關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考

汪 洋

鄭州市農(nóng)林科學(xué)研究所 河南 鄭州

一、引言

近些年來，我國(guó)在現(xiàn)有財(cái)稅體制的基礎(chǔ)上，不斷推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革，提升預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性和財(cái)政資金的使用效率。事業(yè)單位作為重要的公共服務(wù)組織，不斷提升預(yù)算管理的精細(xì)化水平至關(guān)重要，而預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理的重要內(nèi)容，事業(yè)單位需要引起重視，加強(qiáng)研究，積極落實(shí)。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的必要性

1.提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，公共服務(wù)是重要的公共品，關(guān)系到居民日常生活的方方面面。事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，能夠有效地提升資金使用效率，為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.提高內(nèi)部管理水平

事業(yè)單位作為重要的公共服務(wù)組織，需要建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，才能提升內(nèi)部管理水平，確保各項(xiàng)工作有序開展。事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提高內(nèi)部管理水平。

3.強(qiáng)化事業(yè)單位支出管理

事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)管理過程中，存在重視收入管理而忽視支出管理的問題。事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，能夠有效地強(qiáng)化支出管理，落實(shí)“收支兩條線”的具體要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的合理分配和使用。

三、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

1.預(yù)算編制存在的問題

（1）預(yù)算編制人員缺乏專業(yè)性。事業(yè)單位的預(yù)算編制工作一般是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門的工作人員負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)設(shè)置及預(yù)算項(xiàng)目編制。但是，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門承擔(dān)了整個(gè)單位的資金核算及費(fèi)用支出工作，投入預(yù)算編制的時(shí)間和精力不足。

另外，預(yù)算編制工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，事業(yè)單位的預(yù)算編制人員常常由財(cái)務(wù)核算人員兼任，預(yù)算編制的專業(yè)能力不足，造成預(yù)算方案缺乏科學(xué)性、合理性。

（2）預(yù)算目標(biāo)設(shè)置缺乏合理性。部分事業(yè)單位的預(yù)算與決算存在較大的金額偏差，這是由于一些單位設(shè)置的預(yù)算目標(biāo)難以完成，預(yù)算編制不合理，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目難以執(zhí)行或者預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢等問題。

（3）預(yù)算編制流程缺乏聯(lián)系。事業(yè)單位的預(yù)算編制需要遵循“二上二下”的工作流程，各單位在“一上”的基礎(chǔ)上，按照財(cái)政部門的預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化調(diào)整后形成預(yù)算數(shù)據(jù)。但是，部分事業(yè)單位在編制“二上”預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)，為了減輕工作負(fù)擔(dān)，沒有充分結(jié)合“一上”預(yù)算數(shù)據(jù)就上報(bào)預(yù)算方案，導(dǎo)致前后預(yù)算方案的具體數(shù)據(jù)存在較大的差異，造成預(yù)算管理存在較大的隨意性。

另外，部分事業(yè)單位對(duì)于一般項(xiàng)目資金的預(yù)算編制比較隨意，導(dǎo)致在資金運(yùn)用過程中存在短缺，并占用機(jī)動(dòng)預(yù)算資金，難以發(fā)揮預(yù)算管理的真正效用。

（4）未建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。為了保障預(yù)算資金運(yùn)用的合理性，通常將預(yù)算資金劃分為一般項(xiàng)目預(yù)算資金及機(jī)動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算資金，當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生較大變化時(shí)，一般項(xiàng)目預(yù)算資金難以支出，應(yīng)當(dāng)從預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中重新挑選項(xiàng)目，從而提升事業(yè)單位預(yù)算資金的使用效率。但是從目前情況來看，部分事業(yè)單位未建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，在編制預(yù)算方案時(shí)沒有充分準(zhǔn)備，導(dǎo)致預(yù)算資金的支付率較低。

（5）項(xiàng)目資金設(shè)置缺乏靈活性。部分事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)過于僵化，缺少機(jī)動(dòng)性和靈活性，當(dāng)發(fā)生新的業(yè)務(wù)需求時(shí)，資金難以及時(shí)調(diào)配到位。而一些事業(yè)單位設(shè)置了較高的預(yù)備費(fèi)用，導(dǎo)致資金總體支付率過低。

2.預(yù)算執(zhí)行存在的問題

（1）預(yù)算調(diào)整困難，預(yù)算執(zhí)行率低。從事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況來看，很多事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏時(shí)效性，部分預(yù)算項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)執(zhí)行。在第三季度梳理預(yù)算支出情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金結(jié)余過多、預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行率偏低。在年中進(jìn)行預(yù)算方案調(diào)整時(shí)，由于項(xiàng)目開展不及時(shí)、執(zhí)行率低，需要大量核減項(xiàng)目資金，出現(xiàn)預(yù)算資金無(wú)法按時(shí)支付的情況，從而影響了預(yù)算執(zhí)行率。

（2）未及時(shí)監(jiān)控預(yù)算支出進(jìn)度，資金支付率低下。根據(jù)財(cái)政部門要求，事業(yè)單位的年度結(jié)余資金需要上繳財(cái)政。從實(shí)際情況來看，很多事業(yè)單位都會(huì)存在預(yù)算結(jié)余滯留的現(xiàn)象，主要是因?yàn)槭聵I(yè)單位沒有及時(shí)監(jiān)控預(yù)算支出進(jìn)度，沒有及時(shí)跟蹤項(xiàng)目開展情況。部分事業(yè)單位會(huì)在年底突擊使用預(yù)算資金，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低下。

3.預(yù)算考核存在的問題

（1）預(yù)算考核指標(biāo)設(shè)置不合理。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多事業(yè)單位的預(yù)算考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理，大量使用定性指標(biāo)，而缺乏具體的量化指標(biāo)。部分項(xiàng)目的預(yù)算考核指標(biāo)可以量化，但是很多單位仍然使用定性指標(biāo)，難以對(duì)績(jī)效情況進(jìn)行全面考核。

另外，事業(yè)單位在預(yù)算考核報(bào)告中，常常使用模糊表述。比如，預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量與去年相比有所改善，預(yù)算費(fèi)用有所下降。這樣難以對(duì)預(yù)算資金使用情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，造成預(yù)算考核缺乏科學(xué)性。

（2）預(yù)算考核缺乏客觀性?，F(xiàn)階段，大部分事業(yè)單位的預(yù)算考核主要是自我評(píng)價(jià)，沒有積極應(yīng)用第三方評(píng)價(jià)。有些事業(yè)單位采用了第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，但是從評(píng)價(jià)結(jié)果來看，自我評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)存在較大差異，這主要是由于事業(yè)單位的自我評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)的考核標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致了評(píng)分差異過大，無(wú)法客觀地反映預(yù)算資金的使用效益。

四、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化措施

1.提高預(yù)算編制的科學(xué)性

（1）樹立科學(xué)的預(yù)算管理理念，提高預(yù)算管理人員的專業(yè)能力。隨著預(yù)算管理工作逐步規(guī)范，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算資金的管理更加嚴(yán)格。在新形勢(shì)下，事業(yè)單位的資金管理內(nèi)容越來越多樣，管理難度越來越大，因此加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理刻不容緩。

首先，事業(yè)單位需要樹立科學(xué)的預(yù)算管理理念。事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，督促工作人員主動(dòng)學(xué)習(xí)預(yù)算管理知識(shí)，充分調(diào)動(dòng)起各部門和各崗位的工作積極性，讓全體員工都意識(shí)到預(yù)算管理工作的重要意義，并積極參與預(yù)算管理，形成人人參與預(yù)算管理的良好氛圍。

其次，事業(yè)單位需要明確權(quán)責(zé)關(guān)系，完善激勵(lì)機(jī)制，細(xì)化預(yù)算管理目標(biāo)，保證預(yù)算管理的規(guī)范性和合理性。預(yù)算管理具有高度的專業(yè)性，事業(yè)單位需要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善工作流程，落實(shí)責(zé)任，全面提升各部門的預(yù)算管理水平。

（2）設(shè)置合理的預(yù)算目標(biāo)。事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作之前，應(yīng)當(dāng)開展調(diào)研工作，對(duì)下一年度的工作規(guī)劃、預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行深入研究，充分論證項(xiàng)目立項(xiàng)的政策依據(jù)、項(xiàng)目開展的必要性、項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性、預(yù)計(jì)投入和預(yù)期產(chǎn)出等，作為預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)，及時(shí)取消不合理的項(xiàng)目或支出，避免預(yù)算資金低效或無(wú)效使用的情況。

在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位需要根據(jù)項(xiàng)目特征及運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，設(shè)置合理的預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備可衡量性、可實(shí)現(xiàn)性、時(shí)效性等。根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，事業(yè)單位可以設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，并將績(jī)效目標(biāo)分解到各部門和各崗位，落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作。各部門需要圍繞績(jī)效目標(biāo)，合理地使用預(yù)算資金，保證預(yù)算資金使用的合規(guī)性，提升資金使用效益。

（3）完善預(yù)算管理流程，加強(qiáng)上下游之間的聯(lián)系。事業(yè)單位需要增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，設(shè)置合理的預(yù)算目標(biāo)，不斷完善預(yù)算管理流程，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

一方面，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置工作崗位，不斷優(yōu)化組織架構(gòu)，理順預(yù)算管理流程，加強(qiáng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核等環(huán)節(jié)的銜接，明確各部門和各崗位的預(yù)算管理工作任務(wù)，避免出現(xiàn)問題時(shí)互相推諉。

另一方面，事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算管理，需要嚴(yán)格執(zhí)行“二上二下”的預(yù)算管理程序，提升兩次績(jī)效方案之間的關(guān)聯(lián)性和邏輯性。同時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合預(yù)算管理流程，落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理方案，做到步調(diào)一致、協(xié)調(diào)有序。

（4）建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，提高資金支付率。事業(yè)單位為了充分利用預(yù)算資金，提高預(yù)算資金的支付率，應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。事業(yè)單位在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，部分項(xiàng)目可能中斷，在這種情況下預(yù)算資金容易閑置，通過建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，可以減少預(yù)算資金的閑置時(shí)間，提高預(yù)算資金的利用效率。事業(yè)單位在預(yù)算編制的同時(shí)，應(yīng)該完善本年度的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，備選項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照要求進(jìn)行可行性論證，從而提升預(yù)算資金的使用效率。

（5）提升預(yù)算管理的靈活性。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分事業(yè)單位的資產(chǎn)費(fèi)用占據(jù)較大比例，很大一筆預(yù)算資金花費(fèi)在資產(chǎn)購(gòu)置、設(shè)備維修等方面，導(dǎo)致機(jī)動(dòng)預(yù)算資金不足，影響了預(yù)算管理的靈活性。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理，做好資產(chǎn)維護(hù)及保管工作，適當(dāng)降低資產(chǎn)購(gòu)置、資產(chǎn)維護(hù)費(fèi)用，增加機(jī)動(dòng)預(yù)算資金的額度。

2.提高預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性

（1）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，及時(shí)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，能夠保障預(yù)算方案有效落實(shí)，降低預(yù)算執(zhí)行偏差。但是，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制常常存在偏差，影響了預(yù)算管理工作質(zhì)量。因此，事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，做好預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整工作，提升預(yù)算方案的靈活性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算方案之間的偏差，并分析偏差產(chǎn)生的原因，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和糾正。

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算分析，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行率低、資金支付率低等情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)預(yù)警，并將相關(guān)偏差情況反饋給預(yù)算管理人員。預(yù)算管理人員需要對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況做到心中有數(shù)，明確相關(guān)責(zé)任。

另外，事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)控、全面剖析，對(duì)其他項(xiàng)目進(jìn)行定期抽檢，將預(yù)算執(zhí)行的偏差控制在合理范圍之內(nèi)。

（2）嚴(yán)格控制預(yù)算支出，提升預(yù)算執(zhí)行率。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的跟蹤管理，保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滿足相關(guān)要求。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的預(yù)算監(jiān)督崗位，專門負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，加強(qiáng)預(yù)算支出管理，使每一筆預(yù)算資金的使用都有跡可循。

事業(yè)單位需要重點(diǎn)關(guān)注上一年度預(yù)算資金結(jié)余的項(xiàng)目及預(yù)算執(zhí)行率低下的項(xiàng)目，避免同類項(xiàng)目再次出現(xiàn)預(yù)算資金結(jié)余，并對(duì)發(fā)生預(yù)算資金結(jié)余的原因進(jìn)行分析，采取有效措施進(jìn)行整改。

各部門不僅需要編制本部門的預(yù)算方案，做好預(yù)算執(zhí)行工作，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算支出進(jìn)度，編制月度、季度及年度報(bào)告。預(yù)算管理部門應(yīng)該定期總結(jié)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度明顯落后的部門進(jìn)行通報(bào)，督促相關(guān)部門調(diào)整預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，保證預(yù)算方案的有效落實(shí)。

3.提高預(yù)算考核的客觀性

（1）完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，保證預(yù)算考核的客觀性。事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算管理工作時(shí)，需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，完善預(yù)算考核機(jī)制。事業(yè)單位不能僅僅依靠自我評(píng)價(jià)，這容易導(dǎo)致預(yù)算考核存在較大的隨意性，因此需要引入第三方評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)自我評(píng)價(jià)與第三方評(píng)價(jià)的有效結(jié)合。

事業(yè)單位可以引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或?qū)＜以u(píng)審組，對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理情況進(jìn)行全面考核，包括預(yù)算編制的合理性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、預(yù)算資金使用效率等。

（2）定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。事業(yè)單位需要不斷完善績(jī)效指標(biāo)體系，避免績(jī)效指標(biāo)單一的問題，實(shí)現(xiàn)定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，從而全面評(píng)價(jià)預(yù)算資金的使用情況，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)信息采集、整理、分析，為定量指標(biāo)運(yùn)用提供數(shù)據(jù)支持。對(duì)于難以量化的指標(biāo)，事業(yè)單位在預(yù)算考核過程中應(yīng)該加強(qiáng)調(diào)查，保證定性指標(biāo)的合理運(yùn)用。通過不斷摸索和經(jīng)驗(yàn)積累，事業(yè)單位需要減少定性指標(biāo)，增加定量指標(biāo)，從而提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著預(yù)算績(jī)效管理工作逐步推進(jìn)，事業(yè)單位需要積極轉(zhuǎn)變思維觀念，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的積極作用，采取多種有效措施，不斷提升預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算考核的客觀性，確保預(yù)算資金的合理分配及有效使用，促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。