國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思路

滿心宇

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510000

為確保詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的應(yīng)用與落實，首先應(yīng)基于國土空間規(guī)劃的意義和要求，探究實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)路徑，依靠信息化規(guī)劃與管理平臺，對規(guī)劃范圍內(nèi)的空間規(guī)劃信息進(jìn)行管理，使之作為確立管理制度的信息要素，從而保障政府機(jī)關(guān)進(jìn)行空間規(guī)劃工作的科學(xué)性，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)規(guī)劃治理能力的延伸，提高周邊人民的生活品質(zhì)。同時，信息化管理平臺的引入，能夠基于區(qū)域開發(fā)、保護(hù)的要求，在管理事務(wù)上，以及工作延伸上提供更多保障，界定各層級規(guī)劃任務(wù)的潛在關(guān)系，也能夠在國土空間規(guī)劃的進(jìn)程中，完成新工作體系的建設(shè)。

1 詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革的困境

1.1 缺少對非建設(shè)空間的管理

進(jìn)入2021年后，在物力、人力等多方面加大國土空間規(guī)劃體系建設(shè)投入，能夠明顯察覺到各方政府在建立詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革體系上的決心。然而，由于城鎮(zhèn)空間以及鄉(xiāng)村空間規(guī)劃方式存有差異，難于按照區(qū)域地區(qū)的特點(diǎn)對非建設(shè)空間進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃與管理，從而在對生態(tài)空間、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃方面，存在一定的不足之處。如圖1所示，從鄉(xiāng)村非建設(shè)空間的規(guī)劃中，往往難于依據(jù)中心村莊的農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢，指出實際規(guī)劃工作中的問題，并依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的總體需要，從觀光、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等多種活動中，打造多產(chǎn)聯(lián)動的規(guī)劃體系，是當(dāng)前階段很重要的一個問題，不僅影響了整體戰(zhàn)略的落實，也將導(dǎo)致非建設(shè)空間管理規(guī)劃工作存在適用性不足的問題。這不僅不利于發(fā)揮出鄉(xiāng)村生態(tài)資源的優(yōu)勢，也難于協(xié)調(diào)非建設(shè)空間的關(guān)系。最后，配套設(shè)施與制度的缺陷，也導(dǎo)致對非建設(shè)空間的規(guī)劃工作陷入困境，難于結(jié)合多個方面的影響，在土地用途、治理的規(guī)劃上，讓整個鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)活力保持穩(wěn)定。此外，如若缺乏易于執(zhí)行的監(jiān)督工具，對非建設(shè)空間進(jìn)行合理的規(guī)劃，那么對于區(qū)域地區(qū)能否進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程中，起到了極大的影響。由此可見，對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展來說，做好非建設(shè)空間的規(guī)劃，其本身也是一種發(fā)展剛需。尤其是當(dāng)越來越多的問題出現(xiàn)，需要在非建設(shè)空間規(guī)劃中，做好配套設(shè)施的建設(shè)以此實現(xiàn)對區(qū)域合理的規(guī)劃管理。除此之外，對非建設(shè)空間的規(guī)劃進(jìn)行土地治理、土地生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)工具，在一定程度上能夠降低這部分工作的投入成本與工作難度。

圖1 鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃多產(chǎn)聯(lián)動模式圖

1.2 制度化管理程度不足

進(jìn)行國土空間規(guī)劃時，應(yīng)針對環(huán)境、土地資源使用以及綠地開發(fā)等多種問題，制定行之有效的管理方法，以此確保各項工作的進(jìn)行，以及各種發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)用落實。然而，在實際情境中，國土空間規(guī)劃工作仍舊面臨理論化明顯、執(zhí)行難度較大的問題。究其原因，是因為進(jìn)行國土空間規(guī)劃需要遵循區(qū)域協(xié)同理念，以此配合大的發(fā)展戰(zhàn)略，使區(qū)域地區(qū)的土地資源得到整合，從而帶動區(qū)域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在具體工作的執(zhí)行上，卻容易受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的等諸多因素的影響，這導(dǎo)致很難將地緣因素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，從而無法在協(xié)同管理中確保整個工作的進(jìn)展。其次，對土地的開發(fā)利用進(jìn)行約束，往往需要以土地管理法為總體要求，將其作為管理工作的邏輯，這也對整個工作帶來了較為顯著的改變，那就是難于依靠現(xiàn)有的制度和管理經(jīng)驗，對協(xié)作式規(guī)劃原則進(jìn)行探索，考慮到社會中不同利益體的關(guān)系外，加大在區(qū)域協(xié)作上的管理投入，從而依靠政府機(jī)關(guān)提供的區(qū)域規(guī)劃方針，借助開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)投入，協(xié)調(diào)與村民、市民之間的關(guān)系，實現(xiàn)協(xié)作發(fā)展的目標(biāo)。由此可見，制度化管理程度不足的問題，由宏觀和微觀兩個因素所造成，分別體現(xiàn)在制度上、管理規(guī)劃以及工作執(zhí)行三大方面，受到上述三大因素的影響后，往往難于在制定規(guī)劃決策時，保障各方的利益，達(dá)到互相協(xié)作的目的。最后，制度化管理經(jīng)驗的不足，還體現(xiàn)在實際需要與現(xiàn)有的制度要求存在差異上，這種問題或?qū)?dǎo)致新時期規(guī)劃控制的引導(dǎo)性缺失，難于通過詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)進(jìn)行工作上的監(jiān)測、預(yù)警和評估。

2 詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)在國土空間規(guī)劃中的職能

2.1 是制定決策的依據(jù)

詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)能夠持續(xù)擴(kuò)大在國土規(guī)劃上的優(yōu)勢，確保整個工作的綜合性以及多層次性。在其中工作的綜合性是模式上的優(yōu)勢，有益于從經(jīng)濟(jì)、社會以及文化三個層面總結(jié)工作方案，非常適合保持國土資源的持續(xù)利用的效率，也能夠通過對資源的合理有序開發(fā)，確保局部空間建設(shè)的穩(wěn)定，比如近幾年運(yùn)用詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)，以及對土地開發(fā)強(qiáng)度的探究，保障了國土空間規(guī)劃工作的價值，也在分層規(guī)劃中，逐步實現(xiàn)了整個區(qū)域傾向的轉(zhuǎn)變。同時，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的應(yīng)用，保障了整個工作的多層次性，可以發(fā)揮出此項工具的生態(tài)建設(shè)優(yōu)勢，比如與根據(jù)土地利用規(guī)則劃分整體規(guī)劃的方向，并從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，在工作規(guī)劃中實現(xiàn)了更多的利益互動，最終將詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)用于全程化的管理過程之中。由此可見，正因為詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)具有下述幾類特點(diǎn)，使得其在國土規(guī)劃中起到了決定性作用：（1）能夠根據(jù)宏觀規(guī)劃以及地方規(guī)劃的差異，在量化標(biāo)準(zhǔn)方面提供一定的導(dǎo)向性框架；（2）城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的內(nèi)容復(fù)雜，在實際規(guī)劃中運(yùn)用好“彈性”和“剛性”管理工具，有益于解決城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)問題[1]。

2.2 解決治理矛盾的工具

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)意味著在對國土空間規(guī)劃體系進(jìn)行分析時，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)層面、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面以及塑造生態(tài)環(huán)境層面出發(fā)，利用對實際規(guī)劃方案的實用性研究，不斷提高國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性，有益于站在建設(shè)自然環(huán)境，保持規(guī)劃彈性的角度出發(fā)，將工作重心落于生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及一體化發(fā)展兩大方面，能夠解決理論與實踐的矛盾，也能夠支持區(qū)域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此可見，對建設(shè)空間以及非建設(shè)空間進(jìn)行規(guī)劃與分析，劃分責(zé)權(quán)邊界的同時，在統(tǒng)一的法規(guī)體系下完成精細(xì)化規(guī)劃任務(wù)，是當(dāng)前最為重點(diǎn)的內(nèi)容。而詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的出現(xiàn)，能夠依靠對政府現(xiàn)代化治理職能的探討，以及借鑒很多不同的規(guī)劃經(jīng)驗，逐步發(fā)揮出全區(qū)域、全要素國土空間規(guī)劃的作用，有助于保障空間環(huán)境的品質(zhì)，也能夠使整個區(qū)域地區(qū)進(jìn)入和諧發(fā)展的進(jìn)程之中。由此可見，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)在國土空間規(guī)劃中承擔(dān)了下述作用：（1）通過明確規(guī)劃管理的權(quán)責(zé)邊界，實現(xiàn)部門間的精細(xì)化規(guī)劃管理；（2）基于非建設(shè)空間以及建設(shè)空間的基本要求，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的要求和意義進(jìn)行探索，從而在管理機(jī)制和工作內(nèi)涵層面出發(fā)，對原有的機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，發(fā)揮出精細(xì)化管理的作用；（3）精細(xì)化管理技術(shù)在規(guī)劃方式、整體運(yùn)作方面，能夠承擔(dān)起全要素、全區(qū)域規(guī)劃的作用，有助于解決頻發(fā)性較高的問題，也能通過對數(shù)據(jù)的整理分析，逐步實現(xiàn)精細(xì)化規(guī)劃管理要求。

3 詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思路

3.1 確保規(guī)劃技術(shù)體系的全程性

首先，對建設(shè)空間進(jìn)行規(guī)劃肯定是當(dāng)前階段的重要內(nèi)容，尤其是在當(dāng)前，我國正處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的高速發(fā)展期，需要對建設(shè)空間的規(guī)劃方式進(jìn)行優(yōu)化與轉(zhuǎn)變，并將很多原有的規(guī)劃經(jīng)驗作為參考，借鑒其優(yōu)勢之處用于調(diào)整實際規(guī)劃方案中的缺陷問題。而從宏觀層面看，我國擁有最大的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模，其中包括了大量的城鎮(zhèn)空間，在城鎮(zhèn)空間全覆蓋的視角下，如何在規(guī)劃與調(diào)整任務(wù)中，依據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，找到實現(xiàn)精細(xì)化管理的工作中心，是當(dāng)前階段的問題之一。其不僅決定了規(guī)劃管理工作的有效性，也決定了是否能夠為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的落實提供動力支撐。

其次，從人口流向?qū)用婵?，我國人口往往朝向?jīng)濟(jì)中心聚集，這雖然在一定程度上帶動了某個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，但難于平衡城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，從而導(dǎo)致極大的經(jīng)濟(jì)落差，不利于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。究其原因?qū)ㄔO(shè)空間的規(guī)劃方式也對此類問題的形成造成了一些影響，最終在不同的地域節(jié)點(diǎn)形成了固有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。為確保規(guī)劃技術(shù)體系的全程性，應(yīng)做好下述幾項工作內(nèi)容：（1）從建設(shè)空間與非建設(shè)空間的統(tǒng)一規(guī)劃出發(fā)，發(fā)揮出詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的價值，解決城鎮(zhèn)空間以及鄉(xiāng)村空間規(guī)劃方式存有差異的問題；（2）提出適用性的規(guī)劃概念，按照區(qū)域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、地形地貌信息，以對非建設(shè)空間的規(guī)劃為重心，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展；（3）從環(huán)境規(guī)劃以及空間規(guī)劃的角度出發(fā)，重視對非建設(shè)空間的保護(hù)，有助于在科學(xué)規(guī)劃的過程中，對生態(tài)空間與鄉(xiāng)村空間的融合起到一定的保障，最終將各種產(chǎn)業(yè)通過規(guī)劃的方式聯(lián)系在一起[2]。

3.2 實現(xiàn)技術(shù)平臺的管理過渡

首先，云計算是未來的發(fā)展趨勢，隨著樣本數(shù)量的增多對國土空間規(guī)劃的問題，也將預(yù)測的愈加準(zhǔn)確。同時，數(shù)據(jù)中心的出現(xiàn)不僅提高了整合數(shù)據(jù)的效率，也能使詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)由數(shù)據(jù)存儲逐步轉(zhuǎn)向?qū)?shù)據(jù)樣本的預(yù)測分析。由對數(shù)據(jù)信息的預(yù)測分析，為規(guī)劃審批、項目許可等工作提供相應(yīng)的技術(shù)支持，有助于共同推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，并從對數(shù)據(jù)的多類分析中，完成規(guī)劃圖紙的精細(xì)化設(shè)計。由此可見，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)能夠朝向數(shù)智化的方向改革，有助于通過整體規(guī)劃的方式，確定實現(xiàn)現(xiàn)代化規(guī)劃的基礎(chǔ)框架，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展外，也能依據(jù)數(shù)據(jù)庫存儲的信息，基于不同層級的管理需要，對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分類和調(diào)取使用，最終完成對國土空間規(guī)劃工作的監(jiān)測、預(yù)警以及評估審批工作，加強(qiáng)對非建設(shè)空間、建設(shè)空間的控制力度。

其次，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的應(yīng)用，使得進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作時，能夠由總體要求出發(fā)，針對環(huán)境、土地資源使用問題，細(xì)化詳細(xì)規(guī)劃準(zhǔn)則，從而解決綠地開發(fā)等多種協(xié)調(diào)和管理上的問題。這種規(guī)劃方式有利于實現(xiàn)分級覆蓋，統(tǒng)籌管理。以縣市級規(guī)劃為例，依據(jù)對數(shù)據(jù)庫內(nèi)容的分析，確定規(guī)劃指標(biāo)并提取核心規(guī)劃內(nèi)容，可以逐步制定出適用性強(qiáng)的方法，改變整個規(guī)劃工作的側(cè)重點(diǎn)，以此確保各項工作的進(jìn)行，也提高整個規(guī)劃工作的科學(xué)性。而從國土空間的總體規(guī)劃方面講，基于信息平臺提供的資料，配合落實各種發(fā)展戰(zhàn)略的要求，對國土整治、建設(shè)管理工作進(jìn)行研究，可以基于實際情境中的種種問題，使國土空間規(guī)劃工作的指標(biāo)更加明確、結(jié)構(gòu)和框架更加具體、側(cè)重點(diǎn)也更加明顯，從而杜絕國土空間規(guī)劃工作理論化明顯、執(zhí)行難度較大的問題[3]。

3.3 實現(xiàn)管理工作的多級聯(lián)動

首先，完成技術(shù)平臺的管理過渡，可以發(fā)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)能夠通過對數(shù)據(jù)信息的梳理和整合，提供新型的管理和操作模式，結(jié)合國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門對國土空間規(guī)劃提出的要求，發(fā)揮出詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)在梳理工作關(guān)系等方面的技術(shù)優(yōu)勢，有助于明確市場與政府之間的關(guān)系，從而依靠詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的調(diào)節(jié)作用，減少對國土空間規(guī)劃工作的干預(yù)，從而結(jié)合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)空間與非建設(shè)空間的特點(diǎn)，以及自身的發(fā)展優(yōu)勢，為區(qū)域建設(shè)空間的規(guī)劃提供更多保障，配合對外部因素的調(diào)整，使整個國土空間規(guī)劃工作具備足夠多的彈性，確保各方利益的完整，最終在規(guī)劃工程中提取管控要素，減少各級部門在文件審批上面臨的負(fù)擔(dān)。

其次，分析完詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)在縱向?qū)用娴墓δ?，將工作重心落于橫向管理層面，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的出現(xiàn)能夠基于各部門的權(quán)責(zé)邊界，逐步厘清不同部門在管理體系中承擔(dān)的作用，有助于進(jìn)行國土空間規(guī)劃時，緩和制度層面的問題，也有助于配合生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門的工作，對不同類型的空間規(guī)劃任務(wù)進(jìn)行整體把控，從而在建設(shè)空間與非建設(shè)空間的規(guī)劃研究中，逐步帶動區(qū)域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最終將地緣因素、制度因素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，緩和國土空間規(guī)劃中的問題。由此可見，應(yīng)用詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)確定城市的總體規(guī)劃任務(wù)，是一個發(fā)展的大趨勢，就空間規(guī)劃的方式而言，大部分城市進(jìn)行空間規(guī)劃任務(wù)時，都涉及了三個以上的領(lǐng)域，不僅需要對城市總體功能進(jìn)行規(guī)劃，也需要按照功能區(qū)分規(guī)劃內(nèi)容，最終在土地規(guī)劃、城市概念設(shè)計與規(guī)劃中，更加關(guān)注建設(shè)空間的用途，解決其中的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等問題，不僅有益于提高空間規(guī)劃的品質(zhì)，也能夠基于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑美學(xué)改變整個工作的側(cè)重點(diǎn)。

4 結(jié)束語

詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的改革應(yīng)用是當(dāng)前發(fā)展的大趨勢，能夠基于國土空間規(guī)劃的整體工作要求，以及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的方針，明確工作路徑，結(jié)合信息化規(guī)劃方式與相應(yīng)的管理平臺，明確規(guī)劃范圍內(nèi)非建設(shè)空間的規(guī)劃要求，并基于各種用途進(jìn)行功能區(qū)域的整合，有助于保障政府機(jī)關(guān)進(jìn)行空間規(guī)劃工作的科學(xué)性。其次，從詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的內(nèi)容與流程中出發(fā)，在現(xiàn)有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，提高國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)能力，可以實現(xiàn)工作的延伸，提高周邊人民的生活品質(zhì)。最終，在管理事務(wù)上，以及工作延伸上提供更多保障。