農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)建議

劉文迪，高嵩

（交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院，北京 100088）

1 農(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展的形勢(shì)要求

1.1 農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)全局、順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，對(duì)“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。農(nóng)村水路客運(yùn)作為保障農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定的重要一環(huán)，取決于社會(huì)公共交通的供給能力，服務(wù)于涉水地區(qū)老百姓的生活質(zhì)量，關(guān)系到人民群眾幸福感、獲得感、安全感，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的迫切需要。交通運(yùn)輸行業(yè)立足實(shí)際、對(duì)標(biāo)行動(dòng)，2021年6月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《交通運(yùn)輸部關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，提出推進(jìn)農(nóng)村交通高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)便民交通碼頭等農(nóng)村水路客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)推動(dòng)重要航道礙航設(shè)施復(fù)航工作，支持有條件的地區(qū)發(fā)展農(nóng)村水路旅游客運(yùn)等具體要求，用情用力同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，提供了農(nóng)村水路旅游客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展的“交通方案”。

1.2 農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展是加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的有力抓手

建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)是習(xí)近平總書記親自提出、親自謀劃、親自推動(dòng)的重大戰(zhàn)略決策，黨的十九大作出建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，明確了“人民滿意、保障有力、世界前列”的總目標(biāo)，要求在“大”的基礎(chǔ)上向“強(qiáng)”大步邁進(jìn)，在“有”的基礎(chǔ)上向“好”大步邁進(jìn)，在“基本適應(yīng)”的基礎(chǔ)上向“適度超前”大步邁進(jìn)。立足新發(fā)展階段，我國(guó)農(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展與時(shí)代要求同向同行，正逐漸從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，從“開得通、走得了”向“留得住、通的好”轉(zhuǎn)變。交通運(yùn)輸部堅(jiān)持立破并舉、政策引領(lǐng)，2020年5月印發(fā)《內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展綱要》，強(qiáng)調(diào)要因地制宜提升農(nóng)村內(nèi)河水路客運(yùn)服務(wù)設(shè)施供給質(zhì)量和水平，推進(jìn)公共交通運(yùn)輸服務(wù)均等化；2021年6月，會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)重點(diǎn)時(shí)段群眾出行服務(wù)保障工作的通知》，提出在農(nóng)忙、節(jié)假日等特殊時(shí)期提供多元化運(yùn)力調(diào)控措施，增強(qiáng)供給能力等要求；2021年9月，會(huì)同公安部、財(cái)政部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，以提升均等化水平、優(yōu)化供給模式、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合為重點(diǎn)，明確了未來(lái)一段時(shí)期農(nóng)村客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展思路及實(shí)施路徑，為農(nóng)村水路客運(yùn)持續(xù)走好“自主”“自立”“自足”“自強(qiáng)”發(fā)展之路明確目標(biāo)導(dǎo)向，為全力當(dāng)好中國(guó)現(xiàn)代化的開路先鋒賦能增效。

1.3 農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新開展我為群眾辦實(shí)事的行動(dòng)靶向

自黨史學(xué)習(xí)教育開展以來(lái)，交通運(yùn)輸部及交通運(yùn)輸行業(yè)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷提高人民滿意交通建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，深入開展“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)，把推進(jìn)農(nóng)村客貨郵融合發(fā)展列入部黨組民生實(shí)事清單，部系統(tǒng)各單位也圍繞提高農(nóng)村地區(qū)重點(diǎn)時(shí)段群眾出行運(yùn)輸服務(wù)供給能力、完成消費(fèi)幫扶計(jì)劃等民生實(shí)事制定了實(shí)施計(jì)劃并取得實(shí)效。為持續(xù)宣貫人民交通為人民這一宗旨，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持以人為本，必須矢志不渝堅(jiān)持為民服務(wù)，進(jìn)一步把學(xué)習(xí)黨史同總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、觀照現(xiàn)實(shí)、推動(dòng)工作結(jié)合起來(lái)，準(zhǔn)確把握人民群眾日益增長(zhǎng)的美好出行需求，圍繞農(nóng)村水路客運(yùn)均等化、便利化、品質(zhì)化新要求，在實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)暢、出行暢、保障暢上出實(shí)招、辦實(shí)事、求實(shí)效，全力以赴推動(dòng)農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌擘畫好“我為群眾辦實(shí)事”新篇章。

2 農(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展現(xiàn)狀及特征分析

根據(jù)我國(guó)水路客運(yùn)服務(wù)功能及出行目的，農(nóng)村水路客運(yùn)可劃分為普通客運(yùn)和農(nóng)村渡運(yùn)。2021年以來(lái)，組織對(duì)遼寧、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南等15 個(gè)?。ㄊ校┑霓r(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展現(xiàn)狀及特征、存在問題進(jìn)行專項(xiàng)研究。

2.1 基本情況

一是普通客運(yùn)。主要從事陸島運(yùn)輸和山區(qū)、庫(kù)區(qū)、湖區(qū)水路出行運(yùn)輸，具有線路短，分布散的特點(diǎn)，除部分旅游景區(qū)有規(guī)模客運(yùn)碼頭站點(diǎn)外，大部分農(nóng)村客運(yùn)以設(shè)置?？奎c(diǎn)躉船供旅客上下船。其中，陸島運(yùn)輸集中在遼寧、山東、浙江、廣東等沿海省份，以保障民眾上下船、進(jìn)出島及物資流通的公益性兼顧旅游性航線為主；山區(qū)、庫(kù)區(qū)和湖區(qū)水路出行運(yùn)輸主要集中在重慶、四川、貴州、云南等西南地區(qū)，主要滿足群眾日常出行快速化、便利化需要，相比陸路運(yùn)輸普遍能縮短1 小時(shí)以上的繞行時(shí)間。根據(jù)調(diào)研的15 個(gè)省份統(tǒng)計(jì)，共有普通客船3761 艘，其中，四川和湖南的普通客船數(shù)量最多，分別為1481、1413 艘，占全國(guó)總數(shù)的42%和40%。

二是農(nóng)村渡運(yùn)。主要從事區(qū)縣境內(nèi)或短途跨區(qū)縣的農(nóng)村地區(qū)群眾水路出行服務(wù)，一般運(yùn)距較短，大部分渡船航線為渡口兩岸對(duì)開，人流量不大，極少部分渡口在特殊時(shí)段會(huì)出現(xiàn)小幅人流高峰。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)跨河橋梁和農(nóng)村道路不斷完善，近年來(lái)大部分地區(qū)渡口渡船數(shù)量和規(guī)模呈萎縮、減少態(tài)勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)群眾依靠水路交通出行的需求逐步減少，目前主要集中于滿足群眾趕集、農(nóng)耕和學(xué)生上下學(xué)需要，若不經(jīng)渡口，普遍繞行需1 小時(shí)以上。根據(jù)調(diào)研的15 個(gè)省份統(tǒng)計(jì)，共有渡船7595 艘，湖北、廣西、四川三個(gè)省份渡船數(shù)量較多，分別占全國(guó)渡船總數(shù)的27%、22%和13%。共有渡口5038 個(gè)，湖北、四川、廣西渡口數(shù)量較多，分別占調(diào)研渡口總數(shù)的30%、18%和17%。

2.2 現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

一是船舶運(yùn)力供給相對(duì)充足?，F(xiàn)有農(nóng)村水路客運(yùn)基本能夠滿足旅客日常出行需求，在運(yùn)力需求較大的重點(diǎn)時(shí)段，能夠多措并舉實(shí)現(xiàn)船舶運(yùn)力有效供給。例如山東、福建、浙江等地在節(jié)假日或農(nóng)忙時(shí)期，及時(shí)通過增加班次、合理調(diào)配運(yùn)力等手段，滿足高峰時(shí)段普通客運(yùn)需求；重慶、四川、云南等地在學(xué)生上下學(xué)重點(diǎn)出行時(shí)段，通過政府補(bǔ)貼、優(yōu)化監(jiān)管等手段，強(qiáng)化庫(kù)湖山區(qū)渡運(yùn)的公益屬性，切實(shí)保障渡船供給的時(shí)效性、準(zhǔn)點(diǎn)率。

二是碼頭設(shè)施設(shè)備持續(xù)升級(jí)。為保障農(nóng)村水路客運(yùn)平安暢行，提升服務(wù)質(zhì)量，各省持續(xù)開展船舶碼頭的提檔升級(jí)改造工程。例如四川、云南、遼寧等地依托“水上安全提升三年行動(dòng)”、“平安渡運(yùn)行動(dòng)”等專項(xiàng)工程，推動(dòng)淘汰老舊客渡船舶，利用財(cái)政專項(xiàng)資金推動(dòng)客運(yùn)船舶標(biāo)準(zhǔn)化升級(jí)改造；重慶、浙江、廣西等地通過財(cái)政資金補(bǔ)貼、政策引領(lǐng)等手段，推動(dòng)老舊碼頭標(biāo)準(zhǔn)化改造，落實(shí)自然渡口形成便民簡(jiǎn)易碼頭，建立渡口渡船監(jiān)控管理系統(tǒng)，加大監(jiān)管效率，減少交通安全隱患。

三是管理經(jīng)營(yíng)模式逐步優(yōu)化。隨著農(nóng)村水路客運(yùn)現(xiàn)代化發(fā)展，行業(yè)通過資源優(yōu)化整合，農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)逐漸實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)營(yíng)，并不斷推動(dòng)經(jīng)營(yíng)模式規(guī)制化發(fā)展。例如海南、浙江、山東等多地的多條客運(yùn)航線基本實(shí)現(xiàn)定時(shí)、定點(diǎn)、定班運(yùn)輸；山東、浙江等地已經(jīng)依托自然生態(tài)環(huán)境適時(shí)發(fā)展旅游客運(yùn)；浙江、湖南等地積極推進(jìn)渡運(yùn)公交化運(yùn)營(yíng)模式，整合當(dāng)?shù)囟纱晒?，成立渡運(yùn)公司，實(shí)現(xiàn)渡運(yùn)規(guī)?；⒓s化、規(guī)范化運(yùn)作，科學(xué)布局航線，實(shí)現(xiàn)渡運(yùn)資源效益最大化。

2.3 存在問題

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱。船舶方面，存在船舶老齡化明顯，操縱性、抗風(fēng)浪能力不足的問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船，船東缺少對(duì)船舶更新改造的意愿和能力，造成老舊船舶仍是鄉(xiāng)村渡船的主力軍。碼頭方面，以基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、配套設(shè)備不足、安全預(yù)案不到位等問題為主，如渡口缺少消防救援設(shè)備，渡船渡口的安全性不強(qiáng)。人員方面，企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力差異較大，從業(yè)人員能力資質(zhì)良莠不齊、服務(wù)水平參差不齊，渡工普遍文化程度低；因行業(yè)整體收入待遇較低，導(dǎo)致部分渡口技術(shù)人員、安全管理人員存在短缺現(xiàn)象，此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡工的老齡化問題日益突出，船員隊(duì)伍不斷萎縮。

二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展仍然滯后。企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，盡管部分普通客運(yùn)企業(yè)已實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)營(yíng)，但仍存在著投入產(chǎn)出比低、經(jīng)濟(jì)效益低下、入不敷出等現(xiàn)象，農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)正處于虧本經(jīng)營(yíng)狀態(tài)；渡運(yùn)企業(yè)總體規(guī)模較小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，仍處在企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的探索階段，且公益性對(duì)經(jīng)濟(jì)性影響較大，部分年運(yùn)量少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口已處于半經(jīng)營(yíng)半停滯狀態(tài)。交旅融合方面，運(yùn)游協(xié)同發(fā)展理念沒有深入實(shí)踐，大部分農(nóng)村水路客運(yùn)仍處于保障民生出行階段，難以有效融合美好、綠色、智能等旅游發(fā)展元素，增強(qiáng)水路客運(yùn)市場(chǎng)活力的舉措有限。

三是地方監(jiān)督管理仍然欠佳。政策法規(guī)方面，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)河鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶安全管理的通知》已明確“渡口管理”是縣級(jí)人民政府的責(zé)任和權(quán)限，但部分地區(qū)對(duì)于渡口設(shè)置審批、渡船監(jiān)督管理的體制機(jī)制仍不健全，特別是對(duì)于一些臨時(shí)供旅客上下船的?？空军c(diǎn)缺乏相應(yīng)表述，且具體要求不夠翔實(shí)，也存在監(jiān)管力量薄弱、信息化監(jiān)管手段不足、安全意識(shí)偏差和思想麻痹的現(xiàn)象。協(xié)調(diào)發(fā)展方面，部分省份正在持續(xù)推進(jìn)渡口改渡建橋、通車通路工作，但水路客運(yùn)仍然具有不可或缺的作用，特別是與陸路運(yùn)輸存在競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致現(xiàn)有部分農(nóng)村水路客運(yùn)線路與陸上線路相比劣勢(shì)較大，水路客運(yùn)量連年下跌，具有一定的被替代性風(fēng)險(xiǎn)。

3 農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展建議

圍繞農(nóng)村涉水地區(qū)人民群眾的出行意愿與需求，推動(dòng)農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略等有關(guān)要求，牢牢把握質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的方向標(biāo)，建設(shè)普惠均等化、協(xié)調(diào)系統(tǒng)化、交旅融合化的現(xiàn)代化農(nóng)村水路客運(yùn)。不斷從厚植發(fā)展根基、拓寬發(fā)展空間、培育發(fā)展動(dòng)能等“三個(gè)發(fā)展”方面發(fā)力見效，因地制宜、適時(shí)視情引導(dǎo)農(nóng)村水路客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 分類施策，夯實(shí)農(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展基礎(chǔ)

一是有效提升船舶供給質(zhì)量。建議采取農(nóng)村水路客運(yùn)油價(jià)補(bǔ)助政策鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)加快淘汰老舊船舶，推動(dòng)農(nóng)村客運(yùn)船舶標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。積極鼓勵(lì)發(fā)展科技含量高、安全性強(qiáng)、舒適度好，且適合內(nèi)河運(yùn)輸要求的新船型。引導(dǎo)鼓勵(lì)各類新能源和清潔能源在客船應(yīng)用，結(jié)合目前技術(shù)和經(jīng)濟(jì)水平，推動(dòng)有條件的短途客船可優(yōu)先使用純電力驅(qū)動(dòng)。

二是不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建議在渡口渡運(yùn)、交通便民碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)方面給予政策、資金支持，著力完善渡船救生、消防和防污染設(shè)施的配備，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化渡口建設(shè)。針對(duì)渡口的社會(huì)性和不可替代性需求，鼓勵(lì)地方主管部門將公益化渡口建設(shè)納入到民生工程，適當(dāng)在國(guó)家層面給予政策傾斜，以引導(dǎo)其健康安全發(fā)展。

三是持續(xù)推動(dòng)人員隊(duì)伍優(yōu)化。建議地方政府部門設(shè)立專項(xiàng)渡船管理資金，用于日常渡船管理和渡工日常補(bǔ)助。鼓勵(lì)出臺(tái)船員隊(duì)伍優(yōu)化的相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)渡運(yùn)人員安全培訓(xùn)，重點(diǎn)協(xié)調(diào)解決渡工養(yǎng)老金問題。積極引導(dǎo)由個(gè)體分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)化經(jīng)營(yíng)，完善質(zhì)量管理體系與組織管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化落實(shí)企業(yè)一把手責(zé)任制、船長(zhǎng)責(zé)任制。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃，拓展農(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展空間

一是加強(qiáng)客運(yùn)管理頂層設(shè)計(jì)。建議加大對(duì)農(nóng)村水路客運(yùn)的指導(dǎo)支持力度，研究出臺(tái)針對(duì)性較強(qiáng)的農(nóng)村水路運(yùn)輸管理辦法。重點(diǎn)推動(dòng)地方農(nóng)村渡口渡運(yùn)管理健全體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)船舶臨時(shí)停靠站點(diǎn)的布局規(guī)劃與監(jiān)督管理，加大對(duì)基層監(jiān)管力量建設(shè)投入，提升基層水上安全監(jiān)管能力與服務(wù)水平。

二是加強(qiáng)客運(yùn)布局協(xié)調(diào)發(fā)展。建議加強(qiáng)農(nóng)村水路客運(yùn)與公路、鐵路等其他交通方式一體化管理，通盤規(guī)劃農(nóng)村水路客運(yùn)布局，合理布局農(nóng)村水上交通客運(yùn)航線，完善農(nóng)村水上交通客運(yùn)路線審批制度，科學(xué)調(diào)配資源和運(yùn)力。對(duì)于確需保留的基礎(chǔ)條件較差的渡口渡船，實(shí)行統(tǒng)一改造管理，對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)較好的農(nóng)村水路客運(yùn)，實(shí)行提質(zhì)增效發(fā)展，助力交通一體化建設(shè)。

3.3 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，培育農(nóng)村水路客運(yùn)的發(fā)展動(dòng)能

一是支持發(fā)展農(nóng)村旅游航線。建議鼓勵(lì)具備條件的農(nóng)村水網(wǎng)地區(qū)，因地制宜地發(fā)展探索農(nóng)村水上旅游精品航線。依托地方交通條件，積極發(fā)展海島游、庫(kù)湖游、流域游等特色旅游方式，推出運(yùn)游協(xié)同的客運(yùn)航線，提升農(nóng)村水路客運(yùn)經(jīng)濟(jì)效益，助力旅游經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是打造旅游試點(diǎn)示范工程。建議鼓勵(lì)有條件地區(qū)創(chuàng)建農(nóng)村水上旅游融合發(fā)展示范區(qū)，打造旅游風(fēng)景示范帶，在旅游客運(yùn)碼頭、集散中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以及水上旅游產(chǎn)品、聯(lián)程聯(lián)運(yùn)、票務(wù)服務(wù)等旅游運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)形成一批可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

三是增強(qiáng)農(nóng)村旅游發(fā)展活力。建議各地農(nóng)村水路客運(yùn)主管部門充分發(fā)揮政府職能，組織研究旅游文化內(nèi)涵和供給差異性，對(duì)地方旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展加強(qiáng)科學(xué)引導(dǎo)和專業(yè)指導(dǎo)。鼓勵(lì)結(jié)合農(nóng)村鄉(xiāng)土特色，展示農(nóng)村旅游魅力，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將農(nóng)村水路客運(yùn)發(fā)展同其他旅游資源相結(jié)合，同鄉(xiāng)村扶貧政策相結(jié)合，同綠色低碳發(fā)展理念相結(jié)合，進(jìn)一步盤活農(nóng)村自我發(fā)展新活力。