面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑

侯為

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510000

村莊規(guī)劃效果直接影響到我國國土空間的總體規(guī)劃治理質(zhì)量，但由于鄉(xiāng)村規(guī)劃是國土資源規(guī)劃中的一個(gè)重要內(nèi)容，涉及眾多內(nèi)容，若想合理開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作較為困難。而通過全面規(guī)劃角度來看，對(duì)村莊規(guī)劃問題展開深入思考可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村人口的生活、生產(chǎn)方式，皆會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的最終質(zhì)量具有直接影響。因此，制定一套完善、全面的村莊規(guī)劃體系極為關(guān)鍵，是使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的有效手段。

1 鄉(xiāng)村空間治理完善國土空間規(guī)劃體系的內(nèi)在機(jī)制

針對(duì)鄉(xiāng)村空間治理而言，其作為深化我國國土空間治理機(jī)制的關(guān)鍵構(gòu)成部分，為完善與優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系，提供了有力支持。其中，“自上而下”多級(jí)傳導(dǎo)的“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃機(jī)制，把國家國土空間管控意志，運(yùn)用多種方式來向下進(jìn)行逐級(jí)傳遞，構(gòu)成國土空間開發(fā)和利用的階梯管理形式[1]。盡管我國土地空間規(guī)劃政策最初制定的宗旨，是對(duì)全域空間進(jìn)行更高效的治理和控制，但不可否認(rèn)，由于空間規(guī)劃傳導(dǎo)維度的擴(kuò)大，會(huì)在一定程度上降低空間控制的效果和效能。國土空間用途控制將會(huì)全面落實(shí)在具體的微觀土地上，觸及到諸多法律糾葛問題，也就很難以在“自上而下”的多級(jí)空間控制指標(biāo)傳導(dǎo)流程上，獲得反饋信息，從而大大降低了土地空間控制的總體作用。此外，鄉(xiāng)村空間治理有助于縣級(jí)及以下土地空間的科學(xué)安排，提供一定機(jī)會(huì)，尤其是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村級(jí)社會(huì)、土地尺度上的農(nóng)村空間科學(xué)開發(fā)與管理控制，提供了有利條件。而對(duì)村域尺度和土地尺度的全面管理，則會(huì)提高對(duì)底層空間運(yùn)行管控的可操性、實(shí)效性，為完成自上而下多層傳導(dǎo)的土地空間管控目標(biāo)，提供了橋梁。

2 我國國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村空間治理現(xiàn)狀

2.1 村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展相背離

現(xiàn)階段，通過大量調(diào)查與分析可以發(fā)現(xiàn)，在對(duì)我國鄉(xiāng)村進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)，將目光主要集中在了安全、土地、經(jīng)濟(jì)等一系列方面，其中尤為注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，但大多數(shù)地區(qū)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的分析尚不全面，從而造成規(guī)劃變成“一紙空文”。實(shí)際上，農(nóng)村發(fā)展需求可以說是農(nóng)業(yè)人口生活需求的真實(shí)縮影，通過農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)來看，其并非如同城市般那么復(fù)雜，而且就目前我國農(nóng)村地區(qū)“空心房”問題越發(fā)嚴(yán)峻現(xiàn)象不難看出，醫(yī)療設(shè)施、工作機(jī)會(huì)、子女教育、薪資待遇等作為我國農(nóng)村人口所面臨的主要問題，若無法對(duì)這部分問題進(jìn)行妥善解決，則會(huì)使鄉(xiāng)村規(guī)劃難以取得有序開展。雖然我國對(duì)縮小城市與鄉(xiāng)村之間的差距提出了一系列方案，但這部分方案在實(shí)際落實(shí)環(huán)節(jié)，存在一定偏差，地方政府部門受到眾多因素的直接影響，難以將有關(guān)政策進(jìn)行全面落實(shí)，再加上農(nóng)村人口流失情況日益嚴(yán)重，使得農(nóng)村建設(shè)過程中，人力資源存在斷層情況[2]。以上種種因素的存在，皆使我國鄉(xiāng)村規(guī)劃和農(nóng)村具體發(fā)展空間相背離。

2.2 規(guī)劃體系較不科學(xué)

通過目前我國鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)際情況可以發(fā)現(xiàn)，打造生態(tài)型村莊是如今國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵所在，且規(guī)劃在總體上對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了較高要求，但是在規(guī)劃實(shí)際落實(shí)環(huán)節(jié)，仍然被限制在工程施工范圍，缺少社科類鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展相關(guān)內(nèi)容的融入，此種不完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系在一定程度上嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)村的深度發(fā)展。同時(shí)，在近幾年以來，鄉(xiāng)村留守兒童及留守老人的數(shù)量持續(xù)增加，而人們對(duì)此現(xiàn)象展開了深入思考，絕大多數(shù)都比較傾向于鄉(xiāng)村薪資待遇相對(duì)較低這一情況，但卻嚴(yán)重忽視了問題最根本的內(nèi)容。因此，在國土空間新一輪規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變以往規(guī)劃所存在的不足與問題，將社會(huì)發(fā)展角度作為出發(fā)點(diǎn)，來對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題進(jìn)行深入思考，而不可避免的是地方政府對(duì)于鄉(xiāng)村總體規(guī)劃中，缺乏一些社會(huì)學(xué)內(nèi)容的合理融入，此種規(guī)劃失衡問題若放任自流，那么則會(huì)使將來的鄉(xiāng)村極有可能變成“空村”，讓城市人口數(shù)量持續(xù)增加，從而引發(fā)社會(huì)發(fā)展的新矛盾出現(xiàn)。

2.3 鄉(xiāng)村空間權(quán)屬關(guān)系不明確

針對(duì)鄉(xiāng)村空間權(quán)屬關(guān)系而言，其存在近期、遠(yuǎn)期關(guān)系不明確；公共、私有空間關(guān)系不明確；群體、國家利益關(guān)系不明確等一系列問題，從而造成鄉(xiāng)村空間權(quán)力和利益的分配存在一定爭議，“私有”與“公共”權(quán)屬糾紛，鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的近期、遠(yuǎn)期目標(biāo)不協(xié)調(diào)等眾多結(jié)構(gòu)問題。而對(duì)于鄉(xiāng)村宅基地與耕地作為代表的村莊空間，分別采用了三權(quán)分置規(guī)劃，即便暫時(shí)解決了近期物質(zhì)空間無法科學(xué)組織的困難，但是也蘊(yùn)藏了遠(yuǎn)期權(quán)屬關(guān)系和近期權(quán)屬關(guān)系無法科學(xué)銜接，經(jīng)濟(jì)權(quán)屬和物質(zhì)空間權(quán)屬不能密切協(xié)調(diào)等眾多問題?，F(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)之中的權(quán)利關(guān)系不明晰，可以說是嚴(yán)重制約農(nóng)村的權(quán)益劃分、權(quán)利安排、人力資源發(fā)展的重要障礙。另外，農(nóng)村公共空間出現(xiàn)權(quán)利不明晰現(xiàn)象，也很容易導(dǎo)致其責(zé)任主體不清，無法正確建立農(nóng)村空間管理的長效機(jī)制，從而導(dǎo)致村莊風(fēng)貌和人居環(huán)境整治不能得到順利開展。此外，農(nóng)村公共空間出現(xiàn)權(quán)力關(guān)系不明晰現(xiàn)象，將會(huì)在一定程度上導(dǎo)致出現(xiàn)被少數(shù)權(quán)力主體全部占用，甚至是遭遇“公共用地悲劇”的安全危機(jī)，而這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，將會(huì)有一定幾率造成農(nóng)村公共資源巨大損失，甚至可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的社會(huì)沖突現(xiàn)象。

2.4 區(qū)域發(fā)展失調(diào)

現(xiàn)如今，我國鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展水平存在一定差距，主要反映在南中北部農(nóng)村的社會(huì)組織不同和東中西部的農(nóng)村文化不同，此外，各個(gè)地方之間還在一些層面上出現(xiàn)混雜和割裂的失調(diào)現(xiàn)象。一方面，以往的農(nóng)村建設(shè)大都把側(cè)重點(diǎn)置于單一的節(jié)點(diǎn)上，這樣不僅無法使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)合作，反而也將造成非常嚴(yán)峻的同質(zhì)化競(jìng)爭，使不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的地域聯(lián)合建設(shè)和密切合作遭到巨大限制；另一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)在實(shí)際發(fā)展過程中，還非常容易出現(xiàn)脫離所處區(qū)域環(huán)境的情況，忽略鄉(xiāng)村發(fā)展的系統(tǒng)層級(jí)性效應(yīng)和區(qū)域總體性效應(yīng)，讓鄉(xiāng)村很難取得全面發(fā)展，這是因?yàn)猷l(xiāng)村并非獨(dú)立存在的，其所在區(qū)域環(huán)境條件、鄉(xiāng)村及區(qū)域互動(dòng)模式、區(qū)域體系結(jié)構(gòu)等，一同構(gòu)造了鄉(xiāng)村的長久發(fā)展形勢(shì)，所以鄉(xiāng)村在實(shí)際發(fā)展過程中，不可與其區(qū)域環(huán)境相脫離，而進(jìn)行片面定位。

3 鄉(xiāng)村空間治理作用于國土空間規(guī)劃的路徑探討

3.1 全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求

基于鄉(xiāng)村空間治理構(gòu)建下的村莊運(yùn)營形式，為進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)健康發(fā)展與振興，創(chuàng)造了有利條件[3]。其中，國土空間規(guī)劃特別是村莊規(guī)劃，若是缺少科學(xué)、合理的管理及運(yùn)營，那么則很難真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村空間治理通過將物質(zhì)空間作為出發(fā)點(diǎn)，妥善解決空間功能及結(jié)構(gòu)的不科學(xué)，空間權(quán)屬治理，重新構(gòu)建空間價(jià)值分配體系，借助上述治理方式的合理運(yùn)用，最大程度釋放出多元主體參加鄉(xiāng)村規(guī)劃及建設(shè)的自主性，為培養(yǎng)新型鄉(xiāng)村空間運(yùn)轉(zhuǎn)形式，打造良好條件。鄉(xiāng)村空間治理優(yōu)化鄉(xiāng)村空間價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式，完善鄉(xiāng)村空間體系，改變城市與鄉(xiāng)村空間開發(fā)的失衡，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展流通的全過程，可以說是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全方面貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)前提，鄉(xiāng)村若想實(shí)現(xiàn)振興發(fā)展，則應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)、組織、權(quán)屬”全面治理，將鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化、分配權(quán)屬價(jià)值、組織體系保障等眾多手段作為切入點(diǎn)，構(gòu)建出城市與鄉(xiāng)村共治的良好局面，從而進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村空間用途管制，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實(shí)，提供有力支持。

3.2 鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)治理，主體空間行為引導(dǎo)與管控

在對(duì)鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)過程進(jìn)行治理過程中，主要是對(duì)物質(zhì)空間建設(shè)環(huán)節(jié)下的各個(gè)主體行為，展開科學(xué)協(xié)調(diào)，以此確保國土空間規(guī)劃全面貫徹落實(shí)。其中，主要包含政府相關(guān)工作部門間的密切協(xié)同，對(duì)資本的約束與引導(dǎo)，以及滿足農(nóng)業(yè)人口的實(shí)際需求，以上可以說是基于過程干預(yù)的國土空間治理。同時(shí)，治理通常是將公權(quán)力作為核心，來對(duì)公共事務(wù)展開全面處理，以求可以調(diào)控、影響、支配社會(huì)，最大程度提高公共利益。而在現(xiàn)代意義下的鄉(xiāng)村空間治理，著重強(qiáng)調(diào)的是多元主體的一同參加，在治理具體開展過程中，不可進(jìn)行嚴(yán)格控制，而是需要做到合作與協(xié)調(diào)。

3.3 落實(shí)鄉(xiāng)村振興要求，因地制宜

在如今新時(shí)代環(huán)境下的國土空間規(guī)劃體系，為了能夠充分保證可以對(duì)村莊展開合理、科學(xué)的規(guī)劃編制，則應(yīng)當(dāng)真正意義上做到“因地制宜”，依據(jù)城市與郊區(qū)融合的具體情況與相應(yīng)條件，借助制定完善、全面的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的村級(jí)國土空間規(guī)劃用地分類體系及分類標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為基礎(chǔ)前提，來進(jìn)一步推動(dòng)村莊空間規(guī)劃工作水平與總體效率的顯著提高，積極促進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的順利開展。同時(shí)，在對(duì)分類體系和分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定過程中，需要注意應(yīng)將其構(gòu)建在以往的分類指南前提下，并與以往分類用地指南的具體執(zhí)行情況相結(jié)合，剔除過去分類用地指南和當(dāng)下新時(shí)代難以有效銜接的內(nèi)容，選擇可以充分滿足社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的有利部分，并將其作為基礎(chǔ)依據(jù)，來對(duì)用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的優(yōu)化及改進(jìn)，最大程度保障村莊用地分類標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性、科學(xué)性，特別是應(yīng)當(dāng)對(duì)其中新增分類、擴(kuò)展定義、精細(xì)化分類等，展開有效的完善及改進(jìn)。

3.4 制定符合鄉(xiāng)村發(fā)展需求的政策規(guī)劃

現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村整體規(guī)劃將側(cè)重點(diǎn)主要放在項(xiàng)目建設(shè)方面，這是因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)劃可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)創(chuàng)造最大化經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，具有積極促進(jìn)作用。可由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的剛性，通過長遠(yuǎn)角度來看，韌性相對(duì)較差，雖然農(nóng)村人口希望更好地提高自身生活水平，但卻更加愿看到鄉(xiāng)村的良好發(fā)展，因此，通過目前我國鄉(xiāng)村整體發(fā)展現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，制定和鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際需求相貼切的政策規(guī)劃極為重要，借助政策來主導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃，并將各個(gè)優(yōu)惠政策合理運(yùn)用至村莊人口參加鄉(xiāng)村建設(shè)之中，則可以延伸村莊的發(fā)展空間，真正意義上實(shí)現(xiàn)“授之以漁”的良好目的。但在此階段，若只單純憑借政府部門的資金支持，缺少科學(xué)、有效的政策融入，那么則難以進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村總體規(guī)劃建設(shè)的效率與質(zhì)量。

3.5 加強(qiáng)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化空間建設(shè)

現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)的普及與運(yùn)用，要求政府相關(guān)部門將農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)文化空間建設(shè)提上日程，在此情況下，相關(guān)工作部門則可與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商相聯(lián)合，強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的投入力度，如圖1所示，有目標(biāo)、有計(jì)劃地對(duì)村民展開電商運(yùn)營教育培訓(xùn)工作，使其充分了解與掌握基礎(chǔ)操作技能，深刻意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)銷售對(duì)其經(jīng)濟(jì)收入所具有的重要性，以此來使農(nóng)民可以在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)中，對(duì)外界推廣當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品，真正意義上達(dá)到農(nóng)民增產(chǎn)、增收的根本目標(biāo)，使鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展。在此階段，相關(guān)工作部門需要注意，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民的上網(wǎng)活動(dòng)展開正確引導(dǎo)，盡可能打造出一個(gè)溫馨、良好的網(wǎng)絡(luò)空間，讓農(nóng)民可以通過網(wǎng)絡(luò)直播，來提高自身經(jīng)濟(jì)收入，帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖1 農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)施工示意圖

3.6 小規(guī)模漸進(jìn)式自我實(shí)施的空間行動(dòng)

村民參加鄉(xiāng)村空間治理的自主性、積極性，在某些方面和村民利益之間存在息息相關(guān)的聯(lián)系，將空間行動(dòng)作為實(shí)際實(shí)踐內(nèi)容，能夠使村民在參加鄉(xiāng)村空間行動(dòng)環(huán)節(jié)成為直接的受益者，提升自身生活質(zhì)量，如此則有益于進(jìn)一步提高村民參加鄉(xiāng)村空間治理的意愿與積極性，其中，針對(duì)小規(guī)模漸進(jìn)式空間行動(dòng)來講，其可以說是帶領(lǐng)村民自主參加的一個(gè)有效手段。因?yàn)楦鱾€(gè)空間行動(dòng)的難易度有所差異，再加上村民的技能相對(duì)較為薄弱，所以可以把房前、屋后小空間整治這類對(duì)技術(shù)要求較低、規(guī)模較小的空間行動(dòng)放在前期階段，把對(duì)技術(shù)要求較為嚴(yán)格、施工內(nèi)容繁瑣的空間行動(dòng)進(jìn)行循序安排，一方面，利用參加簡單且效果明顯的工作，來進(jìn)一步提高村民參加的自主性；另外一方面，注意技術(shù)運(yùn)用難度的遞進(jìn)過程，逐步提升村民參加空間行動(dòng)的技術(shù)能力。另外，全過程參加的空間行動(dòng)作為自組織更新的主要特征，以往的村民參加大多是將規(guī)劃參加作為主要方式，其中包含規(guī)劃方案意見征集、村民意愿調(diào)研等。具有一定的形式化、表面化。而自組織更新注重強(qiáng)調(diào)村民直接參加空間行動(dòng)全過程，主要包含空間意愿調(diào)查、空間建設(shè)及維護(hù)、空間決策等眾多階段，大幅度加強(qiáng)與提升了村民的參與度。

4 結(jié)束語

總而言之，在城市鄉(xiāng)村空間統(tǒng)一用途管制的大環(huán)境下，鄉(xiāng)村空間治理早已逐漸成為建設(shè)現(xiàn)代化空間治理機(jī)制中最為關(guān)鍵的內(nèi)容，鄉(xiāng)村空間治理形式成為促進(jìn)國土空間規(guī)劃的有效途徑。因此，對(duì)鄉(xiāng)村空間治理作用在國土空間規(guī)劃中的機(jī)制及路徑進(jìn)行全面分析，有益于完善與優(yōu)化國土空間綜合開發(fā)及保護(hù)工作，希望通過本文分析，能夠?yàn)橄嚓P(guān)人員帶來些許參考。