辦理國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案件的個案思考

的日伍且 黃坤峰

1.重慶市涪陵區(qū)人民檢察院檢察三部，重慶 408099；2.重慶市武隆區(qū)人民檢察院檢察五部，重慶 408500

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。然而國有財產(chǎn)保護(hù)作為檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的法定領(lǐng)域，在司法實踐中案件量較少，辦理國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件經(jīng)驗相對缺乏。筆者結(jié)合辦理的C市首例國有財產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件，談?wù)剮c思考。

一、基本案情

2018年，C市W區(qū)人民檢察院（以下簡稱檢察機(jī)關(guān)）在辦案中發(fā)現(xiàn)，C市某農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（以下簡稱農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司）非法占用十余畝耕地修建養(yǎng)牛場。在辦理非法占用耕地公益訴訟中又發(fā)現(xiàn)，該農(nóng)業(yè)開發(fā)公司在獲取國家特色效益農(nóng)業(yè)專項補(bǔ)助資金僅半年后，便停止了生產(chǎn)經(jīng)營。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，原W縣畜牧獸醫(yī)局（2017年撤縣設(shè)W區(qū)，以下W縣、W區(qū)畜牧獸醫(yī)局均簡稱為畜牧獸醫(yī)局）將農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司養(yǎng)牛場建設(shè)項目以及某畜禽養(yǎng)殖專業(yè)合作社（以下簡稱養(yǎng)殖專業(yè)合作社）養(yǎng)牛場建設(shè)項目列入特色效益農(nóng)業(yè)補(bǔ)助項目名單。養(yǎng)殖合作社法定代表人楊某某，系農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司主要股東王某某之女婿。農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司養(yǎng)牛場建設(shè)項目獲批120萬元補(bǔ)助資金。養(yǎng)殖專業(yè)合作社養(yǎng)牛場建設(shè)項目獲批30萬補(bǔ)助資金。

2015年6月5日，畜牧獸醫(yī)局對農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司養(yǎng)牛場項目進(jìn)行驗收，發(fā)現(xiàn)未達(dá)到項目規(guī)定的合格驗收標(biāo)準(zhǔn)。同年6月17日，楊某某隨驗收組成員一同到四川省D市，以農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司名義購50頭牛，并于當(dāng)晚11時許運至原W縣。楊某某將農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司購進(jìn)的牛運至養(yǎng)殖專業(yè)合作社的養(yǎng)殖場內(nèi)，作為養(yǎng)殖專業(yè)合作社的牛飼養(yǎng)。畜牧獸醫(yī)局驗收組在未審核數(shù)量和驗收程序不齊全的情況下，在《特色效益農(nóng)業(yè)畜牧產(chǎn)業(yè)項目驗收表》（以下簡稱《驗收表》）上簽字同意驗收合格。后畜牧獸醫(yī)局分兩次向農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司發(fā)放特色效益農(nóng)業(yè)補(bǔ)助資金60萬元，共計120萬元。其中，牛源引進(jìn)250頭，補(bǔ)助資金50萬元。7月12日，楊某某以養(yǎng)殖合作社的名義購牛20頭。7月31日，經(jīng)驗收后畜牧獸醫(yī)局向養(yǎng)殖專業(yè)合作社發(fā)放補(bǔ)助資金30萬元，其中70頭牛補(bǔ)助14萬元。

2018年4月19日，檢察機(jī)關(guān)向畜牧獸醫(yī)局依法發(fā)出訴前《檢察建議書》，督促：“規(guī)范并加強(qiáng)在特色效益農(nóng)業(yè)畜牧養(yǎng)殖項目驗收中的制度建設(shè)；對農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司未有證據(jù)證明達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)多補(bǔ)助的資金依法予以追繳?！?月12日，畜牧獸醫(yī)局回復(fù)檢察機(jī)關(guān)：“對C市某農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司引進(jìn)肉牛250頭的核實情況：2014年12月11日至2015年4月14日期間，農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司分別從四川、貴州引進(jìn)365頭牛，達(dá)到驗收的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)?！睓z察機(jī)關(guān)持續(xù)跟進(jìn)調(diào)查，先后赴四川、貴州等地調(diào)查取證，最終查清牛源引進(jìn)子項目數(shù)量和驗收程序不符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的事實。

經(jīng)上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，2019年2月27日，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起行政公益訴訟。因機(jī)構(gòu)改革，畜牧獸醫(yī)局的行政管理職能劃歸C市W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，檢察機(jī)關(guān)依法變更被告為C市W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會（以下簡稱W區(qū)農(nóng)委）。

2019年8月14日，經(jīng)法院依法判決，認(rèn)為《W縣特色效益農(nóng)業(yè)項目管理辦法》（簡稱《辦法》）附件《特色效益農(nóng)業(yè)草食牲畜產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)技術(shù)要求及驗收標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“縣外引進(jìn)的?；蚍N羊需經(jīng)過備案審批，必須持有引種備案單、《動物檢疫合格證明》等資料，引入后由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站留驗觀察證明，母牛不得低于引進(jìn)總量的五分之一，縣內(nèi)買賣引進(jìn)的牛不享受補(bǔ)貼?！痹摗掇k法》還規(guī)定：“……（二）項目驗收資料要求：1.項目驗收申請報告；……4.項目完成后在項目建設(shè)所在村組的公示照片資料。查驗原件，收復(fù)印件一式四份。”本案中，W區(qū)農(nóng)委和農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司提供的現(xiàn)有證據(jù)，不能證明涉案項目符合養(yǎng)殖區(qū)域規(guī)劃，并取得所在區(qū)域村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)同意，報畜牧獸醫(yī)局規(guī)劃認(rèn)可；不能證明涉案項目引進(jìn)的牛經(jīng)過了備案審批；不能證明涉案項目的母牛數(shù)量不低于引進(jìn)總量的五分之一；不能證明涉案項目在欄牛中的250頭是從W區(qū)外引進(jìn)。作出撤銷原W縣畜牧獸醫(yī)局于2015年對第三人農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司作出的《特色效益農(nóng)業(yè)項目驗收意見書》，責(zé)令被告C市W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會重新作出處理。

二、爭議焦點的歸納

（一）W縣特色效益農(nóng)業(yè)畜牧產(chǎn)業(yè)項目驗收行為不是行政行為，屬于社會事業(yè)行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

（二）W區(qū)畜牧獸醫(yī)局的行政職能雖然已劃轉(zhuǎn)到W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，但被訴項目驗收行為不是行政行為，W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會并未吸收合并原W區(qū)畜牧獸醫(yī)局。如果本案是行政訴訟受案范圍，C市W區(qū)財政局也應(yīng)是本案適格被告。

三、爭議焦點的思考

（一）行政訴訟受案范圍的問題

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為：畜牧獸醫(yī)局對農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司特色效益農(nóng)業(yè)項目的驗收行為即本案的被訴行政行為具有職權(quán)性、拘束力和特定性三個特點，是可訴的行政行為。

1.驗收行為具有職權(quán)性。根據(jù)《中華人民共和國畜牧法》第七條，《C市畜牧業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模補(bǔ)助（暫行）辦法》第七條第二款、第九條規(guī)定，畜牧獸醫(yī)局對農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司特色效益農(nóng)業(yè)項目進(jìn)行驗收，是依法履行法定職權(quán)，行使的是行政職能，具有可訴性。

2.驗收行為具有拘束力。根據(jù)《W縣特色效益農(nóng)業(yè)項目管理辦法》“實施單位完成項目建設(shè)任務(wù)后向產(chǎn)業(yè)主管部門提出書面驗收申請報告，由產(chǎn)業(yè)主管部門組織相關(guān)人員驗收”，由此可以明確，畜牧獸醫(yī)局對全區(qū)的《特色效益農(nóng)業(yè)項目草食性畜產(chǎn)業(yè)養(yǎng)殖類》申請國家補(bǔ)助資金負(fù)有檢查驗收職責(zé)，驗收審核通過后，負(fù)責(zé)發(fā)放國家專項補(bǔ)助資金。一旦驗收不合格，將無法獲得國家的補(bǔ)助資金，驗收行為會對企業(yè)主產(chǎn)生行政法上的拘束力，故驗收行為是可訴的行政行為。

3.驗收行為具有特定性。根據(jù)《C市畜牧業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模補(bǔ)助（暫行）辦法》《W縣特色效益農(nóng)業(yè)項目管理辦法》規(guī)定，畜牧獸醫(yī)局的驗收行為就是特定的企業(yè)主實施特定的行為后向畜牧獸醫(yī)局報告申請驗收。畜牧獸醫(yī)局對該項目進(jìn)行驗收，驗收審核通過后，才能發(fā)放國家專項補(bǔ)助資金。驗收行為是畜牧獸醫(yī)局對項目實施監(jiān)督和管理的行為，具有特定性。

綜上，驗收行為本質(zhì)就是行政確認(rèn)行為。行政行為是針對特定對象和特定的事項作出的。畜牧獸醫(yī)局的驗收行為實質(zhì)上是一種行政確認(rèn)行為，是對農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司特色效益農(nóng)業(yè)項目的事實予以認(rèn)定、確認(rèn)的行政行為。一旦驗收結(jié)果被評定為合格，就視為畜牧獸醫(yī)局在事實上確認(rèn)了產(chǎn)業(yè)合格，就能獲得國家的專項補(bǔ)助資金，該行政確認(rèn)行為具有可訴性。

經(jīng)法院審理查明：根據(jù)《中華人民共和國畜牧法》第七條規(guī)定，原W縣畜牧局作為W縣行政轄區(qū)畜牧獸醫(yī)主管部門，按照《W縣特色效益農(nóng)業(yè)項目管理辦法》作出涉案《特色效益農(nóng)業(yè)項目驗收意見書》，同意農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司實施的養(yǎng)牛場建設(shè)項目驗收合格，并予以撥付項目補(bǔ)助資金120萬元。原W縣畜牧局作出該行為是其實施畜牧業(yè)行政監(jiān)督管理的行為，形成了農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司獲得特色效益農(nóng)業(yè)項目補(bǔ)助資金的行政法律效果，是可訴的行政行為。

（二）適格被告的問題

1.W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會并未吸收合并原W區(qū)畜牧獸醫(yī)局的問題

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款和《W區(qū)關(guān)于深化區(qū)屬事業(yè)單位改革的實施方案》規(guī)定，將原C市W區(qū)畜牧獸醫(yī)局的行政管理職能劃歸C市W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，原C市W區(qū)畜牧獸醫(yī)局更名為W區(qū)畜牧獸醫(yī)管理中心。因此W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會作為繼續(xù)行使原W區(qū)畜牧獸醫(yī)局的職責(zé)是本案的適格主體。

經(jīng)法院審理后認(rèn)為：本案訴訟過程中，因政府機(jī)構(gòu)改革，原W縣畜牧局承擔(dān)的畜牧、獸醫(yī)等行政職能已劃入W區(qū)農(nóng)委。按照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。因此，本案被告應(yīng)變更為W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會。

2.是否應(yīng)當(dāng)追加C市W區(qū)財政局為被告的問題

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為：首先，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序［1］。由于檢察機(jī)關(guān)未向W區(qū)財政局發(fā)出訴前檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，未進(jìn)行訴前法定程序，W區(qū)財政局不知道應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為進(jìn)行整改，其沒有不依法履行法定職責(zé)的行為。如果現(xiàn)在將W區(qū)財政局追加為被告，違背了法律的相關(guān)規(guī)定。其次，根據(jù)原《W縣特色效益農(nóng)業(yè)資金管理實施細(xì)則》第十八條的規(guī)定：“項目實施單位應(yīng)加強(qiáng)專項資金的日常管理，項目完成后，應(yīng)及時向縣主管部門提出書面驗收申請，提供相關(guān)驗收書面材料?？h主管部門會同財政部門應(yīng)及時組織驗收，驗收不合格的，按要求進(jìn)行整改，整改后仍不合格的，由縣財政部門追回相關(guān)項目資金?！痹摋l亦設(shè)置了前置程序，財政部門在項目驗收不合格后，才會要求項目實施單位按要求進(jìn)行整改，在整改后仍不合格的，才由財政部門追回相關(guān)項目資金。財政部門行使的是項目驗收后的行政復(fù)核行為，而本案被訴行政行為是涉案項目驗收的行政行為，各自履行的職責(zé)不一樣。即本案中的被告只應(yīng)當(dāng)是W區(qū)畜牧獸醫(yī)局。

法院審理后認(rèn)為：《W縣特色效益農(nóng)業(yè)項目管理辦法》規(guī)定：“……四、項目驗收。（一）驗收程序。實施單位完成建設(shè)任務(wù)后向產(chǎn)業(yè)主管部門提出書面驗收申請報告，由產(chǎn)業(yè)主管部門組織相關(guān)人員驗收?？h委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會同財政等監(jiān)管部門對補(bǔ)助金額50萬元以下的項目按不低于30%的比例進(jìn)行抽查復(fù)核，對補(bǔ)助金額50萬元以上的項目實行全面復(fù)核?！庇纱丝芍鳛樾竽廉a(chǎn)業(yè)主管部門的原W縣畜牧局具有依申請對畜牧類特色效益農(nóng)業(yè)項目進(jìn)行驗收的職責(zé)，而C市W區(qū)財政局具有對特定項目進(jìn)行抽查復(fù)核或全面復(fù)核的職責(zé)。本案的被訴行政行為是涉案項目驗收行政行為，并非涉案項目驗收后的復(fù)核行為。故原W縣畜牧局原本是本案適格被告。

四、辦理國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件的思考

根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定，國有財產(chǎn)包括國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益。具體而言，包括了經(jīng)營性國有財產(chǎn)、行政事業(yè)性國有財產(chǎn)、稅收類國有財產(chǎn)、費用類國有財產(chǎn)、財政補(bǔ)貼類國有資產(chǎn)、社會保障類國有財產(chǎn)等。在司法實踐中，國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件主要分為兩類：首先是自上而下的各項國家補(bǔ)貼補(bǔ)助；其次是自下而上的國家收取的各項費用［2］。筆者從辦理財政補(bǔ)貼案件的角度，談?wù)劥祟惏讣k理中需要注意的事項。

（一）關(guān)于線索發(fā)現(xiàn)的問題

由于國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域問題具有隱蔽性強(qiáng)、調(diào)查難度大、調(diào)查取證涉及面廣的問題，在辦理企業(yè)涉及破壞生態(tài)資源和污染環(huán)境的案件時，可能存在國有財產(chǎn)受損的情況。本案從辦理的一起民事申訴案件中發(fā)現(xiàn)企業(yè)非法占用耕地，又在辦理非法占用耕地案中發(fā)現(xiàn)了國有財產(chǎn)流失的線索。因此，在辦案中不僅要聚焦于容易發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的問題，還要注重發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為致使國有財產(chǎn)受損的情況，做到一案多查。

（二）關(guān)于調(diào)查取證的問題

因財政補(bǔ)助類國有財產(chǎn)案件所涉及到的行政相對人往往是企業(yè)，在調(diào)查取證中除了調(diào)取此類補(bǔ)貼申報、驗收、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件外，還要著重掌握企業(yè)在領(lǐng)取財政補(bǔ)助后的經(jīng)營情況。通過調(diào)取銀行流水賬單核實領(lǐng)取補(bǔ)助后是否轉(zhuǎn)移了財產(chǎn)，是否存在領(lǐng)完就跑、騙取補(bǔ)助的嫌疑。在核實驗收程序時，重點針對驗收程序是否符合驗收規(guī)定，是否按照驗收要求提交相關(guān)資料等方面內(nèi)容，查找程序中的違法行為。同時針對部分驗收內(nèi)容直觀性的特點，通過實地查看的方式，有針對性地對申報的內(nèi)容與驗收認(rèn)定的內(nèi)容進(jìn)行逐一核實，確保驗收內(nèi)容的真實性。

（三）關(guān)于財政部門與其他行政職能部門交叉的問題

該案中，行業(yè)主管部門對項目具有驗收職責(zé)，而財政部門具有對項目進(jìn)行抽查復(fù)核或全面復(fù)核的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定主管部門做出的項目驗收違法，并非涉案項目驗收后的復(fù)核行為。因此，在辦案中涉及到財政部門和其他行政職能部門交叉問題時，要明確查明行政機(jī)關(guān)不依法履職的具體行政行為。