基層消防安全治理工作分析

■ 楊學(xué)仿 樂山市消防救援支隊(duì)

一、基層消防安全治理工作的目的

基層消防安全治理工作的目的是完善消防安全基層治理體系建設(shè)，優(yōu)化基層消防安全組織和管理體制，改善基層公共消防安全條件，建立和鞏固基層消防宣傳陣地，提升消防安全基層管理現(xiàn)代化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，切實(shí)打通基層消防安全治理“最后一公里”，進(jìn)一步夯實(shí)基層消防工作，提高基層預(yù)防和抵御火災(zāi)的綜合能力，提升居（村）民消防安全意識(shí)和自防自救能力，有效防范化解基層消防安全風(fēng)險(xiǎn)，減少火災(zāi)總量，遏制群死群傷和“小火亡人”事故，創(chuàng)造城鄉(xiāng)良好的消防安全環(huán)境，保障廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

二、基層消防安全工作現(xiàn)狀及存在問題

（一）基層消防安全監(jiān)督管理職能運(yùn)行不能滿足現(xiàn)實(shí)需要

1.街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）消防屬地管理職能亟待加強(qiáng)

當(dāng)前，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消防管理工作的力度尚存在偏弱、偏輕、偏軟，人員、經(jīng)費(fèi)、制度保障不到位的問題。部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）未成立專門的消防議事機(jī)構(gòu)，未明確專（兼）職負(fù)責(zé)消防安全管理工作的人員，未嚴(yán)格落實(shí)逐級(jí)消防安全責(zé)任制，消防安全網(wǎng)格化工作未全面深入，難以滿足當(dāng)前基層消防管理工作需求，消防管理漏管失控現(xiàn)象仍不同程度存在。

2.公安派出所消防監(jiān)管職能弱化

以前，公安派出所在基層消防監(jiān)督管理工作中尤其是“九小場(chǎng)所”和居民住宅區(qū)的火災(zāi)預(yù)防方面發(fā)揮了重要作用，較大程度地彌補(bǔ)了消防部門監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍警力不足的問題。但近年來，隨著消防體制改革，消防救援機(jī)構(gòu)脫離了公安部門的管轄，在對(duì)消防工作的安排部署、督導(dǎo)考核、協(xié)同配合上不似以前自上而下，順理成章，客觀上導(dǎo)致公安派出所消防監(jiān)督管理工作呈弱化趨勢(shì)。

3.基層消防大隊(duì)監(jiān)督執(zhí)法力量不足

以四川樂山為例，目前樂山市轄4 區(qū)、6 縣、1 個(gè)縣級(jí)市，11 個(gè)街道、121 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積1.27 萬平方公里。但全市基層消防大隊(duì)僅有監(jiān)督執(zhí)法人員60 余人，除經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)（縣級(jí)市）消防大隊(duì)執(zhí)法人員在5人以上，其余9 個(gè)縣（區(qū)）每個(gè)消防大隊(duì)執(zhí)法人員數(shù)量只有3～4 人。受警力限制，基層消防大隊(duì)的消防監(jiān)管重點(diǎn)只能放在一定規(guī)模的人員密集場(chǎng)所、易燃易爆場(chǎng)所、高層建筑等消防重點(diǎn)單位，對(duì)數(shù)量龐大、星羅棋布的“九小場(chǎng)所”、居住區(qū)等卻無暇顧及，導(dǎo)致基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了火災(zāi)防控的盲區(qū)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防公共服務(wù)和基礎(chǔ)消防設(shè)施滯后

部分地區(qū)受經(jīng)濟(jì)條件制約，地方政府財(cái)力有限，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防事業(yè)的建設(shè)投入偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，除縣城所在地的城關(guān)鎮(zhèn)外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有政府專職消防隊(duì)的較少。以樂山市為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含城關(guān)鎮(zhèn)）專職消防隊(duì)建成數(shù)不足5%，且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無公共消防給水系統(tǒng)，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防隊(duì)不能第一時(shí)間趕赴火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，而且，在火災(zāi)撲救中消防補(bǔ)水也是一個(gè)難題，很可能會(huì)錯(cuò)過火災(zāi)撲救的最佳時(shí)機(jī)，造成火災(zāi)的蔓延擴(kuò)大。有些老街小巷、老舊居民區(qū)道路極為狹窄、消防車無法通行。有些村寨受地理?xiàng)l件或地形限制，消防車無法抵達(dá)。這些區(qū)域場(chǎng)所一旦發(fā)生火災(zāi)撲救難度很大，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

（三）基層群眾消防安全素質(zhì)不高

近年來，各地火災(zāi)事故頻發(fā)，尤其是居住場(chǎng)所火災(zāi)占比居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大部分火災(zāi)是電氣故障和生活用火不慎引起。從消防監(jiān)督檢查和調(diào)研走訪的情況來看，部分基層群眾消防安全防范意識(shí)和自防自救能力還較為薄弱，違章用火用電及私拉亂接電氣線路，封閉、堵塞、占用安全出口、疏散通道和消防車通道等現(xiàn)象仍不同程度存在?！熬判?chǎng)所”“三合一”場(chǎng)所、群租房等火災(zāi)隱患仍較為突出。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)仍然用柴火做飯，有的柴草、堆垛與廚房明火未保持安全距離，稍有不慎就會(huì)引發(fā)火災(zāi)事故，給消防安全帶來較大隱患。

三、基層消防安全治理工作建議

（一）強(qiáng)化基層消防組織建設(shè)，逐級(jí)落實(shí)消防安全職責(zé)

1.建立健全基層消防組織

縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐級(jí)建立健全消防安全議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)消防工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確消防安全監(jiān)管歸口部門，實(shí)體化履行消防管理職責(zé)。村（社區(qū)）完善消防安全自治組織，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌日常消防安全工作，消除常見火災(zāi)隱患，提升村（居）民消防安全意識(shí)。

2.明確基層消防組織人員配備

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防安全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主任由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員為相關(guān)職能部門、派出機(jī)構(gòu)及消防站（政府專職消防隊(duì)）負(fù)責(zé)人等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確專人開展消防工作，人員數(shù)量應(yīng)滿足實(shí)際工作需要，村（社區(qū)）消防安全自治組織至少明確1 名工作人員負(fù)責(zé)組織開展群眾性消防工作。

3.逐級(jí)落實(shí)消防安全職責(zé)

按照“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管”的要求建立完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)消防安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，逐級(jí)落實(shí)消防安全職責(zé)?？h（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）定期研判火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，建立責(zé)任清單，強(qiáng)化跟蹤問效、督導(dǎo)考核。村（社區(qū)）落實(shí)群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，完善消防應(yīng)急預(yù)案，制定防火安全公約。充分發(fā)揮網(wǎng)格管理員消防安全檢查和消防宣傳的職能作用，明確網(wǎng)格管理員消防安全職責(zé)任務(wù)清單，明確基礎(chǔ)信息采集、消防隱患排查、消防知識(shí)宣傳等基本職責(zé)，加快實(shí)現(xiàn)消防安全網(wǎng)格化治理全覆蓋。

4.探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防行政執(zhí)法放權(quán)賦能

逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防安全治理需要迫切且有能力承接的部分消防行政執(zhí)法權(quán)限納入省級(jí)政府統(tǒng)一制定的賦權(quán)指導(dǎo)目錄，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法辦公室（隊(duì)）消防行政執(zhí)法權(quán)限，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防安全管理需要?？h級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)消防行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)和人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共同負(fù)責(zé)監(jiān)督考評(píng)，確保放權(quán)賦能與治理效能有機(jī)銜接。

（二）推動(dòng)公安派出所履行消防監(jiān)管職責(zé)

充分發(fā)揮派出所的資源優(yōu)勢(shì)。派出所遍布城鄉(xiāng)，覆蓋面廣，對(duì)轄區(qū)場(chǎng)所單位和社會(huì)面的情況較為熟悉，派出所開展消防監(jiān)督執(zhí)法工作和群眾工作有良好的基礎(chǔ)和長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)。2019年4月23日修訂后的《中華人民共和國(guó)消防法》仍然賦予了派出所消防監(jiān)督執(zhí)法的主體資格，因此派出所依然是開展消防監(jiān)督檢查和消防宣傳不可或缺的重要力量。對(duì)公安派出所開展消防監(jiān)督工作的建議如下。

1.落實(shí)公安派出所的消防監(jiān)督管理職責(zé)

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)消防法》明確規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查，開展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定。因此，在公安部未出臺(tái)新的具體辦法之前，公安派出所開展消防監(jiān)督檢查工作仍可以依據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（中華人民共和國(guó)公安部令 第120 號(hào)）以及仍具有法律效力的相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

2.建立完善協(xié)同協(xié)作機(jī)制

各地要因地制宜建立健全協(xié)同協(xié)作機(jī)制，可通過地方政府常設(shè)的消防議事機(jī)構(gòu)來推動(dòng)，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)要強(qiáng)化派出所在消防監(jiān)督檢查中的職能作用，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)（辦公室）可會(huì)同派出所開展聯(lián)合檢查，聯(lián)合執(zhí)法，糾正和查處消防違法行為。

3.強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)

消防監(jiān)督檢查具備一定的專業(yè)性，為提升派出所民警的消防監(jiān)督執(zhí)法水平，推動(dòng)派出所切實(shí)履行消防監(jiān)管職責(zé)，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)積極主動(dòng)對(duì)派出所開展消防工作指導(dǎo)和培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容主要包括消防監(jiān)督檢查、消防監(jiān)督檢查程序和方法、消防違法行為處理、消防宣傳教育等。

（三）整合壯大消防綜合救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍

消防員作為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍基層的組成部分，承擔(dān)著滅火和綜合救援的重要職責(zé)，同時(shí)也可以在消防監(jiān)督管理中發(fā)揮輔助作用。消防員參與消防執(zhí)法，對(duì)于壯大消防執(zhí)法隊(duì)伍、改善基層消防大隊(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員不足的問題具有重要意義。但是由于消防員參與消防執(zhí)法也面臨著執(zhí)法資格、人員時(shí)間保障、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范等問題。因此，在推進(jìn)消防員參與執(zhí)法的同時(shí)，應(yīng)妥善解決以下事項(xiàng)。

1.消防員應(yīng)取得執(zhí)法資格

按照中共中央機(jī)構(gòu)改革要求，消防隊(duì)伍改制轉(zhuǎn)隸后，由軍隊(duì)現(xiàn)役編制轉(zhuǎn)改為行政編制，消防員也屬于消防綜合救援機(jī)構(gòu)中具備國(guó)家行政編制的人員。雖然現(xiàn)行消防法律法規(guī)還未明確規(guī)定消防員從事消防監(jiān)督執(zhí)法工作的職責(zé)，但2019年中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》已明確消防員可以參加執(zhí)法工作，因而消防員具備消防行政執(zhí)法的基礎(chǔ)條件。不過，消防員在參與執(zhí)法前，應(yīng)通過地方行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試并取得執(zhí)法資格證書，作為消防員參與消防執(zhí)法的資格證明。

2.明確消防員參與監(jiān)督執(zhí)法的范圍和工作方式

消防員參與消防監(jiān)督執(zhí)法，應(yīng)因地制宜，合理確定監(jiān)督執(zhí)法范圍和工作方式。統(tǒng)籌兼顧滅火救援和監(jiān)督執(zhí)法工作，可實(shí)行“防消聯(lián)勤”模式，在消防站“六熟悉”工作中開展日常消防監(jiān)督檢查和宣傳，在大型群眾性活動(dòng)的勤務(wù)工作中同步開展消防監(jiān)督檢查和巡查，在火災(zāi)事故處置過程中同時(shí)進(jìn)行火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)照相錄像，在火災(zāi)撲救后協(xié)助開展初期調(diào)查等。

3.有效防范消防員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

消防員文化水平和綜合素質(zhì)參差不齊，參與消防執(zhí)法應(yīng)實(shí)行準(zhǔn)入制度，除取得地方執(zhí)法資格證外，還應(yīng)進(jìn)行專門的防火監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考試，合格后方可參與監(jiān)督執(zhí)法，并建立長(zhǎng)效的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，提升消防員的思想素質(zhì)和執(zhí)法水平。同時(shí)，應(yīng)建立健全配套的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)消防員監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，建立執(zhí)法檔案，定期進(jìn)行考核，嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲。

（四）夯實(shí)基層消防公共服務(wù)和基礎(chǔ)消防設(shè)施建設(shè)

1.加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌將消防站點(diǎn)、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等公共消防設(shè)施建設(shè)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)編制，嚴(yán)格實(shí)施，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是農(nóng)村地區(qū)公共消防設(shè)施建設(shè)滯后的問題。完善社區(qū)（村莊）微型消防站和志愿消防隊(duì)伍建設(shè)，配齊相應(yīng)的裝備器材，明確崗位職責(zé)，規(guī)范管理運(yùn)行，既負(fù)責(zé)初期火災(zāi)的撲救，也可以開展防火巡查。

2.推進(jìn)智慧消防治理應(yīng)用

加大政府購(gòu)買服務(wù)投入，推進(jìn)智慧消防建設(shè)，充分應(yīng)用5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，建立健全現(xiàn)代化、實(shí)戰(zhàn)化、智能化的消防安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解平臺(tái)，將火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所納入各類消防管理信息平臺(tái)，暢通跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域數(shù)據(jù)交換渠道，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與公安、住建、市場(chǎng)監(jiān)管、消防等部門政務(wù)系統(tǒng)對(duì)接整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源共享互用，著力提升預(yù)警監(jiān)測(cè)水平。對(duì)農(nóng)村“一老一小”“失能失獨(dú)”等弱勢(shì)群體，因地制宜建設(shè)聯(lián)網(wǎng)型獨(dú)立感煙探測(cè)報(bào)警等智能化安防系統(tǒng)，加強(qiáng)兜底服務(wù)，提升本質(zhì)安全。

（五）強(qiáng)化基層消防宣傳教育培訓(xùn)工作

1.分類分級(jí)開展消防培訓(xùn)

聯(lián)合行業(yè)部門開展行業(yè)系統(tǒng)消防安全集中教育培訓(xùn)，依托黨校、大專院校、社會(huì)機(jī)構(gòu)分級(jí)開展基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)部門消防安全責(zé)任人、管理人培訓(xùn)，開展社區(qū)民警、社區(qū)（村）“兩委”負(fù)責(zé)人和工作人員、網(wǎng)格員、消防志愿者、微型消防站站長(zhǎng)和多種形式消防隊(duì)員、企業(yè)安保人員、物業(yè)管理人員、消防重點(diǎn)單位和重點(diǎn)崗位從業(yè)人員消防技能培訓(xùn)，全面提升基層消防管理和自防自救水平。

2.加強(qiáng)基層宣傳陣地建設(shè)

推動(dòng)基層將全民消防安全教育融入思想宣傳教育和基層治理體系各個(gè)平臺(tái)，將消防安全知識(shí)普及納入社區(qū)（村）公共文化服務(wù)內(nèi)容，依托社區(qū)（村）綜合服務(wù)中心、黨群活動(dòng)中心等公共服務(wù)場(chǎng)所建立消防宣傳點(diǎn)，設(shè)置消防宣傳櫥窗或宣傳欄，配備消防宣傳影像、圖文、讀本。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村主要街道設(shè)置消防宣傳欄，噴涂直觀持久、針對(duì)性強(qiáng)的宣傳標(biāo)語(yǔ)，“村村通”大喇叭常態(tài)化播放規(guī)范用火用電等消防安全常識(shí)。

3.深入開展宣傳教育活動(dòng)

除電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體外，充分利用當(dāng)前群眾喜聞樂見的抖音、快手等短視頻開展消防宣傳，通過短信、微信推送消防安全提示，組織基層消防人員、社區(qū)（村）工作人員、社區(qū)民警、網(wǎng)格員、消防志愿者走近群眾，宣講火災(zāi)危害，普及消防知識(shí)，提升群眾自防自救能力。