老齡化背景下我國失能老人養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑

姜 波 徐德云

（安徽財經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院 安徽蚌埠 233000）

黨的十九屆五中全會指出，要構(gòu)建協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系，更好地滿足失能老人的養(yǎng)老需求。我國失能老年群體增長速度快，在子女就業(yè)半徑延長化、家庭規(guī)模趨小化的背景下，家庭養(yǎng)老漸顯乏力，須抓住養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)發(fā)展的機遇，探索市場化供給方式解決失能老人的養(yǎng)老問題。但養(yǎng)老服務(wù)帶有公共產(chǎn)品的屬性，完全的市場化會導(dǎo)致市場失靈，再加之失能老人養(yǎng)老需求的特殊性、專業(yè)性，需政府介入以提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，合理組織并分配養(yǎng)老保障資源，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、老齡化背景下失能老人養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與前景

（一）失能老人規(guī)模劇增，養(yǎng)老壓力增加。在人口老齡化大背景下，2015年我國失能、半失能老人約4063萬人，完全失能率為4.2%，其中，輕度失能老人占比最高，為56.2%。[1]若保持2015年失能率不變，2050年時將有近1億的老年人處于失能狀態(tài)（如圖1所示）[2]。規(guī)模劇增的失能老人群體是我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一大桎梏，尤其是失能老人構(gòu)成復(fù)雜，其醫(yī)護(hù)康養(yǎng)要求更具專業(yè)化，再加之家庭規(guī)模小型化、子女就業(yè)半徑延長化，完善我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)是減輕未來養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。

圖1 2020-2050年我國失能和半失能老年人規(guī)模（萬人）

（二）失能老人養(yǎng)老模式及其政策體系。老年人的養(yǎng)老方式主要有自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，本文主要探討針對失能老人的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)提供主體的不同，養(yǎng)老服務(wù)可來源于政府、社會組織以及市場，具體有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三種方式。

居家養(yǎng)老以提供單一的家政服務(wù)為主，滿足老年人和家人團(tuán)聚的需求，服務(wù)來源除家庭成員的照料外，還包括專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)以及志愿部門等非專業(yè)的社會組織，主要由政府統(tǒng)籌推動，在政策支持下對身體素質(zhì)較好的老年人大有裨益。社區(qū)養(yǎng)老是以家庭為核心，通過市場機制將社會機構(gòu)中的養(yǎng)老方式引入到社區(qū)中，主要由上門服務(wù)和日托兩種途徑提供養(yǎng)老服務(wù)，近年來社區(qū)養(yǎng)老的作用逐漸上升，成為越來越多老年人余生的選擇。機構(gòu)養(yǎng)老是指老年人入住提供照料護(hù)理、健康管理和臨終關(guān)懷等服務(wù)的綜合性服務(wù)機構(gòu)，有國營、私營和非營利性之分，具體有養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓等類型。

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在“一床難求”和“床位空置”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾，如何將失能老人的養(yǎng)老需要轉(zhuǎn)化為有效需求，養(yǎng)老供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ч┙o，不僅需要社會的參與，也依賴政策的惠澤和政府的規(guī)制。從需求側(cè)支持政策來看，各級政府逐漸建立起高齡津貼、因缺失生活自理能力的護(hù)理補貼和針對生活困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)補貼的“三大補貼”制度[3]，這些補貼制度符合條件的失能老人均可申請并享用。從供給側(cè)支持政策來看，我國目前對居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的建設(shè)多采用財政投資為主，對機構(gòu)養(yǎng)老的政策惠澤主要體現(xiàn)在稅收扶持方面，但多數(shù)是針對非營利性的養(yǎng)老機構(gòu)。政府規(guī)制方面，市場準(zhǔn)入上，2019年我國不再實施養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，而是做好登記加強監(jiān)管。市場價格上，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還未實現(xiàn)完全的市場化，針對不同的投資和運營主體仍實施“雙軌”價格制度。質(zhì)量方面，主要對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)硬件設(shè)施設(shè)備制定要求，隨后逐漸關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的多樣性和科學(xué)性。

二、面向失能老人的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問題

（一）養(yǎng)老服務(wù)識別缺乏精準(zhǔn)化。一方面是失能老人的養(yǎng)老資源供給模糊，我國將失能老人的長期照料服務(wù)與普通老人的養(yǎng)老服務(wù)混為一談，導(dǎo)致服務(wù)對象不清晰，政策導(dǎo)向出現(xiàn)偏向，造成補貼重復(fù)，政策效果不彰的局面。另一方面是失能老年群體的識別不夠精準(zhǔn)，國內(nèi)各類研究機構(gòu)和學(xué)者對我國老年人失能率進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計，研究結(jié)論存在較大差異，究其根本在于使用的識別方法不一致，沒有統(tǒng)一的失能種類和級別評判標(biāo)準(zhǔn)。目前我國機構(gòu)養(yǎng)老使用《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》中自理、介助、介護(hù)三級標(biāo)準(zhǔn)[4]，居家和社區(qū)照料采用日常生活自理能力表測算[5]，識別標(biāo)準(zhǔn)的不一致導(dǎo)致失能老人在不同照料方式間的轉(zhuǎn)移需要浪費人力資源進(jìn)行重新評估定級。同時失能評估標(biāo)準(zhǔn)也直接對接相應(yīng)扶持政策的制定和享受，因此厘清我國失能老人規(guī)模對合理分配養(yǎng)老資源有重要意義。

（二）養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員短缺。現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)人員的供應(yīng)難以適應(yīng)社會養(yǎng)老服務(wù)的需求，從數(shù)量上看，截止2020年末，我國從事養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的職工122.7萬人[6]，其中一部分是從事行政、財務(wù)、后勤和安保等的管理工作人員，直接負(fù)責(zé)養(yǎng)老護(hù)理工作的人員不多，失能老人與養(yǎng)老服務(wù)人員的比例嚴(yán)重失調(diào)，護(hù)工短缺的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。從質(zhì)量上看，現(xiàn)階段大部分的養(yǎng)老服務(wù)勞動力的專業(yè)水平良莠不齊，大部分由文化程度較低的中年農(nóng)村務(wù)工人員提供，全國具有社會工作師、助理社會工作師資質(zhì)的專業(yè)人才僅66.8萬人，且分散在為老年人、精神疾病人、兒童等提供服務(wù)的各個領(lǐng)域，尤其是針對照料要求高且日益增長的失能老年群體，相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)人員更是鳳毛麟角。養(yǎng)老服務(wù)人員的短缺與政府的低效補貼和人才培養(yǎng)體系的不健全等現(xiàn)實因素有直接的關(guān)系。目前，國內(nèi)開設(shè)老年服務(wù)相關(guān)專業(yè)多設(shè)置在高職院校，且受過培訓(xùn)的相關(guān)人才更傾向于流入醫(yī)院工作，社會地位低、收入待遇低、學(xué)歷門檻低等問題直接制約了養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)化的發(fā)展。

（三）政府規(guī)制機制不健全。

1.頂層設(shè)計不完善。我國政策規(guī)劃重點基本聚焦于機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)上，最適合中國國情的居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相應(yīng)的設(shè)施配套、服務(wù)人員、醫(yī)護(hù)康養(yǎng)等沒有系統(tǒng)科學(xué)的政策規(guī)劃。居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老的界限模糊，各類養(yǎng)老服務(wù)的定位與最需要長期照料護(hù)理的失能老人需求產(chǎn)生矛盾，一味地追求一體化發(fā)展，未考慮到失能老年群體特殊的需求和經(jīng)濟(jì)能力，混淆居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老的社會服務(wù)布局和功能，偏離了正常發(fā)展的軌道。

2.缺乏公平競爭的市場機制。公辦養(yǎng)老機構(gòu)福利性強，政府承擔(dān)大部分的成本，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的價格雖完全放開，但相關(guān)政策支持的力度不強，形成“一床難求”和“一人難求”的局面。造成這種結(jié)構(gòu)性矛盾的原因在于兩者的不公平競爭，政府對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)職能定位出現(xiàn)偏向，缺乏科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)扶持機制以引導(dǎo)社會組織的參與，公辦養(yǎng)老機構(gòu)對政府的各項運營性補貼、稅收減免政策等具有依賴性，缺乏趨利性的自主創(chuàng)新與運營能力。針對失能老人的營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，由于要素價格上漲、人員流動、入住率低等不穩(wěn)定因素而難以為繼，只能忽略多數(shù)失能老人的經(jīng)濟(jì)能力提高價格以獲得微薄利潤，期盼獲得政府更多的政策惠澤。

3.養(yǎng)老市場準(zhǔn)入機制不規(guī)范。為吸引社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)中，我國一再放寬準(zhǔn)入門檻，從業(yè)資質(zhì)參差不齊的各類社會資本使得養(yǎng)老市場上的服務(wù)機構(gòu)魚龍混雜，危險事故、虐待老人的事件時有發(fā)生。尤其是針對失能老年這一特殊的弱勢群體，裝備設(shè)施、護(hù)理康養(yǎng)、心理慰藉等照料要求更高，直接關(guān)系到老人的生命財產(chǎn)安全，因此老人及其家屬更關(guān)心所選養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量，但我國養(yǎng)老機構(gòu)的功能結(jié)構(gòu)普遍單一，養(yǎng)、護(hù)、醫(yī)功能分離，接受失能老人的專業(yè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的機構(gòu)床位難覓，所以不能一味地陷入降低門檻提高數(shù)量的陷阱中，如何將供給轉(zhuǎn)為有效供給，實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的突破才是真正的出路。

三、促進(jìn)失能老人養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對策思考

（一）實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)化。我國養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了從國家福利性供給到市場多元化供給的歷程，現(xiàn)階段我國提供養(yǎng)老服務(wù)的重點放在居家和社區(qū)上，養(yǎng)老格局呈現(xiàn)出“9073”結(jié)構(gòu)。但失能老人對醫(yī)護(hù)康養(yǎng)的要求更高，不能隨著大部分老年人的選擇而忽視這類特殊群體對養(yǎng)老服務(wù)的需求，要在精準(zhǔn)識別失能群體的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同的介護(hù)程度匹配不同的服務(wù)。對大部分生活可以自理的輕度失能老人，居家養(yǎng)老不外乎是合適的選擇；依賴扶手、輪椅等中度失能老人照料要求相對較高，可選擇提供住宿的社區(qū)服務(wù)進(jìn)行養(yǎng)老；對于重度失能老人來說，在家庭小型化背景下，入住醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)是解決養(yǎng)老問題的根本措施。同時，我國處于未富先老的特殊國情，要考慮失能老人的支付能力去匹配相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)類型，經(jīng)濟(jì)困難的低收入失能老人，可以選擇由政府購買，非營利性組織提供的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，中等收入的失能老人可以選擇自己購買為主，政府補貼為輔的市場或非營利性組織提供的社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，支付能力較強的高收入失能老年群體主要選擇由市場提供的機構(gòu)養(yǎng)老。

圖2 失能老人養(yǎng)老服務(wù)識別

（二）規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)人才的整體配置。實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，需要政府規(guī)劃、高校培育和企業(yè)實踐三方面完成。中央和地方政府在加強養(yǎng)老服務(wù)人才的就業(yè)補貼資助的基礎(chǔ)上，實行養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)等級與績效匹配的激勵機制。同時，養(yǎng)老服務(wù)對象千差萬別，不能用社會工作師籠統(tǒng)概括，需細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)人才的類別并設(shè)立相應(yīng)的資歷證書，提高服務(wù)人員的進(jìn)入門檻。此外，對設(shè)立技能培訓(xùn)項目的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)并予以培訓(xùn)補貼，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)人員參與職能培訓(xùn)。高校層面可設(shè)立與養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)的專業(yè)，類似于師范類院校，養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)的人才畢業(yè)后可直接獲得對應(yīng)的資格證書，以此鼓勵學(xué)生報考養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)，促進(jìn)高層次養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)。機構(gòu)層面需積極聯(lián)合高校開展培訓(xùn)活動，以假期的實踐活動為依托，以職業(yè)培訓(xùn)為重點，引導(dǎo)學(xué)生走出校園，做到理論聯(lián)系實際。

（三）完善我國失能老人養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)制。

1.規(guī)范市場準(zhǔn)入機制。養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入機制，應(yīng)包括養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)人員兩方面。對于居家養(yǎng)老這類不提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)發(fā)生的主要場所是老年人家中，因此對服務(wù)的硬件設(shè)施設(shè)備無法做出細(xì)致規(guī)范，需要對服務(wù)人員資格進(jìn)行嚴(yán)格要求，不僅需要掌握衣食起居的照料技能，還需具備醫(yī)療機械使用、醫(yī)護(hù)基本知識等方面的知識技能，以職業(yè)化的培訓(xùn)為重點，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)人員的等級考核制度，形成專業(yè)等級與績效掛鉤的激勵機制。對于社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，需對申請人自身素質(zhì)條件、硬件設(shè)施條件、人員配置條件等方面規(guī)范要求，合理安排養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量、規(guī)模、土地、資金等資源利用，適當(dāng)放松市場進(jìn)入壁壘，強化后期資格審查制度，對其開展的業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格控制，不能涉足無關(guān)的營利性活動等。同時，厘清居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老登記時的功能定位，是僅提供膳食、住宿、醫(yī)護(hù)或文體娛樂，還是綜合性服務(wù)機構(gòu)，不同功能的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)只能接受相應(yīng)失能等級的老人，方便失能老人正確區(qū)分所選養(yǎng)老類型的服務(wù)。

2.建立公平競爭的市場環(huán)境。一方面，履行好政府的公共管理職能。制定全國統(tǒng)一的失能等級標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確劃分失能界限，推進(jìn)各項補貼政策、保險制度的公平落實，保證失能老人享受到應(yīng)有的福利性政策惠澤。在對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持政策上采用績效性的補貼，即基本性的扶持政策平等對待，超出基本范疇外可按一定比例的失能老人收納人數(shù)予以資助，以此達(dá)到激勵目的。另一方面，行使好政府的市場管理職能。鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)。在價格上采取激勵性規(guī)制手段，對民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實施最高限價的方式以保證養(yǎng)老服務(wù)市場的效率運作。同時，加強政府規(guī)制的透明度，加大信息公開的力度，強化政府規(guī)制的社會監(jiān)督力度，營造公平競爭的市場環(huán)境。

結(jié)語

“十四五”時期是我國應(yīng)對人口老齡化的重要窗口期，針對失能老人群體，應(yīng)準(zhǔn)確識別服務(wù)對象，匹配合適的養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老。同時，政府、高校和企業(yè)應(yīng)聯(lián)合規(guī)劃，完善養(yǎng)老服務(wù)人才的整體配置。最后，從養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)人員兩方面規(guī)范養(yǎng)老市場的準(zhǔn)入，并履行好政府的公共管理職能和市場管理職能以建立公平競爭的市場環(huán)境，優(yōu)化我國失能老人養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)制機制，推動我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。