推進(jìn)司法行政市域一體化的探索與思考
——以S市為例

張建明 孫偉成

1.蘇州市行政學(xué)院，江蘇 蘇州 215011；2.蘇州市司法局，江蘇 蘇州 215000

推進(jìn)市域一體化發(fā)展是搶抓長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，構(gòu)筑S市發(fā)展新地緣新優(yōu)勢(shì)的全新探索，是當(dāng)前S市發(fā)展的重大命題。從市委整體部署看，S市一體化發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵就是要在目前比較均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上追求更加協(xié)同，在分散布局的現(xiàn)狀上進(jìn)一步優(yōu)化配置。推進(jìn)法治城市、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)是司法行政履行統(tǒng)籌全面依法治市職能的首要核心任務(wù)，推進(jìn)市域一體化協(xié)同發(fā)展也應(yīng)當(dāng)是司法行政高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。推進(jìn)司法行政市域一體化協(xié)同發(fā)展［1］重點(diǎn)是要通過(guò)規(guī)范統(tǒng)一行政執(zhí)法、優(yōu)化公共法律服務(wù)資源配置，加強(qiáng)社區(qū)矯正刑事執(zhí)行和基層普法依法治理的一體協(xié)作，切實(shí)保障和推動(dòng)法律統(tǒng)一實(shí)施和一體遵循。

一、S市推進(jìn)司法行政市域一體化的主要路徑

（一）市域一體推進(jìn)涉企包容審慎監(jiān)管機(jī)制

市域一體統(tǒng)一規(guī)范行政處罰免罰、輕罰和不予處罰的執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)尺度。2020年2月，S市監(jiān)察委員會(huì)與市司法局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實(shí)施意見(jiàn)》，市司法局組織市級(jí)各行政執(zhí)法主管部門(mén)依法制定相關(guān)領(lǐng)域涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰清單454項(xiàng)，同時(shí)在實(shí)踐中進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)涉企“免罰輕罰”清單進(jìn)行新增、修訂和刪減，經(jīng)政府法律顧問(wèn)審核，2021年2月推出2.0版“免罰輕罰”清單353項(xiàng)。截至2021年底，S市全市各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)累計(jì)辦理涉企“免罰輕罰”執(zhí)法案件6.32萬(wàn)件，涉及金額16.17億元。通過(guò)推進(jìn)該清單的全市統(tǒng)一適用，做到相關(guān)行政處罰程序一致、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有效防止畸輕畸重。

（二）推進(jìn)公共法律服務(wù)城鄉(xiāng)均等化覆蓋

積極推動(dòng)法律服務(wù)資源在全市范圍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居、向服務(wù)需求集中的區(qū)域配置。2013年，S市司法局聯(lián)合市委農(nóng)辦聯(lián)合推進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，將推進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)平臺(tái)覆蓋納入城鄉(xiāng)一體化建設(shè)年度考核指標(biāo)，在全國(guó)率先開(kāi)啟了公共法律服務(wù)城鄉(xiāng)一體、市域一體的探索實(shí)踐。建成市域一體四級(jí)公共法律服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)S市工業(yè)園區(qū)律師事務(wù)所設(shè)立實(shí)現(xiàn)零的突破，S市工業(yè)園區(qū)歷經(jīng)5年發(fā)展，律師規(guī)模躍居全市第一，并成為全市首個(gè)律師人數(shù)突破1000人的縣（市、區(qū)）。認(rèn)真落實(shí)改革部署，推動(dòng)公證、基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)區(qū)域范圍向設(shè)區(qū)市域拓展，在全市范圍統(tǒng)一執(zhí)行法律援助經(jīng)濟(jì)困難最低工資標(biāo)準(zhǔn)，S市公共法律服務(wù)均等化水平顯著提升，法律援助全面覆蓋低收入人群，村居法律顧問(wèn)制度普遍建立，2018年7月全國(guó)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)在S市域內(nèi)T市召開(kāi)，會(huì)議將S市公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)全國(guó)推廣。

（三）板塊聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新普法宣傳模式

深入開(kāi)發(fā)大運(yùn)河S市段法治文化資源，市局協(xié)調(diào)指導(dǎo)大運(yùn)河沿線X城、G區(qū)、S區(qū)、W區(qū)、J區(qū)推進(jìn)一體建設(shè)運(yùn)河沿線法治景觀群，開(kāi)發(fā)S市特色的法治文化線路和文化創(chuàng)意產(chǎn)品，將大運(yùn)河S市段法治文化帶建設(shè)成為“地方立法保護(hù)引領(lǐng)帶、陣地景觀集群帶、善治鄉(xiāng)村先行帶、文化惠民樣板帶”。在連續(xù)舉辦的七屆法治文化節(jié)中，均采取市級(jí)主辦、縣區(qū)承辦、各地參與方式，全市域征集群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的法治文化產(chǎn)品，一體化展播宣傳，充分放大優(yōu)秀作品的傳播力影響力。此外，S市還通過(guò)成立全市新媒體普法聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上普法平臺(tái)一體聯(lián)動(dòng)。

（四）協(xié)同開(kāi)展跨區(qū)域特殊人群監(jiān)管幫教

推行跨區(qū)域刑釋人員委托幫教管理，對(duì)于戶籍地、居住地不在同一縣（市、區(qū)）的刑滿釋放人員，落實(shí)委托幫教，實(shí)行“兩頭包、雙列管”，日常走訪幫教工作由居住地安置幫教機(jī)構(gòu)開(kāi)展，戶籍地安置幫教機(jī)構(gòu)及時(shí)提供涉及戶籍管理相關(guān)的困難幫助，同時(shí)建立線上線下幫教信息互通機(jī)制，相關(guān)情況同步通報(bào)戶籍地、居住地公安部門(mén)，確保安全穩(wěn)定。建立了跨區(qū)域社區(qū)矯正對(duì)象擴(kuò)大活動(dòng)范圍、外出請(qǐng)假的審批管理，對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象確因生活、工作、學(xué)習(xí)等需要，申請(qǐng)跨區(qū)域活動(dòng)范圍擴(kuò)大到相鄰縣（市、區(qū)）的，通過(guò)組織開(kāi)展綜合風(fēng)險(xiǎn)因素研判，在落實(shí)協(xié)同監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上做到“應(yīng)準(zhǔn)盡準(zhǔn)”。

二、S市推進(jìn)司法行政市域一體化存在的困難

（一）公共法律服務(wù)供給市域范圍還不平衡

法律服務(wù)資源集中于城區(qū)，G區(qū)有律師事務(wù)所67家，律師人數(shù)879人，每萬(wàn)人擁有律師數(shù)9.1人，而Z市、C市、W區(qū)等地萬(wàn)人擁有律師數(shù)不足3.2人。各地法律服務(wù)需求與律師擁有數(shù)也呈現(xiàn)不平衡，以法律援助工作為例，2021年全年Z市、C市、W區(qū)辦理法律援助案件量分別為2200件、2352件、1903件，均超過(guò)G區(qū)法律援助案件量的30%以上。法律服務(wù)資源分布的不平衡，導(dǎo)致縣域律師資源相對(duì)不足，客觀上造成了縣域律師承擔(dān)法律援助義務(wù)負(fù)擔(dān)較重。隨著刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋、認(rèn)罪認(rèn)罰律師見(jiàn)證、法律援助負(fù)面清單等法律援助工作的推進(jìn)與落地，律師等法律服務(wù)工作者將承擔(dān)越來(lái)越多的法律援助任務(wù)，法律服務(wù)資源的不平衡客觀上也影響了縣域律師參與法律援助工作的積極性。

（二）推進(jìn)公共法律服務(wù)“全市通辦”存在障礙

1.從法律援助工作看，按法律援助相關(guān)規(guī)定，法律援助申請(qǐng)應(yīng)向案件受理法院所在地以及案件辦理的公安、檢察院、法院的同級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)提出，再由法律援助機(jī)構(gòu)指派當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所和律師承辦。近年來(lái)，盡管S市積極推行了法律援助網(wǎng)上申請(qǐng)、“不見(jiàn)面”審批等便利化措施，從時(shí)間和成本上減輕了申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。但從實(shí)踐情況看效果還不夠理想，真正通過(guò)網(wǎng)上申請(qǐng)的法律援助案件數(shù)量還占比不高。首先，申請(qǐng)人基本為困難群眾，大多是老弱病殘、農(nóng)民工等群體，對(duì)網(wǎng)上申請(qǐng)很多人還不了解或者不會(huì)操作。其次，網(wǎng)上申請(qǐng)法律援助后，法律援助機(jī)構(gòu)審批時(shí)，還是需要申請(qǐng)人到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行簽名確認(rèn)等工作。法律援助機(jī)構(gòu)指派承辦律師后，申請(qǐng)人仍需與承辦律師至少見(jiàn)面一次了解案情，簽署委托合同、授權(quán)委托書(shū)等文書(shū)材料。如為減少申請(qǐng)人“跑路”，而讓承辦律師至異地提供上班服務(wù)辦案，則客觀上增加了律師辦案的時(shí)間和勞務(wù)成本，這與現(xiàn)行的數(shù)額較低的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不相適應(yīng)。再次，異地申請(qǐng)法律援助的受援人，在案件審理中，也需要前往法院等辦案機(jī)關(guān)進(jìn)行司法訴訟活動(dòng)。最后，法律援助案件補(bǔ)貼的是同級(jí)財(cái)政部門(mén)撥付，全市通辦工作中的案件補(bǔ)貼支付和發(fā)放也會(huì)存在制度性障礙。因此，法律援助“全市通辦”需要在綜合保障上加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化一體保障。

2.從公證服務(wù)情況看，司法部自2018年7月1日開(kāi)始將公證執(zhí)業(yè)區(qū)域放開(kāi)至設(shè)區(qū)市域范圍，但S市公證隊(duì)伍發(fā)展受編制制約，公證員年人均辦證1000件以上，保持全省最高，證多人少矛盾非常突出，加之跨區(qū)域辦證成本高、周期長(zhǎng)，公證機(jī)構(gòu)跨區(qū)域拓展業(yè)務(wù)的積極性不高。另外，跨區(qū)域辦證涉及公證機(jī)構(gòu)主動(dòng)查證的，公證機(jī)構(gòu)向相關(guān)單位或者個(gè)人核實(shí)查證難的問(wèn)題也更為突出，一定程度上也影響了公證機(jī)構(gòu)跨區(qū)域辦證的積極性。

三、關(guān)于深化司法行政市域一體化的思考和建議

根據(jù)法治城市建設(shè)“十四五”規(guī)劃實(shí)施方案關(guān)于加快推進(jìn)法治一體化建設(shè)的目標(biāo)要求，接下來(lái)S市應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)司法行政一體化發(fā)展戰(zhàn)略的研究和謀劃，在厘清司法行政市域一體化發(fā)展現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的路徑。

（一）探索執(zhí)業(yè)審批前指引，推動(dòng)法律服務(wù)資源合理布局

從近年來(lái)開(kāi)設(shè)律所的咨詢情況來(lái)看，律師在開(kāi)設(shè)律所時(shí)對(duì)S市的法律服務(wù)資源分布情況、各地的相應(yīng)扶持政策等信息掌握不對(duì)稱，開(kāi)設(shè)律所地址主要還是基于合適的辦公地址的選擇。建議可借鑒我市開(kāi)放創(chuàng)新合作熱力圖模式，探索編制全市律師資源、業(yè)務(wù)、服務(wù)需求熱力圖，同時(shí)將各地相關(guān)扶持政策納入，引導(dǎo)律師申請(qǐng)執(zhí)業(yè)、律師事務(wù)所有序設(shè)立，讓律師在開(kāi)設(shè)律所時(shí)能對(duì)律師資源等相關(guān)情況有充分的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備，避免盲目開(kāi)辦律所，也有利于引導(dǎo)律師資源向相對(duì)緊缺區(qū)域配置。在政策引導(dǎo)方面，依法有序放開(kāi)律師事務(wù)所跨縣（市、區(qū)）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)限制，支持推動(dòng)中心城區(qū)規(guī)模所在Z市、C市和W區(qū)設(shè)立分所，提升縣域律師服務(wù)供給水平。

（二）有序引導(dǎo)公證跨縣（市）區(qū)執(zhí)業(yè)推動(dòng)良性競(jìng)爭(zhēng)

首先是聚焦解決影響公證跨區(qū)域拓展業(yè)務(wù)的制約因素。要以信息化途徑加強(qiáng)公證行業(yè)跨縣（市）區(qū)執(zhí)業(yè)核實(shí)權(quán)保障，打破數(shù)據(jù)壁壘，加速實(shí)現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享，聚焦解決在公安部門(mén)戶籍檔案、民政部門(mén)婚姻檔案、不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案、組織人事及檔案管理部門(mén)干部職工人事檔案等領(lǐng)域，存在信息不齊全、不兜底、不準(zhǔn)確、碎片化以及查檔手續(xù)繁瑣、對(duì)接不暢等情形。其次要跟進(jìn)完善公證執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的制度機(jī)制。2021年江蘇省作為試點(diǎn)省份即將放開(kāi)全省公證執(zhí)業(yè)區(qū)域，對(duì)公證管理部門(mén)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)監(jiān)管提出了更高要求。放開(kāi)公證執(zhí)業(yè)區(qū)域必然帶來(lái)公證機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)資源的競(jìng)爭(zhēng)，因此，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整后執(zhí)業(yè)活動(dòng)中新情況、新問(wèn)題的研究，不斷強(qiáng)化執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)各公證機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同配合，加強(qiáng)對(duì)公證機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，健全完善質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行公證服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁公證機(jī)構(gòu)通過(guò)擅自降低收費(fèi)招攬證源，尤其不得以“價(jià)格戰(zhàn)”方式互搶業(yè)務(wù)，損害行業(yè)發(fā)展。最后是加快公證隊(duì)伍建設(shè)。積極推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)人員總額管理制度，優(yōu)化績(jī)效工資分配辦法，落實(shí)公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位和自主管理權(quán)。加強(qiáng)公證專家型、骨干型、成長(zhǎng)型人才梯隊(duì)建設(shè)，加大公證服務(wù)方式、產(chǎn)品研發(fā)力度，拓展知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融服務(wù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域和“區(qū)塊鏈+公證”［2］應(yīng)用場(chǎng)景，增加行業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）優(yōu)化完善行政執(zhí)法市域協(xié)同機(jī)制

協(xié)同執(zhí)行并完善涉企執(zhí)法免罰輕罰“兩張清單”。推動(dòng)全市各級(jí)執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)市監(jiān)委、市司法局聯(lián)合制定出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實(shí)施意見(jiàn)》，按照“市域一體化發(fā)展”理念，在市級(jí)層面持續(xù)推動(dòng)市級(jí)行政執(zhí)法主管部門(mén)統(tǒng)一梳理并動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)行政執(zhí)法領(lǐng)域的清單，市縣鎮(zhèn)三級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)一執(zhí)行“兩張清單”，同時(shí)加強(qiáng)專題培訓(xùn)，推動(dòng)行政執(zhí)法部門(mén)健全完善行政處罰“三項(xiàng)制度”和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確保涉企行政處罰執(zhí)法尺度全市各地執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)、同一尺度，切實(shí)做到“應(yīng)免盡免，應(yīng)輕盡輕”，堅(jiān)決避免出現(xiàn)選擇性執(zhí)法造成執(zhí)法不公、執(zhí)法矛盾。指導(dǎo)各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，可探索搜集整理行政執(zhí)法典型案例，建立類案檢索制度。最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，對(duì)基本事實(shí)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、法律適用問(wèn)題等方面具有相似性的案件適用類案檢索。建議可推動(dòng)市級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以參照該意見(jiàn)，建立本系統(tǒng)全市統(tǒng)一的執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)歷年來(lái)處理的行政處罰案件進(jìn)行分類整理，對(duì)基本事實(shí)相近、社會(huì)危害程度相似的案件，實(shí)現(xiàn)同案同罰。

（四）深化法律援助“全城通辦”機(jī)制探索

緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)法律援助案件申請(qǐng)人就近申請(qǐng)法律援助目標(biāo)，加強(qiáng)法律援助服務(wù)“全市通辦”研究，落實(shí)“減環(huán)節(jié)、減時(shí)間、減材料、減跑動(dòng)”的要求，推動(dòng)市域范圍內(nèi)各地法律援助機(jī)構(gòu)間的互通，打破受理地域限制，加強(qiáng)援助機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交申請(qǐng)、核實(shí)情況、調(diào)查取證、送達(dá)法律文書(shū)等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合。進(jìn)一步發(fā)揮勞動(dòng)仲裁院、鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)中心等法律援助工作站點(diǎn)在法律援助申請(qǐng)受理、材料初審等環(huán)節(jié)的作用，探索建立法律援助申請(qǐng)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)平臺(tái)，滿足人民群眾“就近申請(qǐng)”的需求。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前推動(dòng)形成長(zhǎng)三角區(qū)域司法行政一體化發(fā)展已是一種趨勢(shì)，而區(qū)域司法行政一體化的首要前提要實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)的司法行政一體化，如果將市域司法行政一體化再放在市域法治一體化從而為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化保駕護(hù)航的大背景下考察，除了以上建議外，我們認(rèn)為，健全大調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制；落實(shí)刑事執(zhí)行一體化要求，統(tǒng)籌推進(jìn)監(jiān)管改造、社區(qū)矯正工作，強(qiáng)化特定人群教育管理，有力維護(hù)社會(huì)大局安全穩(wěn)定；包括選拔法治人才，提升法治建設(shè)整體水平等都是題中應(yīng)有之義。