些社會科學家相似，這些濡染了科學管理學說的工程師們，對于專業(yè)知識的社會效用有著十分樂觀的信念。他們相信，科學管理和技術治理的手段能夠最大程度協(xié)調(diào)、利用各種不同的經(jīng)濟要素，幫助解決資本主義生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的資源浪費和失業(yè)等社會問題。

此外，在進步主義時代美國的市政改革、環(huán)境保護和城市規(guī)劃等社會潮流中，我們也都能夠清楚地觀察到管理主義文化和計劃理念在美國社會基層的萌芽。在隨后的近半個世紀里，這些治理經(jīng)驗逐漸上升傳導至區(qū)域和全國層面，而其中積累的大量人員、資源和組織機制，也為20世紀上半葉美國的國家計劃實驗奠定了重要基礎。

為了充分動員國家資源和實現(xiàn)戰(zhàn)時社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，包括美國在內(nèi)的各個主要參戰(zhàn)國家，在“一戰(zhàn)”期間紛紛進行了空前規(guī)模的國家計劃實驗。

第一次世界大戰(zhàn)到新政時期美國的國家計劃實驗

1914年爆發(fā)的第一次世界大戰(zhàn)是人類歷史上第一場完全意義上的總體戰(zhàn)爭。為了充分動員國家資源和實現(xiàn)戰(zhàn)時社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，包括美國在內(nèi)的各個主要參戰(zhàn)國家，在此期間紛紛進行了空前規(guī)模的國家計劃實驗。與歐洲國家相比，美國由于國家機器發(fā)育遲滯、行政力量長期孱弱，其國家計劃的開展很大程度上需要借用和吸收社會領域業(yè)已存在的諸多人力、組織與信息資源方能實現(xiàn)。

戰(zhàn)爭期間，一百多位經(jīng)濟學家受邀加入聯(lián)邦政府臨時設立的戰(zhàn)時機構，領導或參與戰(zhàn)爭資源統(tǒng)計和物價管控等工作。由于缺少關于可征用船舶數(shù)量和運載能力的關鍵數(shù)據(jù)，美國在參戰(zhàn)之初難以及時有效配置、協(xié)調(diào)航運資源。為了解決這一緊迫難題，威爾遜政府聘請哈佛大學商學院首任院長埃德溫·蓋伊和他的專家團隊，成立專門的計劃統(tǒng)計處，負責收集、分析船舶和物資進出口等方面的重要信息，并提供相關建議。蓋伊等人隨后又受命組建中央計劃統(tǒng)計局，基于各部門提供的數(shù)據(jù)信息，撰寫綜合報告，為戰(zhàn)爭動員核心機構戰(zhàn)時工業(yè)委員會及相關的私人企業(yè)提供咨詢服務。[7]

與此同時，“一戰(zhàn)”也為美國企業(yè)界與政府合作管理國家經(jīng)濟提供了前所未有的契機。早在美國正式參戰(zhàn)之前，包括華爾街商人伯納德·巴魯克、哈德森汽車公司副總裁霍華德·科芬在內(nèi)的一些商界人士已積極致力于推動政商合作。他們相信，美國的戰(zhàn)爭動員要想成功，就必須獲得工商界的支持。在這群商界領袖的努力下，聯(lián)邦政府與美國企業(yè)界之間最終合作建立起一套平行交叉的戰(zhàn)時經(jīng)濟管理結構，政府動員機構與由各工業(yè)部門代表組成的戰(zhàn)時服務委員會共同協(xié)商，對戰(zhàn)爭期間美國工業(yè)生產(chǎn)、銷售和行業(yè)規(guī)范等一系列問題進行協(xié)調(diào)與決策。[8]

盡管隨著戰(zhàn)爭的結束，戰(zhàn)時工業(yè)委員會等動員機構迅速遭到解散，但戰(zhàn)時經(jīng)歷還是給美國社會科學界、企業(yè)界和政界人士留下了深刻印象。戰(zhàn)后，各方積極尋求通過其他方式，在盡可能不擴大聯(lián)邦政府干預經(jīng)濟權力的前提下，延續(xù)“一戰(zhàn)”期間的自由合作主義計劃模式。共和黨政府商務部長赫伯特·胡佛雖然篤信個人主義，但出身工程師且有著豐富企業(yè)與政府管理經(jīng)驗的他，對于利用社團組織和專業(yè)知識技能的力量建立更加協(xié)作有序的美國社會同樣抱有強烈期待。在他的大力協(xié)調(diào)推動下，聯(lián)邦政府在20世紀20年代與包括國家經(jīng)濟研究局、社會科學研究理事會在內(nèi)的智庫機構和學術聯(lián)合組織，共同發(fā)起了一批具有開創(chuàng)性意義的關于失業(yè)、生產(chǎn)浪費及商業(yè)周期等社會經(jīng)濟問題的調(diào)查研究項目；與此同時，美國商務部推動建立了大量全國性商會組織與職業(yè)協(xié)會團體，并與后者合作，成功搭建起一系列產(chǎn)業(yè)激勵與計劃機制。這一時期美國的國家計劃，因而也呈現(xiàn)出反國家主義與管理主義合流的鮮明特征。[9]

在各界精英嚴肅反思現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制弊端的背景下，一種更具國家主義的國家計劃路徑，在富蘭克林·羅斯福政府執(zhí)政初期獲得了實驗的可能。

然而，隨后降臨的大蕭條表明，僅僅依靠企業(yè)界的自愿性計劃協(xié)調(diào)和政府的信息引導，并不能避免資本主義周期性經(jīng)濟危機的發(fā)生。在各界精英嚴肅反思現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制弊端的背景下，一種更具國家主義的國家計劃路徑，在富蘭克林·羅斯福政府執(zhí)政初期獲得了實驗的可能：聯(lián)邦政府在全國社會經(jīng)濟事務中不再僅僅扮演輔助協(xié)調(diào)者的角色，而是在鼓勵行業(yè)自愿協(xié)商的同時，積極承擔起調(diào)控工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格和對全國勞動力市場進行集中監(jiān)管等干預職能。新政之初通過的兩項標志性的復興法案——《全國工業(yè)復興法》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》——旨在通過國家權力，對資本主義市場經(jīng)濟做出全面綜合的調(diào)整，這在民主憲政國家的歷史上從未有過先例。

第一次世界大戰(zhàn)期間，美國進行了空前規(guī)模的國家計劃實驗

與此同時，聯(lián)邦政府開展國家計劃活動的組織制度基礎，也在這一時期得到明顯擴充與強化。至20世紀30年代中期，美國共有近700座城市設立了專門的計劃機構；擁有計劃委員會的州的數(shù)量則從新政之初僅有的5個，迅速增加至1935年的43個；在聯(lián)邦政府的推動下，南部、新英格蘭和臨太平洋西北等地區(qū)也很快建立起區(qū)域性的綜合治理計劃機構。[10]在聯(lián)邦政府內(nèi)，區(qū)域計劃專家弗雷德里克·德拉諾和前文提到的倡導國家計劃理念的社會科學家梅里亞姆、米切爾三人，在20世紀30年代中后期一度試圖將他們領導下的國家資源計劃委員會發(fā)展成聯(lián)邦行政部門的“總參謀部”，負責承擔匯總協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)公共工程計劃項目，幫助不同層級行政單位建立計劃機制，在不同計劃部門間充當潤滑角色，以及開展獨立社會調(diào)查研究等多項重要職能。該機構網(wǎng)羅了當時美國社會科學界的大批知識精英，其中甚至還包括了日后被視為“新自由主義教父”的米爾頓·弗里德曼。[11]此外，由梅里亞姆和公共管理專家路易斯·布朗洛、盧瑟·古利克領導的總統(tǒng)行政管理委員會，在1937年向國會遞交的聯(lián)邦行政部門重組提案中，曾提出將計劃與財政、人事并立作為現(xiàn)代美國總統(tǒng)權的三大支柱，而國家資源計劃委員會則被設計并入新創(chuàng)立的總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)，成為總統(tǒng)施展計劃權力的中樞機構。不過，由于國會保守勢力的反對，該方案最終未能完全實現(xiàn)。[12]

新政之初通過的兩項標志性的復興法案——《全國工業(yè)復興法》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》——旨在通過國家權力，對資本主義市場經(jīng)濟做出全面綜合的調(diào)整，這在民主憲政國家的歷史上從未有過先例。

新政初期工業(yè)計劃的領航機構國家復興管理局（National Recovery Administration, NRA）

美國國家計劃理念的衰落、延續(xù)與“雙面國家”的形成

第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，使美國再度迎來一輪國家計劃的高潮。但與此同時，戰(zhàn)爭也加劇了新政后期就已表現(xiàn)頗為強烈的、對于政府集權趨勢的擔憂。到了冷戰(zhàn)初期，這種擔憂更進一步地演變?yōu)閷δ切┛瓷先ァ胺敲绹敝卫砟Ｊ降呐懦馀c恐懼。著名經(jīng)濟學家加爾布雷斯在《新工業(yè)國》一書中就曾提到：“直到第二次世界大戰(zhàn)結束及此后不久，計劃都是一個能夠讓美國人產(chǎn)生些許共鳴的詞語”，然而到了冷戰(zhàn)時期，這個詞卻沾染了濃重的意識形態(tài)色彩，保守派竭盡所能地貶低計劃理念，而自由派也對它避而遠之。[13]在20世紀40年代中后期美蘇對抗日益加劇的高壓政治環(huán)境下，許多曾在羅斯福政府內(nèi)任職過的具有鮮明國家計劃偏好的技術專家都遭到了排擠。曾在新政之初領導創(chuàng)建全國經(jīng)濟與社會計劃協(xié)會的經(jīng)濟學家路易斯·勞文，便于1948年被國會調(diào)查委員會指控為潛伏在馬歇爾計劃設計者中的八名親共激進分子之一，被迫辭去商務部國際貿(mào)易辦公室主任職務。[14]事實上，自新政伊始，羅斯福政府內(nèi)不少倡導國家計劃理念的代表人物，尤其是那些缺少政治根基的技術專家，就不斷遭受著來自保守派勢力的攻訐。羅斯?！爸悄覉F”的核心人物、經(jīng)濟學家塔格威爾就被反對新政的國會議員指責為“赤色分子”，而政治學家梅里亞姆同樣被不少人污蔑為羅斯福獨裁企圖的幫兇，而他領導的國家資源計劃委員會也在1943年遭到裁撤。

計劃派官員面臨的政治壓力不僅來自國會保守派，有時也來自行政官僚機構內(nèi)部的政治斗爭。1933年5月《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》通過后不久，農(nóng)業(yè)部內(nèi)部就由于在具體計劃路徑上產(chǎn)生分歧而分裂成了兩派。雙方矛盾在1935年激化，最終以弗蘭克和塔格威爾等東部自由派技術專家被南部農(nóng)場主利益集團勢力排擠出農(nóng)業(yè)部為結局。而新政初期工業(yè)計劃的領航機構國家復興管理局在成立短短兩年后，也由于遲遲無法平衡內(nèi)部各股勢力的利益訴求，最終陷入四面楚歌的境地，于1935年被裁撤。

新政時期不同利益派別在國家計劃組織方式和政府權力限度等關鍵問題上的激烈競爭，很大程度上削弱了國家計劃理念的政治吸引力。它的倡導者們漸漸發(fā)現(xiàn)，原本設想的用來支撐國家計劃理念的合作理想或官僚自主性話語，似乎在現(xiàn)實政治條件下都難以實現(xiàn)。而自20世紀30年代末起至40年代中期，美國知識界中也出現(xiàn)了越來越多反思、批評國家計劃的聲音。奧地利經(jīng)濟學家哈耶克在1944年出版的《通往奴役之路》一書中重申了“自發(fā)秩序”的優(yōu)先地位，并對科學主義導致的道德相對主義趨勢表達了擔憂。他認為計劃派人士對于人類理性的自負信念及由此導致的國家計劃實踐，最終必然會引發(fā)政治上的極權主義。該書在美國受到了反對新政的保守派人士的熱捧，并在后者的積極運作下迅速暢銷，而書中塑造的“政府計劃—自由市場”二元對立觀念也隨之深入人心。[15]該書所反映的新的觀念動向與日漸復蘇的保守派政治力量相結合，最終導致戰(zhàn)后國家計劃理念在美國國家政治生活中被邊緣化。

自20世紀30年代末起至40年代中期，美國知識界中也出現(xiàn)了越來越多反思、批評國家計劃的聲音。

上述種種因素使得“計劃”“國家計劃”在冷戰(zhàn)初期淪為美國政治生活中的禁忌語。曾在新政初期被熱烈討論和短暫試驗過的、建立在政商合作基礎之上的總體性國家計劃模式，漸漸在政治上被徹底拋棄。在處理國內(nèi)社會經(jīng)濟事務時，聯(lián)邦政府轉而更多地在壓力集團的推動下，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的具體情形，扮演不同程度的補償性角色。在戰(zhàn)后美國經(jīng)濟重現(xiàn)繁榮的新時代背景下，美國國家不再追求對資本主義市場競爭體制進行結構性的干預和改革，而主要通過凱恩斯主義式的財政手段來解決全國性經(jīng)濟問題。[16]

但與此同時，國家計劃理念在戰(zhàn)后美國的外交、國防等領域，卻有著明顯延續(xù)?？梢哉J為，國家計劃理念在相當程度上嵌入到了冷戰(zhàn)初期美國“國家安全國家”的構建過程中。杜魯門和艾森豪威爾政府發(fā)動的一系列“權力創(chuàng)制”活動，均指向強化聯(lián)邦政府對財政、軍事、科研、人力等各類國內(nèi)資源的制度性汲取和動員能力，并且包含了在不同行政、軍事部門之間進行集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。[17]這無疑與新政時期國家計劃理念的精神內(nèi)涵不謀而合。此外，在戰(zhàn)后美國的對外政策中，我們一樣不時地可以覓見國家計劃理念的身影。從人員的連續(xù)性來看，不少新政時期的計劃派官員，事實上都參與到了戰(zhàn)后美國的對外政策——尤其是美國對歐洲、日本和第三世界國家的發(fā)展援助政策——的設計過程中。

20世紀中葉聯(lián)邦政府規(guī)模的急劇擴張和國家計劃理念在美國國內(nèi)社會經(jīng)濟治理中的衰落，最終使美國國家逐漸演變成為政治學家斯科羅內(nèi)克所說的“跛腳巨人”。另一位著名政治學家艾拉·卡茲內(nèi)爾森同樣指出，新政時期開創(chuàng)的現(xiàn)代美國國家形態(tài)，就像羅馬神雅努斯一樣，包含了兩副截然不同的面孔：一方面，美國國家擁有幾乎不受制約的調(diào)動公共資源在國內(nèi)外追求自由民主霸權的能力；但另一方面，它又時常深陷于利益集團和各種煩瑣程序的糾纏之中。[18]至20世紀70年代，在因經(jīng)濟滯脹、對外政策受阻和“水門事件”而引發(fā)的社會反思中，持續(xù)半個多世紀的國家擴張被越來越多的美國人視為導致現(xiàn)狀的罪魁禍首。但事實上，問題的根源并不在于巨型國家本身，而在于國家機器在不斷擴張的同時，卻被不同利益集團之間的爭奪所裹挾，日漸喪失了回應公共利益訴求和實現(xiàn)社會集體性目標的能力。就此而言，20世紀80年代以來興起的新自由主義浪潮——包括晚近特朗普政府的某些舉措——選擇將解構管理型國家作為施政重心，在很大程度上乃是一種只見表象、未見“病根”的做法。

20世紀中葉聯(lián)邦政府規(guī)模的急劇擴張和國家計劃理念在美國國內(nèi)社會經(jīng)濟治理中的衰落，最終使美國國家逐漸演變成為政治學家斯科羅內(nèi)克所說的“跛腳巨人”。

美國國家計劃的歷史節(jié)律和美國國家構建的特性

拜登上臺后提出種種計劃方案，掀起新一輪國家計劃潮流

20世紀美國國家計劃理念的興衰，總體上呈現(xiàn)出一種隨重大歷史危機——或者說美國社會精英群體對于危機的感知——節(jié)律性起伏的性狀。19世紀下半葉的快速工業(yè)化及其引發(fā)的現(xiàn)代性危機，孕育了現(xiàn)代美國國家計劃意識形態(tài)的幾項觀念要素；而20世紀上半葉的兩次世界大戰(zhàn)和大蕭條，又直接催生出美國國家計劃實踐的高潮；同樣，正是在冷戰(zhàn)初期美蘇對抗的緊張氛圍中，美國國家完成了對于自身軍事、國防及對外政策事務組織體制的重大改造。危機與美國國家計劃之間的這一共生關系，在20世紀下半葉同樣表現(xiàn)得十分明顯。20世紀70年代中后期的經(jīng)濟滯脹和與日本之間的經(jīng)濟競爭，直接導致當時美國社會出現(xiàn)了自20世紀30年代以來規(guī)模最大的一場計劃爭論。而到了今天，這種挑戰(zhàn)和威脅又轉變成了新冠疫情及來自中國的全方位競爭。因此，對于拜登政府上臺后所提出的種種計劃方案，以及美國社會中正在悄然興起的新一輪圍繞中央計劃問題的爭論，我們也就不難理解了。[19]

與此同時，從本文稍顯繁復的歷史梳理中，我們不難發(fā)現(xiàn)，美國國家計劃潮流的興起，在諸多層面都得益于美國社會各界力量的參與和推動。這也折射出現(xiàn)代美國國家構建的一項極為重要的特性，即美國國家能力的增強，并不是以聯(lián)邦政府單方面擴張和集權的方式展開的，而在很大程度上是憑借國家力量與社會力量之間的相互合作得以實現(xiàn)的。這當然一方面與美國國家行政機器長期孱弱，政府專業(yè)化、官僚化水平低下有關；另一方面，也是因為美國社會中大大小小的組織團體，在自身發(fā)展過程中形成和積攢了足夠充分的人員和組織基礎，因而有能力支撐美國國家的擴張和計劃需求。20世紀美國國家構建因此呈現(xiàn)出所謂的“聯(lián)系性”（associational）特征，國家深深地嵌入社會之中，依靠各類商業(yè)協(xié)會、職業(yè)社團和基金會等“準國家”力量，凝聚協(xié)調(diào)眾多個體和利益群體，最終追求實現(xiàn)整體性的國家目標。[20]也正是這一特性，使美國的國家計劃明顯區(qū)別于那些依靠國家權力自上而下對社會實施集中化控制和強制榨取的國家計劃模式。

美國國家能力的增強，并不是以聯(lián)邦政府單方面擴張和集權的方式展開的，而在很大程度上是憑借國家力量與社會力量之間的相互合作得以實現(xiàn)的。

注釋：

[1] 可參考George Packer，“We Are Living in a Failed State，”The Atlantic，June 2020 Issue。

[2] Theodore J. Lowi，The End of Liberalism：The Second Republic of the United States，Second Edition，W. W. Norton & Company，1979，p. 67.

[3] Merle Curti，The Growth of American Thought，Third Edition，Harper & Row，1964，p. 22.

[4] Peter Wagner，“Social Science and Social Planning during the Twentieth Century，”in Theodore M. Porter & Dorothy Ross eds.，The Cambridge History of Science，Vol.7，Modern Social Sciences，Cambridge University Press，2003，pp. 591～607.

[5] 詹姆斯·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》（修訂版），王曉毅譯，社會科學文獻出版社2012年版，第2～3頁。

[6] Alfred D. Chandler，Jr.，The Invisible Hands: The Managerial Revolution in American Business，Harvard University Press，1977.

[7] Robert D. Cuff，“Creating Control Systems：Edwin F. Gay and the Central Bureau of Planning and Statistics，1917-1919，”Business History Review，Vol. 63，No. 3，1989，pp.588～613.

[8] Paul A. C. Koistinen，“The‘Industrial-Military Complex’in Historical Perspective：World War I，”Business History Review，Vol. 41，No. 4，1967，pp. 378～403；韓鐵：《第一次世界大戰(zhàn)到新政初期美國的合作自由主義》，載《歷史研究》1988年第6期。

[9] Ellis W. Hawley，“Herbert Hoover，the Commerce Secretariat，and the Vision of an‘Associative State’，1921-1928，”The Journal of American History，Vol. 61，No. 1，1974，pp. 116～140.

[10] Charles E. Merriam，“Planning Agencies in America，”The American Political Science Review，Vol. 29，No. 2，1935，pp. 197～211.

[11] Marion Clawson，New Deal Planning：The National Resources Planning Board，The Johns Hopkins University Press，1981.

[12] The President’s Committee on Administrative Management，Administrative Management in the Government of the United States，USGPO，January 1937，p. 46.

[13] John Kenneth Galbraith，The New Industrial State，Princeton University Press，2007，p. 25.

[14] Landon R. Y. Storrs，The Second Red Scare and the Unmaking of the New Deal Left，Princeton University Press，2012，p. 118.

[15] 弗雷德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《通往奴役之路》（修訂版），王明毅等譯，中國社會科學出版社2013年版；Theodore Rosenof，“Freedom，Planning，and Totalitarianism：The Reception of F. A. Hayek’s Road to Serfdom，”Canadian Review of American Studies，Vol. 5，No. 2，1974，pp. 149～165。

[16] Alan Brinkley，“The New Deal and the Idea of the State，”in Steve Fraser and Gary Gerstle，eds.，The Rise and Fall of the New Deal Order，1930-80，Princeton University Press，1989，pp. 85～121.

[17] Aaron L. Friedberg，In the Shadow of the Garrison State：America’s Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy，Princeton University Press，2000；牛可：《美國“國家安全國家”的創(chuàng)生》，載《史學月刊》2010年第1期。

[18] Ira Katznelson，F(xiàn)ear Itself：The New Deal and the Origins of Our Time，Liveright，2013，pp. 18～20.

[19] 關于20世紀70年代美國社會計劃爭論的簡要介紹，可參見Jack Friedman，“A Planned Economy in the U. S.？”The New York Times，May 18th，1975。關于近年來美國社會出現(xiàn)的圍繞計劃的爭論，可見Oren Cass，“The Central Planners，”National Affairs，Spring，2016；Matthew C. Klein，“No, America Would Not Benefit from Authoritarian Central Planning，”Financial Times，April 2nd，2018；Andrew Koppelman，“Why Even Free-Marketeers Should Support Central Planning in a Pandemic，”The American Prospect，March 24th，2020；Julius Krein，“Rebooting the American System：Planning for When the Market Cannot，”American Compass，May 4th，2020。

[20] Balogh，The Associational State：American Governance in the Twentieth Century，University of Pennsylvania Press，2015；?？桑骸端茉臁靶旅览麍浴薄绹F(xiàn)代國家構建的社會歷史根基》，載《文化縱橫》2020年第2期。