漸進決策理論下職業(yè)農(nóng)民培育政策的變遷歷程、邏輯與展望

□張?zhí)焯?趙彥彬

2022年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》，明確指出“‘十四五’是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)意義十分重大?！甭殬I(yè)農(nóng)民作為新型生產(chǎn)經(jīng)營主體和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理中扮演重要角色，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍的重要組成部分。加快培育職業(yè)農(nóng)民是全面推進鄉(xiāng)村振興和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。實際上，為破解農(nóng)村社會“誰來種地”“如何種地”的現(xiàn)實困境，自2005年以來國家高度重視職業(yè)農(nóng)民培育問題，出臺了一系列職業(yè)農(nóng)民培育的專項政策和以“農(nóng)民”“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“職業(yè)教育”為主題的綜合性政策。職業(yè)農(nóng)民培育政策不斷發(fā)展演變，在促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障國家糧食安全、持續(xù)提升農(nóng)民人力資本價值等方面發(fā)揮了重要作用，同時也為深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興提供了不可或缺的支撐和保障。

當前學(xué)界關(guān)于職業(yè)農(nóng)民培育政策變遷的研究已經(jīng)取得了一些成果。比如，通過梳理新型職業(yè)農(nóng)民培育有關(guān)政策，從新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵、培育對象、培育體系、經(jīng)費投入等方面挖掘政策變遷特點[1-2]。為增強研究的理論性與科學(xué)性，借助話語制度主義[3]、生命歷程理論[4]等分析框架和相關(guān)理論對職業(yè)農(nóng)民培育政策進行歷時性探尋并揭示主要制度邏輯?？傮w而言，已有研究從不同方面切入，引入不同理論梳理分析了職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展脈絡(luò)及變遷特點，為職業(yè)農(nóng)民培育政策變遷研究提供了理論借鑒和實踐價值。但是鮮有研究利用專門的政策分析模型，解釋職業(yè)農(nóng)民培育政策的邊際變化，揭示其漸進性特征。而漸進決策理論作為重要的政策分析模型之一，為政策在不同階段所表現(xiàn)出來的微觀差異以及政策變遷的漸進緣由提供了有力解釋?；诖?，本文試圖引入林德布洛姆的漸進決策理論，在梳理分析職業(yè)農(nóng)民培育政策的基礎(chǔ)上，深析職業(yè)農(nóng)民培育政策的漸進調(diào)適過程及變遷邏輯。

一、漸進決策理論下職業(yè)農(nóng)民培育政策的變遷歷程

漸進決策理論 （Progressive Decision-making Theory）是1959年由美國政治學(xué)家查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）根據(jù)其“漸進主義”思想而構(gòu)建的政策分析模型[5]，它是以批判全面理性決策理論為基礎(chǔ)的。林德布洛姆認為政策制定并非理性主義者所宣稱的完全理性，而是一種囿于政策成本和決策者自身局限，無法羅列無窮備選方案的有限理性?；谟邢蘩硇缘那疤?，林德布洛姆提出決策具有修補性、系列性、連續(xù)性，認為決策過程是決策者通過評估和分析來對問題進行 “無止境的攻擊”（never-ending series of attacks），對當前工作進行漸進的、邊際的調(diào)整或修正，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標的過程[6]。依據(jù)漸進決策理論的理論內(nèi)核，本文著眼于政策變遷的動態(tài)過程，以不同階段力求解決的新問題和面臨的新形勢為劃分依據(jù)，將職業(yè)農(nóng)民培育政策劃分為以下四個階段。

（一）理念引導(dǎo)階段（2005—2011年）

2005年10月，黨的十六屆五中全會為加快我國現(xiàn)代化進程，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略任務(wù)。但是與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標要求相比，我國農(nóng)村人才總量不足、學(xué)歷總體偏低等問題日益突出。在此背景下，造就一支有較高學(xué)歷，留得下、用得上的人才隊伍具有深遠意義。同年12月，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于實施農(nóng)村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”的意見》首次使用“職業(yè)農(nóng)民”的話語表述，從文化水平、從業(yè)技能、社會貢獻等方面描述了職業(yè)農(nóng)民的特質(zhì)，成為職業(yè)農(nóng)民培育政策的開端。

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，社會主義新農(nóng)村建設(shè)對于“職業(yè)化”“專業(yè)性”“技能型”人才的需求更為迫切。2006年和2007年的“中央一號”文件在擴展“職業(yè)農(nóng)民”概念的基礎(chǔ)上，均提出培養(yǎng)造就更具現(xiàn)代化色彩的“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”的“新型農(nóng)民”，并將其作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要主體。為進一步強化培育新型農(nóng)民的政策目標，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010）等中長期政策指明，培養(yǎng)新型農(nóng)民需加強三教統(tǒng)籌，促進農(nóng)科教結(jié)合，支持各級各類學(xué)校積極參與其中。這一政策思路決定了新型農(nóng)民培育是一項多種教育共同參與的涉及范圍廣、參與主體多、類型層次豐富的教育。

這一階段，職業(yè)農(nóng)民培育政策經(jīng)歷了從職業(yè)農(nóng)民到新型農(nóng)民的話語轉(zhuǎn)變過程。圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標，職業(yè)農(nóng)民培育政策提出通過加強三教統(tǒng)籌，促進農(nóng)科教結(jié)合來培育新型農(nóng)民。但是國家并未出臺職業(yè)農(nóng)民培育的專項政策，而是將其納入到其他主題的綜合性政策當中，主要從頂層設(shè)計、宏觀管理、層次定位的視角予以理念引導(dǎo)，缺乏具體的方法路線、技術(shù)路線及有力的制度保障，導(dǎo)致職業(yè)農(nóng)民培育政策在執(zhí)行和落地實施中遇到困難。

（二）體系構(gòu)建階段（2012—2015年）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，日趨嚴重的農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展的主要障礙因素，人才、技術(shù)、知識、資金等要素的大量流失使農(nóng)村發(fā)展困頓于“誰來種地”“如何種地”[7]。面對現(xiàn)實困境，2012年以來，國家將新型職業(yè)農(nóng)民培育置于重要地位，頒布了一系列政策強調(diào)培育新型職業(yè)農(nóng)民的必要性和迫切性。同時，將新型職業(yè)農(nóng)民培育作為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、推進“四化同步”的重大決策任務(wù)，這標志著職業(yè)農(nóng)民培育政策進入了新的歷史發(fā)展階段。

2012年，“中央一號” 文件聚焦解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力問題，首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”的政策要求。為將培育新型職業(yè)農(nóng)民的政策愿景盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，農(nóng)業(yè)部辦公廳出臺了首個職業(yè)農(nóng)民培育專項政策《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作方案》（2012）。該政策在明確新型職業(yè)農(nóng)民是“具有較高素質(zhì)，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，有一定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，并以此為主要收入來源的從業(yè)者”的基礎(chǔ)上，決定開展新型職業(yè)農(nóng)民培育首批100 個縣試點，通過試點總結(jié)經(jīng)驗，逐步探索方法路徑，形成“教育培養(yǎng)、認定管理、政策扶持”等互相銜接配套的新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系。在此項政策的指引下，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導(dǎo)意見》（2013）將新型職業(yè)農(nóng)民按照職業(yè)屬性劃分為“生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型”三種類型，并據(jù)此繼續(xù)深入探索新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系。然而，我國農(nóng)民教育培訓(xùn)固有的教育培訓(xùn)體系不健全、社會資源分散等問題難以與規(guī)模大、層次高、形式多的培養(yǎng)任務(wù)相適應(yīng)，新型職業(yè)農(nóng)民教育培養(yǎng)陷入困境。為此，農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校建設(shè)加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系的意見》（2013）明確指出“加強農(nóng)民教育培訓(xùn)主體建設(shè)”“構(gòu)建‘一主多元’的新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系”“建立完善多元參與協(xié)作機制”，為構(gòu)建以農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校為基礎(chǔ)依托的新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系提供政策指引。隨著新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的持續(xù)開展和培育制度體系的逐步形成，“中央一號”文件（2014）、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014）、“中央一號”文件（2015）進一步強調(diào)積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。

這一階段，職業(yè)農(nóng)民培育專項政策開始集中出現(xiàn)，政策數(shù)量開始增多。圍繞新型職業(yè)農(nóng)民培育這一中心任務(wù)，職業(yè)農(nóng)民培育政策著力為其創(chuàng)新機制、建立制度、健全體系。相比上一階段停留在理念引導(dǎo)層面的職業(yè)農(nóng)民培育政策而言，此階段政策內(nèi)容更為具體、更具操作性，不僅擬定了新型職業(yè)農(nóng)民培育試點的實施細則，提出了量化要求，還探索建立了教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政策扶持“三位一體”，生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型、專業(yè)服務(wù)型“三類協(xié)同”，初級、中級、高級“三級貫通”的新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系[8]，為新型職業(yè)農(nóng)民培育提供了系統(tǒng)性、制度化保障。

（三）規(guī)劃領(lǐng)航階段（2016—2018年）

進入“十三五”時期，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)外部環(huán)境更加錯綜復(fù)雜，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合深度不夠、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性失衡、農(nóng)民持續(xù)增收難度加大等問題日益突出[9]，阻礙了我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。對此，黨中央高度重視“三農(nóng)”工作，在朝著全面建成小康社會目標奮進的征程中，繼續(xù)推進“四化同步”，堅決完成脫貧攻堅重大任務(wù)，并創(chuàng)造性地提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策任務(wù)。在此背景下，新型職業(yè)農(nóng)民培育進入戰(zhàn)略發(fā)展期，國家開始連續(xù)出臺發(fā)展規(guī)劃，加強對新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的前瞻性思考和戰(zhàn)略性布局，職業(yè)農(nóng)民培育政策由此進入規(guī)劃領(lǐng)航期。

2016年1月，“中央一號”文件提出“將職業(yè)農(nóng)民培育納入國家教育培訓(xùn)發(fā)展規(guī)劃，基本形成職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系”。此政策一經(jīng)頒布，職業(yè)農(nóng)民培育的地位持續(xù)提升，職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系逐漸成為中國特色社會主義教育體系的重要組成部分。同年10月，國務(wù)院印發(fā) 《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，指出要實施由農(nóng)業(yè)部牽頭，國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部等多部門共同參與的“新型職業(yè)農(nóng)民培育工程”。由此，新型職業(yè)農(nóng)民培育的重點開始由農(nóng)業(yè)部單個主體開展的試點工作轉(zhuǎn)向多部門聯(lián)合實施的專項工程。為貫徹落實決策部署，繼續(xù)強化新型職業(yè)農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的支撐作用，農(nóng)業(yè)部特別編制了《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》（2017），在總結(jié)新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展成效的基礎(chǔ)上，擬定了“十三五”期間的發(fā)展目標及主要任務(wù)，并提出實施“新型職業(yè)農(nóng)民培育工程”“新型職業(yè)農(nóng)民培育信息化建設(shè)工程”“新型職業(yè)農(nóng)民學(xué)歷提升工程”，旨在全方位、多層次提升新型職業(yè)農(nóng)民培育的有效性、針對性，奠定了新型職業(yè)農(nóng)民培育關(guān)系根本關(guān)系長遠的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性地位。在構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系方面，2018年“中央一號”文件及中共中央、國務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等政策，進一步豐富了新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系的內(nèi)涵，推動新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系由探索建立轉(zhuǎn)向全面確立。

這一階段，職業(yè)農(nóng)民培育政策由發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)航，以更高的站位、更大的力度、更實的舉措推進新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，為新型職業(yè)農(nóng)民培育謀求了更加長遠的發(fā)展。在上一發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，該階段政策由點到面全面鋪開，把“試點—推廣”和完善新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系作為政策漸進調(diào)整的主線，注重推進多部門協(xié)同配合，共同實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，進一步擴大了職業(yè)農(nóng)民培育政策的政策效力。

（四）高質(zhì)量發(fā)展階段（2019年至今）

2019年，進入決勝全面建成小康社會第一個百年奮斗目標和脫貧攻堅的關(guān)鍵之年，“三農(nóng)”工作重點逐漸轉(zhuǎn)向鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉(xiāng)村振興有效銜接上。但是從外部環(huán)境來看，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾；從內(nèi)部條件來看，職業(yè)農(nóng)民培育的針對性、規(guī)范性、有效性亟待提高。面對這些問題，國家緊緊抓住人力資源開發(fā)這個“牛鼻子”，以培養(yǎng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級急需的各類技術(shù)技能人才為旨歸，既注重知識能力和生產(chǎn)力的提升，又注重健康力和組織力的增強[10]，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中培育高素質(zhì)鄉(xiāng)村振興“生力軍”，強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐。

2019年2月，國務(wù)院頒布《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出“著力培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才”“由追求規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變”的總體目標與要求。在該政策的指導(dǎo)下，2019年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動實施“職業(yè)農(nóng)民培育三年提質(zhì)增效行動”，旨在推動職業(yè)農(nóng)民培育轉(zhuǎn)型升級，全面提升質(zhì)量效能[11]。為培育出適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍結(jié)構(gòu)，2019年9月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，首次提出“培養(yǎng)一支有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的高素質(zhì)農(nóng)民隊伍”。高素質(zhì)農(nóng)民相比新型職業(yè)農(nóng)民而言，具備更高的科技文化素質(zhì)，能夠在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、鞏固拓展脫貧攻堅成果等方面發(fā)揮更重要的作用[12]。為使高素質(zhì)農(nóng)民培育的政策任務(wù)盡快落實，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、教育部辦公廳以“培養(yǎng)100 萬名高素質(zhì)農(nóng)民”“打造100 所鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)?！薄盎拘纬缮孓r(nóng)職業(yè)教育選才、育才、用才政策機制”為總體目標，啟動實施“百萬高素質(zhì)農(nóng)民學(xué)歷提升行動計劃”，著力保障高素質(zhì)農(nóng)民培育質(zhì)量。2020年，進入“十四五”開局之年，在“教育高質(zhì)量發(fā)展”的政策環(huán)境中，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布 《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》（2021），指明要“分層分類開展全產(chǎn)業(yè)鏈培訓(xùn)，加強訓(xùn)后技術(shù)指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)”，切實保障高素質(zhì)農(nóng)民培育的終身性、精準性、有效性。此后，國務(wù)院《“十四五” 推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》（2021）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》（2022）、“中央一號”文件（2022）均以高質(zhì)量發(fā)展為目標導(dǎo)向，提出“加強高素質(zhì)農(nóng)民培育”“按照‘需求導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)主線、分層實施、全程培育’的思路，實施高素質(zhì)農(nóng)民培育計劃”，旨在“培優(yōu)、做強、壯大”高素質(zhì)農(nóng)民隊伍，讓高素質(zhì)農(nóng)民真正成為一支“永久牌”鄉(xiāng)村振興帶頭人隊伍。

這一階段，職業(yè)農(nóng)民培育政策圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)，在教育高質(zhì)量發(fā)展的政策沃土中孕育出培育高素質(zhì)農(nóng)民的新要求。職業(yè)農(nóng)民培育政策開始向細致化、科學(xué)化、高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，比如，制定了更明確、更嚴格、更規(guī)范的高素質(zhì)農(nóng)民培育計劃；豐富了高素質(zhì)農(nóng)民培育的形式和手段；提供了更完善、更具現(xiàn)實意義的高素質(zhì)農(nóng)民培育制度保障，而這一轉(zhuǎn)變的根本目的是要推進職業(yè)農(nóng)民培育高質(zhì)量發(fā)展。

二、漸進決策理論下職業(yè)農(nóng)民培育政策的變遷邏輯

（一）基于既有決策經(jīng)驗的政策漸進調(diào)適

漸進決策理論認為，新政策的出臺不是對既有決策的否定，而是基于以往的決策經(jīng)驗，通過對舊政策進行不斷的修正和補充來完成的，是一種“決策經(jīng)驗主義”的漸進調(diào)適。職業(yè)農(nóng)民培育政策的調(diào)整和修改，正是“決策經(jīng)驗主義”觀念的實際運用。在理念引導(dǎo)階段，職業(yè)農(nóng)民培育問題首次進入我國公共政策視野。國家認識到新型農(nóng)民在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中應(yīng)當發(fā)揮重要作用，通過頒布一系列宏觀政策強化對培育新型農(nóng)民的理念引導(dǎo)，并提出“三教統(tǒng)籌”“農(nóng)科教結(jié)合”的培育運作模式，引起各部門及社會公眾對該問題的重視和思考。在體系構(gòu)建階段，農(nóng)村“空心化”及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足的問題日益嚴重，從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理的人才缺口仍然較大，國家意識到職業(yè)農(nóng)民培育不能僅僅依靠理念引導(dǎo)，更應(yīng)該加強實踐指導(dǎo)，盡快落實政策愿景。因而職業(yè)農(nóng)民培育政策的重點開始轉(zhuǎn)向指導(dǎo)開展新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作以及構(gòu)建與試點經(jīng)驗相適應(yīng)的新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系上，逐步擴大增強了職業(yè)農(nóng)民培育政策的影響力和政策效力。在規(guī)劃領(lǐng)航階段，為使政策導(dǎo)向更加鮮明，國家將新型職業(yè)農(nóng)民培育作為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工程，頒布了一系列發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民培育的長遠發(fā)展。職業(yè)農(nóng)民培育政策延續(xù)了上一階段的決策思路，指導(dǎo)不斷擴大試點規(guī)模和完善新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系，既繼承了決策要求，又在此基礎(chǔ)上擴展增添了新的內(nèi)容。在高質(zhì)量發(fā)展階段，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，使職業(yè)農(nóng)民培育與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)相適應(yīng)，國家在吸收既有決策經(jīng)驗和效果的基礎(chǔ)上，著手修正既有政策存在的漏洞和問題，將職業(yè)農(nóng)民培育政策重點轉(zhuǎn)向全方位、多層次、多形式地提升高素質(zhì)農(nóng)民培育質(zhì)量上。職業(yè)農(nóng)民培育政策發(fā)展的每個階段都結(jié)合了當時農(nóng)村社會的現(xiàn)狀和農(nóng)民培育的客觀需求，都是對上一階段政策內(nèi)容的發(fā)展和延續(xù)，既沒有一刀切地加以否定，也沒有故步自封停滯不前，而是在繼承和揚棄的過程中不斷作出漸進調(diào)適，以此推動職業(yè)農(nóng)民培育政策的變遷。

（二）由量變到質(zhì)變的政策目標轉(zhuǎn)向

漸進決策理論認為，對于有無限多個行動方案的改革問題，人們無法找到一個一蹴而就的行動方案，而需要一步一步、永無止境地制定與再制定，其實質(zhì)是一個逐次接近政策目標的漸進過程[13]。這種過程看似進程緩慢，但只要完成從量變到質(zhì)變的飛躍，其實際的變化速度要大于一次大變革，甚至可以達到實現(xiàn)根本變革的目的。隨著固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、市場化進程加快，國家不斷修正和完善職業(yè)農(nóng)民培育政策，逐步推動“農(nóng)民”從傳統(tǒng)身份符號演變?yōu)楝F(xiàn)代職業(yè)群體。在此過程中，職業(yè)農(nóng)民培育政策發(fā)生了由量變到質(zhì)變的政策目標轉(zhuǎn)向。從《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作方案》（2012）、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導(dǎo)意見》（2013）等政策深入探索新型職業(yè)農(nóng)民培育制度到 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（2018） 提出全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，職業(yè)農(nóng)民培育制度不斷完善，使職業(yè)農(nóng)民擁有較高的職業(yè)準入“門檻”和學(xué)習(xí)提升機會，旨在提升職業(yè)農(nóng)民的“含金量”和社會認可度。2018年，“中央一號”文件明確提出“鼓勵各地開展職業(yè)農(nóng)民職稱評定試點”“引導(dǎo)符合條件的新型職業(yè)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度”，進一步為“農(nóng)民”從身份轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N體面、有尊嚴的職業(yè)融入了職業(yè)保障和權(quán)益，使職業(yè)農(nóng)民獲得了更多潛在經(jīng)濟利益和社會地位提升。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，指明“大力培養(yǎng)本土人才，引導(dǎo)城市人才下鄉(xiāng)”，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，以本土培育與外來引進相結(jié)合的方式建立鄉(xiāng)村人才隊伍，提升職業(yè)農(nóng)民的總體文化水平和現(xiàn)代經(jīng)營管理能力。由此，“農(nóng)民”從一種與生俱來的戶籍身份逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N自由的職業(yè)選擇，而其組成群體不再局限于農(nóng)村本土人才，還包含城市中有志于農(nóng)業(yè)發(fā)展的外來人才。從漸進決策理論的視角看，職業(yè)農(nóng)民培育政策通過小幅度變化不斷發(fā)揮政策累積效應(yīng)，弱化了農(nóng)民的身份標簽，強化了農(nóng)民的職業(yè)屬性，一步步向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的大變革政策目標靠近。

（三）多方?jīng)Q策參與者共同推進的政策動態(tài)均衡

林德布洛姆指出，在民主決策體制中，任何一項公共政策都是一系列復(fù)合性決策的產(chǎn)物[14]，即是由代表不同利益要求、價值偏好的決策參與者，通過妥協(xié)調(diào)適、良性互動達成共識，進而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡。近年來，我國構(gòu)建了完善的社會主義協(xié)商民主體系，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。在職業(yè)農(nóng)民培育政策出臺的過程中，政府、農(nóng)廣校、農(nóng)民是最重要的決策參與者，他們通過充分表達各自的利益訴求推進政策動態(tài)均衡。政府作為國家行政機關(guān)，承擔著統(tǒng)籌監(jiān)管和社會治理的重大責任，其利益訴求在于如何實現(xiàn)和維護公共利益，推動社會穩(wěn)步發(fā)展。面對給我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來一定阻礙的農(nóng)村“空心化”、勞動力短缺、傳統(tǒng)村落衰敗等諸多問題，政府始終將鄉(xiāng)村人力資本開發(fā)置于首位，希冀通過培育大量高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)、示范和輻射作用以解決農(nóng)村“空心化”、農(nóng)民“老齡化”、農(nóng)業(yè)“邊緣化”的“新三農(nóng)”難題。農(nóng)廣校是我國公益性教育培訓(xùn)機構(gòu)，負責提供專門的農(nóng)民教育培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)村社會發(fā)展需要的高素質(zhì)農(nóng)民是其根本利益訴求。一方面，農(nóng)廣校受到政府“自上而下”的保障，在政策指導(dǎo)下進行培訓(xùn)工作；另一方面，農(nóng)廣校深入基層開展摸底調(diào)研，了解各地培育情況，并以召開會議等形式探討與反饋職業(yè)農(nóng)民培育政策的相關(guān)問題。農(nóng)民既是職業(yè)農(nóng)民培育政策直接作用對象也是決策的參與主體，在政策制定過程中必須充分考慮農(nóng)民的利益訴求。在城鎮(zhèn)化、市場化、信息化的沖擊之下，農(nóng)民的利益訴求變得多元，但是增加收入、獲得可持續(xù)生計能力仍然是其根本利益訴求。雖然政府、農(nóng)廣校、農(nóng)民的利益訴求不盡相同，但是各決策參與者能夠通過利益表達機制的聯(lián)結(jié)，在人民代表大會、政協(xié)會議或座談會等合法正當?shù)膱龊铣浞直磉_自身需求和意見，并進行論述、辯護與協(xié)商，最終達成政策共識，使職業(yè)農(nóng)民培育政策的更新與發(fā)展令大多數(shù)人滿意，從而推進政策動態(tài)均衡。

（四）受決策者有限理性影響的政策路徑選擇

林德布洛姆認為，政策決策者并不是按照“理性決策”的理論模式行事，他們囿于時間、信息、資源等政策成本和自身知識、視野的局限，無法羅列無窮備選方案，因而表現(xiàn)出的理性是“有限”的。職業(yè)農(nóng)民培育政策在路徑選擇上呈現(xiàn)出漸進更迭和慣性延續(xù)的雙重特征，既有路徑改進的邏輯，又隱匿著路徑依賴的取向。這兩種路徑選擇都受到政策決策者有限理性影響，具體表現(xiàn)為以下三個方面：一是受制于決策技術(shù)手段。在漸進決策理論的視角下，職業(yè)農(nóng)民培育政策決策者由于無法掌握和評估相關(guān)決策的所有信息，在面對未知的決策方案時，往往表現(xiàn)出審慎的決策態(tài)度[15]，他們更加追求經(jīng)驗理性，傾向于基于已有的決策經(jīng)驗對政策進行修正。二是受制于制度變遷成本。在職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展過程中，原有政策一般已經(jīng)投入了大量的人力、財力、物力等資源，如果想要進行根本性變革就面臨著前期投入成本的巨大浪費。而新政策的出現(xiàn)勢必依賴新路徑的選擇，不僅存在學(xué)習(xí)成本、與原政策系統(tǒng)的沉淀成本和摩擦代價問題，還面臨著切換成本和結(jié)構(gòu)性震蕩的代價[16]。因此，在職業(yè)農(nóng)民培育政策正常運行的過程中，決策者往往選擇參考經(jīng)過歷史與現(xiàn)實考驗的、為大眾所熟悉的決策而不是徹底革新政策。三是受制于決策風險。我國決策層歷來重視決策風險，力求避免決策帶來的社會動蕩[17]。由于既有政策已經(jīng)形成了特定的組織和價值觀，若進行急劇變革往往會帶來人們心理上的不適應(yīng)和行為上的抵制。在我國國家政局穩(wěn)定，社會安定團結(jié)的情況下，人們更偏向接受微小的社會變化。從漸進決策理論的視角看，職業(yè)農(nóng)民培育政策漸進變遷的過程就是決策者力求降低決策風險，保持社會穩(wěn)定的過程。因此，在決策技術(shù)手段限制、制度變遷成本壓力、決策風險沖擊的作用下，決策者最終基于有限理性思維選擇了漸進變革與路徑依賴并存的雙重路徑。

三、漸進決策理論下職業(yè)農(nóng)民培育政策的未來展望

（一）保持職業(yè)農(nóng)民培育政策變遷的連續(xù)性

漸進主義者非常注重決策過程的連續(xù)性，認為政策變遷歷程中的各個階段具有前后內(nèi)在聯(lián)系，正是這種不間斷的聯(lián)系保持著政策的漸進、穩(wěn)定發(fā)展。在一定時期內(nèi)，政策決策者應(yīng)當考慮政策話語的延續(xù)性以及政策內(nèi)容的銜接性。一方面，保證政策話語的“層遞”漸進變化。職業(yè)農(nóng)民培育政策經(jīng)歷了“職業(yè)農(nóng)民—新型農(nóng)民—新型職業(yè)農(nóng)民—高素質(zhì)農(nóng)民”層層遞進的話語演變過程，是政策決策者在不同歷史階段對職業(yè)農(nóng)民認識不斷深化與升華的最直接體現(xiàn)?！案咚刭|(zhì)農(nóng)民”是城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興背景下孕育出來的最新政策話語，其內(nèi)涵與前者相比既具有保守繼承性也具有漸進創(chuàng)新性。在未來的政策發(fā)展中，隨著社會環(huán)境的持續(xù)變化，我國政策制定者應(yīng)致力于延續(xù)、升級、創(chuàng)新極具中國特色的政策話語，不斷拓展職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展空間，實現(xiàn)政策話語的“層遞”漸進變化，以保證職業(yè)農(nóng)民培育政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。另一方面，保證政策細節(jié)內(nèi)容的完善。當前我國職業(yè)農(nóng)民培育主要存在選擇培育對象缺乏針對性、資源分散、監(jiān)督機制不健全等問題，雖然這些內(nèi)容在既有政策中都有所提及，但是政策成效依舊不明顯。未來國家將出臺更多的專項政策與配套政策逐步修正政策內(nèi)容，推進職業(yè)農(nóng)民培育的高質(zhì)量發(fā)展。為增強政策的強制力、保障性、執(zhí)行力，國家會加快推進職業(yè)農(nóng)民培育的立法進程，更加明確職業(yè)農(nóng)民的準入標準、認證方式、政策支持、主體責任等。

（二）逐步實現(xiàn)職業(yè)農(nóng)民培育政策的根本性變革

林德布洛姆認為，政策的大幅變革是通過小幅度變化不斷積累實現(xiàn)的，這種漸進變革形成的積累效果才是符合現(xiàn)實狀況的有意義的政策進步[18]。風險較小、成本較低的政策漸進是職業(yè)農(nóng)民培育政策的根本變革思路。首先，始終堅持“試點—推廣”的漸進變革思路。“政策試驗”是我國漸進決策的重要方法論工具，職業(yè)農(nóng)民培育政策遵循以行先試、以點帶面的“試點—推廣”決策思路，匯集了大量政策經(jīng)驗。政策經(jīng)驗的逐步累積使政策制定不會出現(xiàn)大起大落或一錯到底的情況，是職業(yè)農(nóng)民培育政策逐步實現(xiàn)根本性變革的基礎(chǔ)。其次，持續(xù)發(fā)揮“工程+行動+計劃”的政策載體作用。為強化職業(yè)農(nóng)民培育政策的有效性和針對性，防止職業(yè)農(nóng)民培育政策措施在執(zhí)行過程中變形、走樣，國家將延續(xù)原有政策制定思路，推行更加多樣化、分層次的“工程+行動+計劃”，持續(xù)發(fā)揮政策載體作用，逐步向大變革目標靠近。再次，不斷加強職業(yè)農(nóng)民培育政策主體間的合作。在職業(yè)農(nóng)民培育政策變遷過程中，政策主體由以中共中央、國務(wù)院為統(tǒng)攝，以農(nóng)業(yè)部為中心逐漸擴展為人力資源和社會保障部、財政部、國家發(fā)展改革委等多部委聯(lián)合的局面。從這一趨勢上看，不同政策主體為解決跨界的復(fù)雜問題，會更加注重相互協(xié)作，制定多部門聯(lián)動的職業(yè)農(nóng)民培育政策，以提高政策資源的利用率，避免政策間的“外部性”，更好、更快地實現(xiàn)根本性變革[19]。

（三）加大對職業(yè)農(nóng)民培育政策評估的重視

林德布洛姆將公共政策過程劃分為情報收集、政策議題、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估五個階段[20]。政策評估作為公共政策過程的最后一個重要環(huán)節(jié)，不僅能夠?qū)φ弑旧淼膬r值作出科學(xué)的評判以檢驗政策效果，也為連續(xù)的政策制定奠定了良好基礎(chǔ)和前提。為保障我國職業(yè)農(nóng)民培育政策的可持續(xù)發(fā)展和“螺旋上升式”的漸進變遷，無論在中央層面還是地方層面，政策評估都是當前和未來一段時期必須高度重視的工作。首先，注重對職業(yè)農(nóng)民培育政策進行全過程評估。通過全過程政策評估，政策主體能夠及時得知職業(yè)農(nóng)民培育政策的執(zhí)行效果、政策的落地情況、農(nóng)民對政策實施的滿意度等，從而及時發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、提供建議，基于有限理性的前提，挑選出符合當前實際情況的最滿意的方案[21]。其次，加大對職業(yè)農(nóng)民培育政策評估的投入。充足的人力、物力、財力投入是政策評估開展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家應(yīng)從思想和觀念上加大對職業(yè)農(nóng)民培育政策評估的重視，設(shè)立專項農(nóng)民培育政策評估經(jīng)費，建立獨立正式的農(nóng)民培育政策評估組織，使職業(yè)農(nóng)民培育政策的評估工作有效開展。再次，拓寬職業(yè)農(nóng)民培育政策評估的信息渠道。國家應(yīng)致力于建立覆蓋廣、渠道通的信息網(wǎng)絡(luò)，收集來自各方的信息，最大限度地實現(xiàn)決策部門、評估組織和社會群體之間“自下而上”的有效溝通，以此保證評估組織獲得真實、詳盡的一手信息，實現(xiàn)職業(yè)農(nóng)民培育政策制定的科學(xué)化和民主化。