淺析PPP項(xiàng)目發(fā)展動(dòng)態(tài)及風(fēng)險(xiǎn)防范措施

縱 超

（廈門城市職業(yè)學(xué)院建筑工程學(xué)院，福建 廈門 361000）

0 引言

PPP模式是政府和社會(huì)資本本著風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)、收益共同享受的原則進(jìn)行合作的新型模式。政府一方面是公共社會(huì)的管理者，另一方面又是PPP相關(guān)項(xiàng)目的發(fā)起人，政府具有天然的權(quán)威性，并且在項(xiàng)目合作中處于優(yōu)勢(shì)地位。政府會(huì)本著公益性的原則，改變項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的盈利性傾向，通過(guò)限定相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)安定和公眾利益的目的，這樣社會(huì)資本方的投資收益就只能在合理的區(qū)間范圍；而社會(huì)資本方是為了逐利而參與項(xiàng)目，這是他們唯一的目標(biāo)，但是PPP項(xiàng)目大多為公共服務(wù)供給項(xiàng)目，項(xiàng)目的急劇膨脹也開(kāi)始滋生異化成新的融資平臺(tái)、增加隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等諸多問(wèn)題，政府相關(guān)部門會(huì)把相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格監(jiān)管或者限定在合理的區(qū)間范圍，所以社會(huì)資本方的利潤(rùn)也只能在合理范圍內(nèi)。本文以參與各方在項(xiàng)目中的作用為出發(fā)點(diǎn)，論述PPP項(xiàng)目的發(fā)展動(dòng)態(tài)，分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

1 參與各方在項(xiàng)目中的作用

PPP模式以滿足公共利益為出發(fā)點(diǎn)，最終提供有利于公眾的公共項(xiàng)目。對(duì)于政府方，根本利益就是實(shí)現(xiàn)滿足公眾利益的最大化，而對(duì)于投資方，則是合理的投資回報(bào)率。矛盾的雙方致項(xiàng)目存在一定風(fēng)險(xiǎn)，而做好風(fēng)險(xiǎn)防范則是PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初應(yīng)考慮的問(wèn)題。在PPP項(xiàng)目中，政府的資金往往不足，他們就引入了社會(huì)資本，雙方共同參與整個(gè)項(xiàng)目的融資，各自有自己的職能分工，并在職能分工范圍內(nèi)合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)各方的風(fēng)險(xiǎn)以提高項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。參與各方在項(xiàng)目中所起的作用見(jiàn)表1。

表1 PPP項(xiàng)目主要參與方及其作用

2 PPP項(xiàng)目發(fā)展動(dòng)態(tài)

一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目有著很長(zhǎng)的建設(shè)周期，而且資金回籠也較慢，在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)周期中，會(huì)遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，且多為不可提前預(yù)知的。在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不是一成不變的，風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化要求各方需根據(jù)不同的時(shí)間進(jìn)度，建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，到某一個(gè)階段，就應(yīng)該適時(shí)地劃分相應(yīng)階段中風(fēng)險(xiǎn)的比例。

政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private-Partnership,簡(jiǎn)稱PPP模式)正成為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量[1]，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，國(guó)家發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的常態(tài)化的階段。一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)遇到瓶頸，發(fā)展趨于緩和，亟需進(jìn)行改革，PPP模式正是改革的一個(gè)突破口，因?yàn)檫@種模式采用公私合作的方式，大大緩解了財(cái)政壓力。

財(cái)政部于2014年11月，印刷并發(fā)行了新的PPP操作指南，即《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》。指出政府可以和社會(huì)資本合作，采用PPP的模式（Public-Private Partnership），在項(xiàng)目的識(shí)別和準(zhǔn)備階段以及采購(gòu)、執(zhí)行和移交等具體環(huán)節(jié)中，對(duì)操作流程加以規(guī)范，以保證公私合作項(xiàng)目科學(xué)規(guī)范地實(shí)施，以提高項(xiàng)目質(zhì)量。

國(guó)家發(fā)展改革委于2014年12月2日，印刷并發(fā)行了PPP模式指導(dǎo)意見(jiàn)，即《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。意見(jiàn)中指出，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)提高不足的地方，惠及老百姓的生活，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金加大投入，在相關(guān)公共領(lǐng)域拓展業(yè)務(wù)，提高產(chǎn)品的供給能力。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委投資司委托中咨公司研究中心研究相關(guān)PPP項(xiàng)目，通過(guò)研究分析，起草PPP項(xiàng)目的合同指南，即《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》。指南從專業(yè)的角度，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的合同內(nèi)容，引導(dǎo)雙方在公平合理的基礎(chǔ)上編寫合同。

李克強(qiáng)總理在2015年3月5日全國(guó)兩會(huì)上作政府工作報(bào)告,指出在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)情況下，應(yīng)大力積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的加快建設(shè)。財(cái)政部年度預(yù)算報(bào)告中提出社會(huì)投資潛力巨大，應(yīng)積極開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作模式示范項(xiàng)目的建設(shè)，使其潛力得以釋放。

為更加有效運(yùn)用相關(guān)金融工具，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行于2015年3月17日聯(lián)合發(fā)出相關(guān)通知，即《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，指出應(yīng)靈活運(yùn)用各類金融工具比如銀行貸款、基金投資、發(fā)行債券等，為政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目提供更有利的資金支持。

國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行等部門于2015年4月21日聯(lián)合發(fā)文，提出相關(guān)的管理辦法，即《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。管理辦法指出，為使特許經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)合法權(quán)益得到保護(hù)，以及使公共服務(wù)的質(zhì)量和效率得以提高，政府大力支持社會(huì)的資本可以投入到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)及后期的運(yùn)營(yíng)中。

中華人民共和國(guó)財(cái)政部、中華人民共和國(guó)人力資源社會(huì)保障部和中華人民共和國(guó)民政部于2017年8月聯(lián)合發(fā)布了實(shí)施意見(jiàn)，即《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。意見(jiàn)中指出在供給側(cè)改革中，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)用新型的PPP模式，政府和社會(huì)資本進(jìn)行有力合作，以使社會(huì)資本的巨大潛力得到釋放。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年4月出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)，即《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，指出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于發(fā)展階段，為提高其發(fā)展質(zhì)量，政府大力支持特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，政府和社會(huì)資本的合作模式在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中發(fā)展得并不順利，申報(bào)率低，落地率也低，這種局面仍未得到較大的改觀。到2020年5月底，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目入庫(kù)管理的占比僅為7%，最后能夠真正執(zhí)行到位的不到6l%[2]，這是財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)計(jì)而給出的數(shù)據(jù)。

“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在這個(gè)時(shí)期也取得了相當(dāng)大的成就。自2021年經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“十四五”期間，全國(guó)很多省份陸續(xù)將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)列入其“十四五”規(guī)劃建設(shè)的項(xiàng)目中，由此可見(jiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資建設(shè)力度仍然在加大。然而當(dāng)下全球經(jīng)濟(jì)因?yàn)樾鹿谝咔榈脑蛉詮?fù)蘇乏力，一些省份財(cái)政收入還在降低，以國(guó)家或地方財(cái)政支出為主導(dǎo)的投資建設(shè)模式面臨重大挑戰(zhàn)[3]。PPP模式作為新型的合作模式在各個(gè)領(lǐng)域正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，尤其是在基建領(lǐng)域。圖1所示為曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP項(xiàng)目圖片。

圖1 曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP項(xiàng)目

3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

政府與社會(huì)資本合作模式的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[4]。其風(fēng)險(xiǎn)包括三個(gè)方面：來(lái)自政府層面的風(fēng)險(xiǎn)；來(lái)自項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。政府層面的風(fēng)險(xiǎn)有很多，比如政局不穩(wěn)定，國(guó)家出現(xiàn)戰(zhàn)亂，就會(huì)導(dǎo)致政府方和企業(yè)合作的項(xiàng)目臨時(shí)停工，雙方損失不可估量；比如國(guó)家法律發(fā)生變動(dòng)，不可避免地導(dǎo)致相關(guān)合同文本發(fā)生變化，對(duì)雙方造成損失。此外還有民眾不理解、不配合導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家稅收規(guī)定發(fā)生改變產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等。來(lái)自市場(chǎng)層面的風(fēng)險(xiǎn)也很多，比如設(shè)計(jì)質(zhì)量不過(guò)關(guān)、后期設(shè)計(jì)變更較多無(wú)形中增加了成本，勞資和設(shè)備難以便利獲取，工期超期、工程質(zhì)量所導(dǎo)致的額外支出。不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)也很多，比如不良的工程地質(zhì)條件，工程選址的位置遇到比較差的土層，地下水位較高，在處理過(guò)程中無(wú)形增加了工程成本，還包括氣候環(huán)境變化導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)等。

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，按項(xiàng)目階段來(lái)分析，可能來(lái)自決策階段、實(shí)施階段、建設(shè)階段或運(yùn)營(yíng)階段。

（1）決策階段。最終項(xiàng)目績(jī)效受決策階段工作質(zhì)量的影響很大，決策階段工作質(zhì)量好，項(xiàng)目進(jìn)展得就好，工作質(zhì)量差，項(xiàng)目進(jìn)展可能就不順利。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，分析市場(chǎng)必要性并分析技術(shù)可行性，尤其做好經(jīng)濟(jì)的合理性分析,提出具有針對(duì)性、可行性的建議，各部門應(yīng)為規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，避免項(xiàng)目最終失敗而進(jìn)行科學(xué)而審慎的決策。在項(xiàng)目決策之初，充分考慮地方財(cái)政承受能力，項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)能力，項(xiàng)目實(shí)施方案中各邊界條件，既保證雙方利益不受侵害，又可實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（2）實(shí)施階段。項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)實(shí)施階段后，開(kāi)啟項(xiàng)目科研、立項(xiàng)、咨詢機(jī)構(gòu)選擇尤為重要，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目整體方案進(jìn)行把控，實(shí)施方案的編制應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的特征，政府方和社會(huì)資本方都應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享效益。

（3）建設(shè)階段。項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)階段，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與常規(guī)項(xiàng)目無(wú)異，對(duì)質(zhì)量安全的把控是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中的重中之重，PPP項(xiàng)目建設(shè)不同于純財(cái)政投融資項(xiàng)目、也不同于企業(yè)自主投資項(xiàng)目，而是一個(gè)政企合作項(xiàng)目，安全是整個(gè)建設(shè)期的第一要素，我國(guó)在該方面的監(jiān)督把控機(jī)制較為成熟。而成本控制則是另一個(gè)要素，投資人站在利益最大化的基礎(chǔ)上，把控整個(gè)項(xiàng)目的支出，避免資金斷供、工程爛尾，防止造成重大經(jīng)濟(jì)損失、影響社會(huì)穩(wěn)定。

（4）運(yùn)營(yíng)階段。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，個(gè)別投資人特別是純施工的投資人會(huì)選擇退出，隨意地轉(zhuǎn)讓股權(quán)，或委托運(yùn)營(yíng)權(quán)都會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)造成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目建成投用后出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，其結(jié)果是地方政府兜底。另一方面，對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)也應(yīng)一直在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)中，項(xiàng)目公司的假賬會(huì)影響政府可行性缺口補(bǔ)助，給地方財(cái)政造成一定損失。

4 風(fēng)險(xiǎn)防范措施

為防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，宜采取以下措施：

（1）加快前期工作。項(xiàng)目啟動(dòng)前要做好建設(shè)規(guī)劃、評(píng)估財(cái)政資金承受能力和分析政府出資能力等，做快做實(shí)規(guī)劃地點(diǎn)選擇、土地使用、海洋使用、環(huán)境評(píng)估、水土保持等方面的前期工作，加強(qiáng)土地的征用拆遷、市政設(shè)施配套、水電管道接入、資金到位等情況的推進(jìn)力度，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。

（2）監(jiān)督審計(jì)。監(jiān)督應(yīng)該貫穿項(xiàng)目的全過(guò)程周期，項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)施都要各相關(guān)職能部門行使監(jiān)管職能，PPP項(xiàng)目一般為重要民生項(xiàng)目，社會(huì)影響面大，質(zhì)量、安全一定要在可控范圍內(nèi)，引入審計(jì)監(jiān)督，保證項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行。

（3）績(jī)效考核。聘請(qǐng)專業(yè)的公司，每半年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，這是現(xiàn)行PPP項(xiàng)目中的常規(guī)做法。在績(jī)效考核規(guī)定中對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程，特別是在項(xiàng)目最重要的運(yùn)營(yíng)階段，采用嚴(yán)厲的考核機(jī)制，做好制度設(shè)計(jì)，按績(jī)效付費(fèi)，合作期限內(nèi)工程質(zhì)量存在缺陷問(wèn)題，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)管理維護(hù)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)不當(dāng)，轉(zhuǎn)讓股權(quán)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題也應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（4）法律顧問(wèn)。項(xiàng)目本質(zhì)為政企合作項(xiàng)目，必然涉及合作合同及權(quán)利義務(wù)分配，在項(xiàng)目進(jìn)入采購(gòu)階段后，社會(huì)資本方的談判、PPP合同、股東協(xié)議都需要專業(yè)法律機(jī)構(gòu)全程介入，保證整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的合法性，也保障各方利益不受侵害。整個(gè)PPP項(xiàng)目周期就是政府與社會(huì)資本合作的全周期，合作的基礎(chǔ)為合同，契約性貫穿始終，但同樣存在可協(xié)商性，合同中約定，當(dāng)雙方都同意后，締結(jié)還是可以提前終止的。政府方和社會(huì)資本之間為達(dá)成新的契約，應(yīng)進(jìn)行充分的協(xié)商溝通和合作互動(dòng)，這就是協(xié)商型規(guī)制模式。假如政府和社會(huì)資本合作模式中特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的雙方無(wú)法就利益補(bǔ)償和債權(quán)債務(wù)處理等問(wèn)題達(dá)成雙方都滿意的結(jié)果，自然也可依據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定[5]，以訴訟方式解決爭(zhēng)端。

5 結(jié)束語(yǔ)

PPP模式在我國(guó)項(xiàng)目中的應(yīng)用較多，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境在PPP模式應(yīng)用中的影響依然很大。該模式在實(shí)施中，有些方面尚不完善，在立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、招標(biāo)等階段與常規(guī)項(xiàng)目存在一定的差異性。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方都難以估計(jì)的變化，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率變大，或風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的財(cái)務(wù)損失加重[6]。制定政策應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，做出前瞻性的重點(diǎn)調(diào)整，聚焦解決重點(diǎn)難題[7]。一方面要不斷完善配套制度以使項(xiàng)目順利地推進(jìn)；另一方面，在具體操作過(guò)程中要針對(duì)具體項(xiàng)目制定一定的風(fēng)險(xiǎn)防范制度與措施，推進(jìn)項(xiàng)目的平穩(wěn)落地與運(yùn)行，使政府方和社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)共贏，政府得到社會(huì)效益，社會(huì)資本方得到相應(yīng)的合法合理的利益回報(bào)。