促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地政策體系設(shè)計(jì)
——概評(píng)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策研究——以湖北省為例》

徐頑強(qiáng)

新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的必然選擇。黨的十九大報(bào)告中指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)?！柏瀼匦掳l(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”為深入推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。土地是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本載體和生產(chǎn)要素。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)涉及行業(yè)眾多，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，其發(fā)展要“落地生根”，對(duì)土地政策的配套需求也必然是嶄新且系統(tǒng)化的。

土地?cái)?shù)量、土地類型的供需數(shù)量和結(jié)構(gòu)雙重矛盾問(wèn)題，以及配套政策制訂的精準(zhǔn)性、階段性和系統(tǒng)性問(wèn)題，是制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)深化發(fā)展的供給側(cè)現(xiàn)實(shí)瓶頸。中南民族大學(xué)饒映雪博士長(zhǎng)期致力于公共政策研究，敏銳捕捉戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策問(wèn)題，組織武漢大學(xué)劉天喬博士、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院戴德藝博士等相關(guān)研究人員進(jìn)行系統(tǒng)研究，出版了《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策研究——以湖北省為例》，以理論模型和典型實(shí)證結(jié)合的形式，全面回答了土地政策通過(guò)什么路徑促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策的實(shí)施績(jī)效如何，以及促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地政策體系應(yīng)如何建構(gòu)等三個(gè)主要問(wèn)題。

一、系統(tǒng)揭示了土地政策促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳導(dǎo)機(jī)制

本書(shū)對(duì)土地政策的類型、土地政策促進(jìn)戰(zhàn)略性新興發(fā)展的傳導(dǎo)體系構(gòu)成、傳導(dǎo)路徑和傳導(dǎo)時(shí)滯機(jī)理的系統(tǒng)闡述作了創(chuàng)新性探索，奠定了土地政策決策的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。土地政策通過(guò)公共政策的杠桿效應(yīng)改善土地生產(chǎn)力、優(yōu)化資源配置，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。該書(shū)將土地政策系統(tǒng)劃分為價(jià)格政策、利用政策、供應(yīng)政策、稅收政策和監(jiān)管政策。土地價(jià)格政策直接影響土地供需，并對(duì)土地市場(chǎng)起到合理規(guī)范的作用；土地利用政策通過(guò)土地利用規(guī)劃的制定、執(zhí)行和全過(guò)程用途管制來(lái)調(diào)整土地市場(chǎng)；差別化的土地供應(yīng)政策可有效發(fā)揮對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的調(diào)控作用，引導(dǎo)土地資源流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。土地稅收政策以稅收杠桿形式調(diào)節(jié)土地收益分配，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約利用土地；土地監(jiān)督政策主要通過(guò)法律手段對(duì)土地關(guān)系進(jìn)行利用和保護(hù)，從而規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地行為。

該書(shū)將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策的傳導(dǎo)過(guò)程細(xì)分為經(jīng)濟(jì)變量傳導(dǎo)過(guò)程和微觀主體傳導(dǎo)過(guò)程兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)變量傳導(dǎo)過(guò)程可概括為：政策工具——操作目標(biāo)——中間目標(biāo)——最終目標(biāo)。土地政策的微觀主體傳導(dǎo)過(guò)程可概括為：由土地市場(chǎng)的參與者——微觀主體的行為選擇變化改變經(jīng)濟(jì)變量來(lái)實(shí)現(xiàn)。按傳導(dǎo)渠道劃分，土地政策的傳導(dǎo)機(jī)制主要有兩大類：行政命令傳導(dǎo)型和市場(chǎng)機(jī)制傳導(dǎo)型。土地政策的傳導(dǎo)路徑體系中包含土地政策的主體、客體、介體、載體、環(huán)體。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策從前期制定到后期執(zhí)行的過(guò)程，由于土地傳導(dǎo)路徑體系從啟動(dòng)、運(yùn)行到實(shí)施過(guò)程中相互關(guān)聯(lián)、相互作用，在時(shí)間維度和層級(jí)維度上均會(huì)產(chǎn)生時(shí)滯，表現(xiàn)為內(nèi)部時(shí)滯和外部時(shí)滯兩種形式。內(nèi)部時(shí)滯主要發(fā)生在土地政策制定前期和中期，與政策制定部門和管理部門對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的預(yù)見(jiàn)能力、政策調(diào)研和制定的效率等有很大關(guān)系。土地政策的外部時(shí)滯主要發(fā)生在土地政策制定后期，指政策制定部門和管理部門采取實(shí)際行動(dòng)到產(chǎn)生預(yù)期效果為止的時(shí)間消耗。

二、以湖北省實(shí)證建立了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策效應(yīng)評(píng)估的典型范式

在系統(tǒng)梳理戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地特征、土地政策作用機(jī)理的基礎(chǔ)上，本書(shū)采用CD模型分析了土地政策對(duì)湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響程度。CD模型定義高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)年總產(chǎn)值為因變量，土地政策為核心變量、GDP增速、R&D人員全時(shí)當(dāng)量、技術(shù)市場(chǎng)成效額、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)、工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出、財(cái)政收入為控制變量，研究土地政策對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。研究結(jié)果表明，土地政策變量和湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值相關(guān)性顯著，變量擬合系數(shù)符號(hào)為正，說(shuō)明土地政策與湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系，土地政策主要通過(guò)不同的政策工具發(fā)揮其宏觀調(diào)控的功能，湖北省土地政策的制定越有針對(duì)性、執(zhí)行力度越強(qiáng)，湖北省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值越大，以此來(lái)衡量的湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況也越好。

該書(shū)結(jié)合土地政策對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響的實(shí)證模型檢驗(yàn)和理論模型模擬，將土地政策對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響效應(yīng)分為四種基本類型，即產(chǎn)量產(chǎn)值增長(zhǎng)效應(yīng)、資源優(yōu)化配置效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，以及政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。其中，產(chǎn)量產(chǎn)值增長(zhǎng)效應(yīng)反映于生產(chǎn)函數(shù)的輸出增長(zhǎng)和供需曲線的均衡量增長(zhǎng)。資源的優(yōu)化配置效應(yīng)反映在兩個(gè)方面：一是多元化用地供應(yīng)降低戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)用地成本，提升了資源配置效率；二是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善過(guò)程協(xié)同并進(jìn)，優(yōu)化了資源配置效率。產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)反映于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地的集中布局產(chǎn)生空間集聚效應(yīng)，以及區(qū)域財(cái)稅政策激發(fā)產(chǎn)業(yè)集聚集效應(yīng)。政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)則由戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特征所決定。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)出效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)性較強(qiáng)的行業(yè)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境效應(yīng)方面具有顯著的正外部性和溢出效應(yīng)，其產(chǎn)生的綜合收益要大于產(chǎn)業(yè)自身收益，通過(guò)土地政策配套，能夠有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益。此外，土地財(cái)政稅收、金融政策創(chuàng)新的聯(lián)動(dòng)包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中的財(cái)稅制度創(chuàng)新，投融資、信托、租賃、抵押、貼現(xiàn)、保險(xiǎn)、證券化等金融產(chǎn)品、制度的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)其他土地政策與財(cái)政稅收、金融政策的融合和聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、明確提出了完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策體系建設(shè)的建議

該書(shū)對(duì)土地政策傳導(dǎo)機(jī)制、土地政策影響機(jī)理和影效應(yīng)開(kāi)展的系統(tǒng)理論和實(shí)證研究結(jié)果，為完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策體系建設(shè)提供了有力支撐。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)土地政策經(jīng)驗(yàn)，從土地政策傳導(dǎo)過(guò)程中的規(guī)劃、供地、審批、批后監(jiān)管、后評(píng)估等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建立全方位、循環(huán)式土地政策支撐體系，形成不同環(huán)節(jié)土地管理的差異化組合，制訂針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地指導(dǎo)方案，并從統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)調(diào)整和用地規(guī)劃、創(chuàng)新差異化土地供應(yīng)政策、實(shí)施土地稅收政策調(diào)控、完善低效用地退出機(jī)制、規(guī)范土地監(jiān)管政策、形成多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面提出政策建議。

該書(shū)從土地政策支撐體系框架建設(shè)到具體實(shí)施策略提出七項(xiàng)具體政策建議：一是系統(tǒng)構(gòu)建政策支撐框架體系，立足差異化進(jìn)入、過(guò)程動(dòng)態(tài)管理、更新退出三個(gè)基本模塊，構(gòu)建包含產(chǎn)業(yè)調(diào)整、用地規(guī)劃、供應(yīng)統(tǒng)籌、土地審批、服務(wù)配套、批后監(jiān)管、效益評(píng)估、用地退出等全面、動(dòng)態(tài)的政策體系框架；二是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)調(diào)整和用地規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)調(diào)整引領(lǐng)用地規(guī)劃，確立有效的土地利用規(guī)劃方案，保證土地利用和城市規(guī)劃以及湖北省戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性，提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地的政策層次；三是創(chuàng)新差異化土地供應(yīng)政策，以保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心目標(biāo)，實(shí)施差異化土地供應(yīng)，保證土地資源配置適應(yīng)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化，通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)、供地優(yōu)惠等政策措施加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)培育；四是實(shí)施土地稅收政策調(diào)控，從土地占有環(huán)節(jié)對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)設(shè)置產(chǎn)業(yè)用地目錄，視情況征收使用稅，以統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，實(shí)施差異化土地稅收政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；五是完善用地更新、退出機(jī)制，及時(shí)建立健全低效工業(yè)用地退出機(jī)制，定期實(shí)施動(dòng)態(tài)化跟蹤評(píng)估、細(xì)化考核指標(biāo)、明晰督辦考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施多種方式的更新、退出措施；六是規(guī)范土地監(jiān)管政策，完善多元化監(jiān)管，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)施共同監(jiān)管；七是建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在政策制訂和執(zhí)行過(guò)程中充分考慮各方的需求，建立影響各方的激勵(lì)、約束機(jī)制，促成土地政策向有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向發(fā)展，并根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的不同行業(yè)特點(diǎn)和不同發(fā)展階段用地特征，增強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)性。

該書(shū)在研究主題的現(xiàn)勢(shì)性、研究?jī)?nèi)容的系統(tǒng)性和成果的政策指導(dǎo)性方面，與其他相關(guān)著作相比具備顯著特色。該書(shū)以促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，清晰描繪了土地政策支撐體系建設(shè)的科學(xué)路線圖，是近年來(lái)土地政策研究領(lǐng)域的力作之一。我們相信，在新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)任務(wù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，以該書(shū)為代表的一系列土地政策優(yōu)秀研究成果的面世，必將實(shí)質(zhì)性推動(dòng)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的繁榮，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的高質(zhì)量發(fā)展。