“徐州—蕭縣”跨行政區(qū)公共交通一體化實(shí)施路徑研究

文/山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院 渠鑫健

0 引言

《淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》的簽署標(biāo)志著淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)步入高質(zhì)量發(fā)展階段。蕭縣毗鄰徐州，近年來持續(xù)融入徐州都市圈建設(shè)，兩地行政邊界日漸模糊，交流往來與日俱增。探索兩地公共交通一體化實(shí)踐路徑，既有利于徐州落實(shí)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的時(shí)代擔(dān)當(dāng)，又有利于強(qiáng)化兩地的交通聯(lián)系，打破兩地的行政壁壘，更好地發(fā)揮對“徐蕭一體化發(fā)展”的引領(lǐng)作用。

1 徐蕭區(qū)域公共交通一體化現(xiàn)狀

1.1 交通一體化理念初步形成

蕭縣距徐州西三環(huán)僅15km，自西漢時(shí)期一直屬徐州管轄，文化語言相同，民眾交流密切，直到1955年蕭縣才劃歸宿州。受地理、歷史因素影響，蕭縣人到徐州工作、徐州人到蕭縣游玩的情況十分頻繁，蕭縣作為徐州“后花園”的說法廣為流傳。

近年來，兩地在公共交通領(lǐng)域不斷深入合作?！缎熘菔谐鞘熊壍澜煌ń诮ㄔO(shè)規(guī)劃（2018-2024年）》預(yù)留了通往蕭縣的軌道線路；2019年2月，徐蕭省際公交班線開通；2021年5月，蕭縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確優(yōu)先推進(jìn)圣泉大道、蕭徐快速通道、皇藏大道、符離大道4條區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通建設(shè)（見圖1）。

1 蕭縣縣域總體發(fā)展格局（圖片來源：《蕭縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》）

總體來看，徐蕭兩地已明確區(qū)域交通一體化對突破行政界限、拓寬發(fā)展空間的重大意義，交通一體化理念初步形成。

1.2 城際公共客運(yùn)體系初步建立

目前，兩地初步形成“以公路客運(yùn)為主，鐵路客運(yùn)為輔”的公共交通客運(yùn)體系。鄭徐高鐵和隴海鐵路是連接徐蕭兩地的軌道交通線路，京臺高速和連霍高速對蕭縣和徐州各市縣的聯(lián)絡(luò)起到重要作用。此外，兩地地緣相近決定了公路是兩地最重要的往來方式，目前以310國道、311國道和301省道為基礎(chǔ)，構(gòu)建客運(yùn)班線和城際公交并行的公交客運(yùn)體系。

1.3 公共交通樞紐體系初具規(guī)模

兩地公共交通樞紐建設(shè)不斷完善，公共站點(diǎn)覆蓋率不斷提升，大大提高兩地通勤的效率。過去，蕭縣人去徐州只能從蕭縣客運(yùn)總站到徐州汽車西站換乘，蕭縣北站的設(shè)立以及蕭縣客運(yùn)總站、徐州汽車東站客運(yùn)路線的建立，滿足了蕭縣與徐州東站之間的通勤需求。2019年2月，徐蕭城際公交線路的開通使蕭縣火車站成為蕭縣直接通往徐州的重要樞紐。

2 徐蕭區(qū)域公共交通一體化發(fā)展存在的問題

2.1 尚未形成公共交通一體化協(xié)調(diào)機(jī)制

2010年，《淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)合作與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制》確立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)的“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”3個(gè)層次的區(qū)域合作機(jī)制，構(gòu)建市級層面的常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制。2019年，徐州、宿州兩市交通部門簽訂交通運(yùn)輸協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議，標(biāo)志著徐州與宿州兩市從單一性的城際快速通道合作提升到全面性的交通領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。然而，徐州與宿州間的市級溝通機(jī)制難以應(yīng)對徐蕭兩地頻繁的交通聯(lián)絡(luò)和項(xiàng)目互動(dòng)，兩地在城際公共交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、設(shè)施共享、客運(yùn)體系、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等領(lǐng)域缺乏常態(tài)化溝通。

2.2 尚未統(tǒng)籌公共交通一體化發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展區(qū)域公交，建立一體化公交網(wǎng)成為兩地群眾的共同期盼，但目前徐州和蕭縣的城市公共交通發(fā)展規(guī)劃各取所需，“重內(nèi)部、輕外部”的現(xiàn)象突出，具體表現(xiàn)為公交線路銜接尚未形成系統(tǒng)規(guī)劃，客運(yùn)樞紐建設(shè)缺乏對整體需求的考慮，公路客運(yùn)和城際公交之間存在線路交叉與站點(diǎn)重疊等現(xiàn)象。

2.3 尚未統(tǒng)一公共交通一體化管理體制

區(qū)域協(xié)同管理機(jī)制效率低下，難以適應(yīng)公共交通高效決策的管理要求。在交通工作推進(jìn)方面，縣級與市級的行政級別差異，加上雙方發(fā)展意愿的強(qiáng)烈程度不同，導(dǎo)致兩地互動(dòng)話語權(quán)不等、信息溝通不暢，給公交一體化帶來一定的負(fù)面影響，主要包括尚未搭建交通信息資源共享平臺，尚未形成公交一體化運(yùn)營管理，尚未制定統(tǒng)一的運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策。

3 交通一體化實(shí)踐啟示

梳理長株潭、廣佛等區(qū)域一體化發(fā)展的實(shí)踐探索，發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)公共交通一體化的核心在于打破行政壁壘，這對推動(dòng)“徐州—蕭縣”公共交通一體化發(fā)展具有重要啟示。

3.1 常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)交通一體化的重要保障

跨行政區(qū)的交通一體化發(fā)展是動(dòng)態(tài)過程，一般要經(jīng)過“謀劃構(gòu)想→建立機(jī)制→實(shí)踐探索→交通同城”4個(gè)階段。其中，建立具有約束力的交通一體化協(xié)調(diào)機(jī)制是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定了區(qū)域交通合作的深入程度。

目前，大多數(shù)交通一體化的實(shí)踐探索是交通設(shè)施的合作對接，僅有少數(shù)地區(qū)建立了常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立交通專責(zé)小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目推進(jìn)。由于協(xié)調(diào)機(jī)制的保障，交通一體化發(fā)展速度十分驚人，如長三角生態(tài)綠色一體發(fā)展示范區(qū)基于“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制，示范區(qū)掛牌僅3d便舉行公交線路開通儀式，率先開通5條跨行政區(qū)的公交線路。

3.2 統(tǒng)籌交通規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)交通一體化的基本前提

實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)交通一體化的基本前提是聯(lián)合區(qū)域各行政單位做好區(qū)域交通一體化的規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌區(qū)域整體的交通發(fā)展與建設(shè)。跨行政區(qū)交通一體化是區(qū)域?qū)用鎽?yīng)解決的問題，而單一行政區(qū)交通規(guī)劃更注重交通的“內(nèi)部性”發(fā)展，故交通一體化建設(shè)的基本前提是編制統(tǒng)籌性交通規(guī)劃，指導(dǎo)各方的推進(jìn)方向，保障各方的核心利益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域總體效益最大化。

3.3 客運(yùn)系統(tǒng)便捷是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)交通一體化的重要內(nèi)容

快捷的公共客運(yùn)體系有利于提供多樣化的運(yùn)輸服務(wù)，提升交通效率。在廣佛交通同城化實(shí)踐中，依靠廣佛地區(qū)發(fā)達(dá)的交通基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，以發(fā)達(dá)的綜合交通網(wǎng)絡(luò)和完善的區(qū)域交通樞紐體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建“廣佛快巴、廣佛城巴、廣佛公交”3個(gè)層次的公交體系，形成分層分級的快捷性公共客運(yùn)系統(tǒng)。

3.4 交通管理統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)交通一體化的重要條件

京張跨區(qū)公交實(shí)現(xiàn)發(fā)車班次統(tǒng)籌、刷卡價(jià)格統(tǒng)一，注重市場統(tǒng)一；廣佛兩市以廣州智能交通平臺為基礎(chǔ)，建設(shè)信息互訪、高效運(yùn)作的智能交通系統(tǒng)和同城綜合交通信息服務(wù)體系，同時(shí)兩地統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)，共享交通資源，不斷推進(jìn)交通信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享和數(shù)據(jù)交換。由此可見，區(qū)域交通一體化建設(shè)和推進(jìn)的關(guān)鍵在于交通協(xié)同管理，主要包括市場統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)同、信息共享3個(gè)方面。市場統(tǒng)一有利于打破行政區(qū)保護(hù)壁壘；監(jiān)管協(xié)同有利于實(shí)現(xiàn)管理公平；信息共享有利于提高管理效率。

4 徐蕭公共交通一體化發(fā)展對策

4.1 構(gòu)建統(tǒng)籌高效的協(xié)調(diào)機(jī)制

統(tǒng)籌高效的協(xié)調(diào)機(jī)制是推進(jìn)區(qū)域公共交通一體化的先決條件和重要保障。徐蕭兩地政府和宿州政府應(yīng)共同探索建立適合徐蕭公共交通一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制。

建議徐蕭兩地構(gòu)建“執(zhí)委會+發(fā)展公司”的公共交通一體化協(xié)調(diào)模式，從政府層面和市場層面共同推動(dòng)徐蕭公共交通一體化的協(xié)調(diào)高效發(fā)展。徐蕭公共交通執(zhí)委會可由兩地人民政府牽頭、交通職能部門組建，主要承擔(dān)交通發(fā)展政策制定、公共交通規(guī)劃對接、重點(diǎn)交通項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)、交通聯(lián)合管理等任務(wù)。同時(shí)，以徐蕭公交公司為代表的相關(guān)發(fā)展公司作為兩地交通決策的實(shí)施主體和交通項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)主體，負(fù)責(zé)徐蕭公共交通一體化相關(guān)決策的實(shí)施和項(xiàng)目的建設(shè)。

4.2 編制有效銜接的公共交通一體化規(guī)劃

徐蕭兩地公共交通職能部門應(yīng)當(dāng)祛除“重內(nèi)部輕外部、重個(gè)體輕整體”的規(guī)劃觀念，聯(lián)合編制徐蕭公共交通一體化規(guī)劃，以兩地城際公共交通運(yùn)輸走廊布局和公共交通樞紐布局為重點(diǎn)。

此外，徐蕭交通一體化規(guī)劃需涉及宿州市及淮北市段園鎮(zhèn)，故在編制徐蕭公共交通一體化規(guī)劃時(shí)，應(yīng)主動(dòng)對接更大區(qū)域的交通一體化發(fā)展規(guī)劃，同步征求宿州、淮北等相關(guān)政府意見，將相關(guān)區(qū)域內(nèi)城市公共交通發(fā)展規(guī)劃確定的交通連接要道、場站設(shè)施、重大項(xiàng)目等納入徐蕭公共交通一體化規(guī)劃。

4.3 構(gòu)建快速通達(dá)的城際公共客運(yùn)系統(tǒng)

徐蕭兩地應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“出行提速”為核心目標(biāo)，構(gòu)建多層次、快捷化的城際公共客運(yùn)系統(tǒng)，滿足區(qū)域內(nèi)日益增長的城際公共客運(yùn)出行需求。依托鐵路、高速公路和現(xiàn)有主干道路構(gòu)建分層次的公共交通網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)提升兩地城市中心城區(qū)間快速連接線的出行質(zhì)量，改革傳統(tǒng)城際道路客運(yùn)運(yùn)輸組織模式，推進(jìn)大站快車客運(yùn)發(fā)展，建設(shè)區(qū)域性客運(yùn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)定制平臺，積極發(fā)展城際定制客運(yùn)，加快徐蕭市域鐵路、城際軌道交通、城際快速通道的規(guī)劃和建設(shè)，使兩地民眾的出行方式具有更多選擇。

4.4 建立統(tǒng)一的公共交通一體化管理體系

以打破區(qū)域條塊分割、地方保護(hù)障礙，促進(jìn)市場融合和一體化發(fā)展為目標(biāo)。①制訂統(tǒng)一規(guī)范的城際公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保線路的站點(diǎn)統(tǒng)一、服務(wù)統(tǒng)一、票價(jià)和優(yōu)惠政策統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)公共交通服務(wù)一體化；②構(gòu)建兩地共享型客運(yùn)信息平臺，滿足兩地民眾出行過程中共享信息服務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)公共交通信息一體化；③建立區(qū)域公共交通聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，明確聯(lián)合監(jiān)管事項(xiàng)、信息通報(bào)流程等，定期開展聯(lián)合督查行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公交交通監(jiān)管一體化。

5 結(jié)語

基于對國內(nèi)交通一體化實(shí)踐的分析，研究明確徐蕭公共交通一體化發(fā)展必須避開傳統(tǒng)思維和模式，應(yīng)從政府、市場和社會3個(gè)角度思考，以打破兩地行政區(qū)壁壘為核心，通過構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃編制，逐步推動(dòng)客運(yùn)體系的優(yōu)化和公交管理的統(tǒng)一，切實(shí)推進(jìn)高品質(zhì)、多角度的公共交通一體化發(fā)展。