以“四化建設(shè)”推進國有資產(chǎn)共享共用

柯秧秧

宜昌市點軍區(qū)財政局 湖北 宜昌

一、“過緊日子”背景下國有資產(chǎn)共享共用的必要性

保持勤儉節(jié)約是我們歷來堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)，強調(diào)“過緊日子”對當(dāng)前我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型尤其重要。由于疫情增加全球經(jīng)濟的不確定性，我國經(jīng)濟外需縮減的概率提升，同時大宗商品價格上漲增加了中下游企業(yè)的成本，制造業(yè)的生存發(fā)展變得更為艱難。為了構(gòu)建友好的營商環(huán)境，政府會繼續(xù)堅持既有的減稅降費政策，從而面臨財政收入下降的局面。同時，中央政府堅持“房住不炒”的理念，嚴格限制流向房地產(chǎn)行業(yè)的信貸資金，因此在較長時間內(nèi)政府土地出讓收入也存在較大壓力。而另一方面，要推進科技創(chuàng)新以解決“卡脖子”問題，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略，完善社保體系以實現(xiàn)共同富裕，這些都需要較多的財政資金支出，因此財政收支矛盾顯著。西方發(fā)達國家通常采用發(fā)行巨量國債來緩解財政收支矛盾，實際上是在消耗世界資源以支撐其財政支出。政府債務(wù)過高不僅會提高社會杠桿率從而威脅金融安全，而且會推升市場利率從而加重中小企業(yè)的債務(wù)負擔(dān)，因此并非解決財政收支矛盾的“萬能良藥”。堅持“過緊日子”的思想可謂另辟蹊徑，試圖在傳統(tǒng)的擴大政府債務(wù)水平和降低政府支出之間找到另一條道路。

《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第738號）的頒布，為行政事業(yè)性單位如何“過緊日子”提出了標(biāo)準(zhǔn)和措施?！斑^緊日子”不意味著要“一刀切”縮減所有開支，反而要加大對科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的投入。“過緊日子”也不要僅僅著眼于資金側(cè)，還要想辦法提升資產(chǎn)利用效率?！秶鴦?wù)院關(guān)于2019年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》顯示，截至2019年末，全國行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)總額37.7萬億元，其中，行政單位資產(chǎn)總額11.8萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額25.9萬億元。如何推進國有資產(chǎn)整合利用、盤活閑置資產(chǎn)成為“過緊日子”的重要舉措。《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》第十八條明確指出，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全國有資產(chǎn)共享共用機制，采取措施引導(dǎo)和鼓勵國有資產(chǎn)共享共用，統(tǒng)籌規(guī)劃有效推進國有資產(chǎn)共享共用工作。因此，有必要分析國有資產(chǎn)共享共有推進過程中存在的經(jīng)驗和問題，在此基礎(chǔ)上進行國有資產(chǎn)共享共有機制設(shè)計，從而提升國有資產(chǎn)使用效率，實現(xiàn)“緊日子”和“好日子”的平衡。

二、共享共用制度典型案例——成都“現(xiàn)代公物倉”建設(shè)

公物倉制度最早于2008年提出，并在青島、常州、上海等城市得到了較好發(fā)展。2009年成都市開始探索“公物倉”模式，并且根據(jù)需求和技術(shù)變化不斷迭代其服務(wù)模式，其發(fā)展歷程共分為三個階段。

第一階段為實物倉模式（2009—2016年）。主要使用倉庫模式，將單位閑置的辦公設(shè)備和家具等進行集中存放和分配。這一階段，閑置的辦公物資需要運送到公物倉，當(dāng)其他單位需要時再運走，所以倉儲和運輸成本較高，而且運輸過程中可能會出現(xiàn)損壞，影響相關(guān)設(shè)備的使用壽命。不僅如此，辦公物資的管理和匹配也存在一定難度，導(dǎo)致共享資產(chǎn)使用率并不高。

第二階段為“實物倉+虛擬倉”并行模式（2017—2020年）。將閑置資產(chǎn)信息在網(wǎng)上展示并進行撮合，不需要相關(guān)物資運到實物倉儲存，而是在撮合成功后直接運送到需要該物資的單位，降低了倉儲和運輸成本。同時，構(gòu)建的信息平臺可通過網(wǎng)頁、手機端多種模式接入，提高了相關(guān)物資的信息獲得概率，進而提高共享資產(chǎn)使用率。

第三階段為租售一體模式（2021—）。在原有物資調(diào)劑的基礎(chǔ)上，加入租賃模式。辦公設(shè)備租賃可以為黨政機關(guān)組建臨時機構(gòu)、舉辦大型會議活動、臨時突擊性工作更方便快捷地提供辦公設(shè)備、耗材和維修服務(wù)，實現(xiàn)辦公設(shè)備循環(huán)利用。安全無紙化會議系統(tǒng)主要面向黨政、軍工、企事業(yè)用戶，解決重要會議的無紙化需求，可提供會議簽到、資料分發(fā)、意見表決和自動銷毀等功能，幫助會議組織者大幅提高辦會效率、降低成本。同時，響應(yīng)國家“雙碳”戰(zhàn)略，推廣智慧節(jié)能云管控平臺、雨回收利用系統(tǒng)在線檢測平臺和中央空調(diào)綜合節(jié)能系統(tǒng)等設(shè)備的租用。

三、國有資產(chǎn)共享共用推進中存在的問題

2020年以來多個城市響應(yīng)國家號召，開展國有資產(chǎn)共享共用的試點工作，取得了一定效果，不過在主體參與、運營成本、財物核算和法律規(guī)范等方面存在一些問題。

1.單位參與國有資產(chǎn)共享共用的積極性不高

雖然部分城市建立了共享共用機制，不過實質(zhì)推進效果一般。有些單位不愿意將質(zhì)量較好的辦公物資調(diào)劑出去，共享共有的標(biāo)的物往往是質(zhì)量較差的辦公物資，導(dǎo)致需要辦公物資的單位更傾向于購買全新物資。較多高校相繼推出實驗設(shè)備共享平臺，不過運行效果并不好。很多實驗設(shè)備是教師用自己的科研經(jīng)費購買，對實驗平臺共享有一定抵觸心理。同時，實驗平臺共享增加了管理部門的工作難11114*/度，也削弱了其推進共享共用的主動性。因此，如何理順共享共用機制、調(diào)動各單位參與積極性成為推進國有資產(chǎn)共享公用的關(guān)鍵問題。我們要牢固樹立“過緊日子”的信念，避免“面子”工程短期運動式改革，需要扎根的共享戰(zhàn)略來充分調(diào)動各單位參與的積極性。

2.國有資產(chǎn)共享共有的運營成本較高

閑置設(shè)備和物資需要有較大的倉儲場所，在調(diào)劑成功后再運輸?shù)较鄳?yīng)單位。部分辦公物資，如木質(zhì)辦公家具，在運輸過程中還有可能會發(fā)生損壞。除此以外，部分高校的設(shè)備共享平臺建立后，原來自行保管的設(shè)備需要集中起來統(tǒng)一管理，而管理人員由于對一些專用設(shè)備缺乏了解無法判斷設(shè)備狀態(tài)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)設(shè)備在使用過程中缺乏精準(zhǔn)的監(jiān)督管理。因此，要完善共享共有的各個環(huán)節(jié)，通過多種手段降低運營成本，從而提高資產(chǎn)使用效率。

3.國有資產(chǎn)共享共用的核算較為復(fù)雜

國有資產(chǎn)閑置資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中，確保國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中不出現(xiàn)丟失。因此，需要進行國有資產(chǎn)的賬戶管理和流轉(zhuǎn)登記等工作。物資核算登記手續(xù)必須簡單高效，否則會影響行政事業(yè)單位參與的積極性。除此以外，還涉及財務(wù)核算問題，尤其是租賃形式的共享共用如何確定租賃價格，這對于財政透明有直接影響。對于高校的大型實驗設(shè)備共享，同樣存在物資核算和財務(wù)核算問題。尤其是對外開放時，缺乏相應(yīng)定價機制設(shè)計和財務(wù)制度可能會造成財務(wù)漏洞。

4.國有資產(chǎn)共享共用的操作規(guī)范不夠細致

雖然出臺了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，對國有資產(chǎn)共享共有進行了立法上的確認，然而國有資產(chǎn)共享共用涉及共享共用資產(chǎn)范圍、運行機制和監(jiān)督反饋等界定，缺乏細致的操作規(guī)范則很難執(zhí)行。目前，僅有上海市2020年推出了《上海市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)公物倉管理辦法（試行）》，對國有資產(chǎn)共享共用的具體細則進行了界定，大多數(shù)城市尚未形成相關(guān)操作規(guī)范。因此，制定操作細則、明晰運作規(guī)范對于推進國有資產(chǎn)共享共用至關(guān)重要。

四、國有資產(chǎn)共享共用機制優(yōu)化設(shè)計

1.以常態(tài)化建設(shè)堅定共享方向

要避免國有資產(chǎn)共享共用陷入運動式改革，需要堅持常態(tài)化建設(shè)的思路，具體包括運營組織常態(tài)化和運作機制規(guī)范化。首先，設(shè)立常態(tài)化組織統(tǒng)一調(diào)配。根據(jù)《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，可以在縣級政府設(shè)立專門機構(gòu)處理國有資產(chǎn)共享共有相關(guān)事宜。常態(tài)化組織設(shè)立后，需要做好和行政事業(yè)單位的對接工作，從而構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)狀的共享共有單元集合。其次，出臺共享共有運作機制的規(guī)范化文件。由于國有資產(chǎn)共享共有涉及各行政事業(yè)單位的調(diào)劑工作，缺乏運作機制的規(guī)范性文件會增加執(zhí)行難度。比如，各單位都希望采購新的辦公物資，不愿使用舊的辦公物資，因此什么情況下使用閑置資產(chǎn)需要明確規(guī)定。另外，關(guān)于共享共有中存在的核算和收費問題，也需要在規(guī)范性文件中加以明確。

2.以云端化建設(shè)打好共享基礎(chǔ)

從成都和上海等城市成熟的公物倉建設(shè)經(jīng)驗來看，虛擬倉模式應(yīng)該是國有資產(chǎn)共享共有的主流模式，因此需要加快云端化建設(shè)來適應(yīng)這一模式。首先，要構(gòu)建國有資產(chǎn)共享共有網(wǎng)絡(luò)平臺。各單位需要在國有資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，將可供共享共有的資源及時發(fā)布在共享共有網(wǎng)絡(luò)平臺上，從而豐富資源庫。同時，也要作為反向的需求反饋工作，允許單位發(fā)布自身需求，從而實現(xiàn)更為有效的撮合。網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)需要增加網(wǎng)絡(luò)云等功能，縮減操作程序，提高運作效率。其次，要積極開展共享共有平臺的對外開放工作。部分單位需要使用大型科研設(shè)備，共享共有平臺需要響應(yīng)這一需求。要設(shè)計外部單位的準(zhǔn)入審核、使用監(jiān)督和收費定價等機制，并考慮將上述體系在各層級網(wǎng)絡(luò)平臺間，以及其與征信系統(tǒng)等進行聯(lián)網(wǎng)處理，將對外開放過程中所面臨的不文明、不規(guī)范行為進行曝光，從而約束外部單位的行為。

3.以市場化建設(shè)提高共享透明度

國有資產(chǎn)共享共有涉及行政事業(yè)單位之間，以及行政事業(yè)單位與企業(yè)之間的交易，同時也涉及對外部機構(gòu)商品和勞務(wù)的采購業(yè)務(wù)，因此應(yīng)堅持市場化建設(shè)路線從而提升共享業(yè)務(wù)的效率。首先，要構(gòu)建“內(nèi)部定價+市場定價”雙軌機制。在閑置物資配置上，可以采取低收費和免收費模式提高單位接收閑置物資的積極性；利用外部服務(wù)時，包括閑置物資的運輸成本、會展服務(wù)租金等，要考慮通過招標(biāo)等市場化機制來避免國有資產(chǎn)流失。其次，要構(gòu)建國有資產(chǎn)的退出機制。對于部分已經(jīng)無法使用或者無須使用的國有資產(chǎn)，可以考慮通過拍賣等方式進行市場化處置，從而提高資產(chǎn)管理效率。

4.以協(xié)同化建設(shè)推進共享共用

堅持國有資產(chǎn)共享共有是大勢所趨，并要與其他治理機制協(xié)同發(fā)展。首先，共享共用與預(yù)算管理相互協(xié)同。在實施細則中，要求各單位在申請購買新資產(chǎn)前先確認公物倉中是否有閑置物資，能使用閑置資產(chǎn)的盡量使用閑置資產(chǎn)，并對各單位參與國有資產(chǎn)共享公用的情況進行考核評價，將考核評分作為預(yù)算分配的依據(jù)之一。其次，共享共用與內(nèi)部治理相互協(xié)同。做好本單位的資產(chǎn)賬本清算工作，明確單位資產(chǎn)中正常使用的資產(chǎn)、低效運轉(zhuǎn)的資產(chǎn)、超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)和其他閑置資產(chǎn)，提高本單位的資產(chǎn)使用效率，并將其與內(nèi)部考核和績效分配相掛鉤。

五、結(jié)語

在減稅降費和“房住不炒”的宏觀背景下財政收入面臨下降的壓力，而同時防范系統(tǒng)性金融的任務(wù)會約束政府發(fā)債規(guī)模，牢記“過緊日子”思路成為解決宏觀困境的有效路徑。“過緊日子”也不要僅僅著眼于資金側(cè)，還要提升資產(chǎn)利用效率。分析很多城市國有資產(chǎn)共享共用在主體參與、運營成本、財物核算和操作細則上存在的一些問題，堅持常態(tài)化、云端化、市場化和協(xié)同化的“四化建設(shè)”以優(yōu)化共享共有機制設(shè)計，提升國有資產(chǎn)使用效率，構(gòu)建節(jié)約型政府治理體系。