淺析重污染天氣應急減排措施

徐添妍

上海清寧環(huán)境規(guī)劃設計有限公司，上海，200051

0 引言

大氣重污染成因主要來源于污染排放、氣象條件、區(qū)域傳輸。大氣環(huán)境受風向、風速等影響，污染產(chǎn)生時若風速變小，污染物水平傳輸變慢，再加上不利地形因素的影響，污染物無法及時擴散，導致污染更加嚴重[1]。氣象條件、區(qū)域傳輸依靠目前的技術較難改變，污染排放是目前比較容易控制的。污染排放主要來自工業(yè)、燃煤、機動車及揚塵。重污染天氣對人體健康、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸[1]的影響都很大，也會引起大氣環(huán)境容量大幅降低、容易生成二次污染物[2]。2013年國務院印發(fā)了“氣十條”，國家通過多項措施的施行，持續(xù)改善了國內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量[3]。2020年337個城市PM10和PM2.5平均濃度較2015年分別下降29.1%和28.3%。重點行業(yè)脫硫脫硝除塵設施全覆蓋，SO2、NOx、顆粒物治理設施安裝率近100%。重污染天氣應急減排則為重污染天氣的環(huán)境改善提供了支持。

1 重污染天氣應急減排的意義

2013年“氣十條”印發(fā)后，各地自發(fā)進行了重污染天氣應急預案的編制，很多地方的應急預案沒有完善，對應急預案的施行效果、應急措施的有效性沒有評判準則。部分地區(qū)制定的應急預案文本質(zhì)量不高、權威性不夠、預警分級不合理、應急預案可操作性不強，還出現(xiàn)了“一刀切”、管控措施不適合特定污染源等問題。

2019年國家出臺了《關于加強重污染天氣應對夯實應急減排措施的指導意見》（環(huán)辦大氣函[2019]648號）；2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關于印發(fā)重污染天氣重點行業(yè)應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）的函》（以下簡稱“指南”）（環(huán)辦大氣函[2020]340號）。2020年，全國主要城市和區(qū)域均統(tǒng)一重污染天氣預警分級標準，積極開展并實施應急減排清單式管理，突出科學治污，精準治污，依法治污。按照多排多減、少排少減、不排不減的原則，在重污染天氣應急期間采取差異化的減排措施，提高重污染天氣應急減排的科學性和實效性[2]。

2 重污染天氣應急減排措施的科學性

2.1 全面覆蓋，突出重點

根據(jù)排污許可證管理信息、環(huán)境統(tǒng)計、第二次污染源普查結(jié)果、市場監(jiān)管部門清單等對行政區(qū)域內(nèi)重點行業(yè)企業(yè)進行排查，確保涉氣企業(yè)全覆蓋。其他污染源包括非道路移動源、溶劑使用源、揚塵源等。優(yōu)先控制重污染行業(yè)主要涉氣排污工序，精準減排。對新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及保障民生的企業(yè)，根據(jù)實際情況采取減排措施，盡量避免對正常生產(chǎn)生活的影響。

績效評級中，對于A級、引領性、B（含B-）級企業(yè)，由生態(tài)環(huán)境局審定、抽查復核，公開企業(yè)評級目錄，接受社會監(jiān)督。此類企業(yè)雖然可以根據(jù)自身實際情況減少減排，對其環(huán)境管理、環(huán)境保護措施等方面也提出了更高的要求。定期抽查過程中，一旦不符合相關等級要求，就進行降級處理，并要求其按照降級后的減排要求采取措施。

2.2 績效分級，差異管控

指南中將重污染天氣預警分為三級，分別以黃色、橙色、紅色表示。黃色、橙色、紅色預警分別對應Ⅲ級、Ⅱ級、Ⅰ級應急響應。采取“應減盡減”“差異管控”的原則，31個重點行業(yè)按照指南，參照對應等級，采取減排措施；在減排要求難達到時，再對小微涉氣企業(yè)采取減排措施。各企業(yè)等級由企業(yè)自評再經(jīng)管理部門審核確定，從污染治理技術、排放限值、監(jiān)測監(jiān)控水平、環(huán)境管理水平、運輸方式、運輸監(jiān)管等多方面進行評級。不同的等級機制對應的要求及執(zhí)行內(nèi)容更有針對性，發(fā)揮重污染天氣應急的作用。針對不同治理水平和排放強度的工業(yè)企業(yè)，分類施策，確保同等績效水平的企業(yè)減排措施相對一致[3]。

2.3 短板原則

評級時，需要滿足對應級別指標中規(guī)定的各項要求，有一項未滿足的，降級評定。當企業(yè)涉及跨行業(yè)、跨工序時，以所含行業(yè)或工序中績效評級較差為準，執(zhí)行相應應急減排措施。此原則對企業(yè)的污染治理、監(jiān)測監(jiān)控、環(huán)境管理等各方面都提出了更高的要求，也有助于企業(yè)查找自身各方面的缺陷進行補足。在利于提升環(huán)境質(zhì)量的同時，推動企業(yè)的綠色發(fā)展。

2.4 保障民生

對于民生保障類企業(yè)和工程類項目，在嚴格流程認定后再列入豁免清單，企業(yè)和項目可以在重污染天氣預警期間正常的生產(chǎn)運營。同時對于此類項目，鼓勵他們在保障基本生產(chǎn)的條件下進行自主減排，提高污染物控制水平，為減少重污染天氣的污染程度做出一定的貢獻。此舉可避免對居民供暖鍋爐和空氣質(zhì)量影響小的生活服務業(yè)采取限停產(chǎn)措施。

2.5 結(jié)合實際

在李云燕等[4]人的研究中，重載貨車數(shù)量、省季貨物周轉(zhuǎn)量、柴油實用量是造成北京重污染天氣增加的原因。指南中31個重點行業(yè)的舉措中都涉及了車輛運輸、物料和產(chǎn)品清潔運輸、汽運的燃料也都考慮在內(nèi)，符合實際，明確了運輸環(huán)節(jié)的源頭管控要求。

指南中針對企業(yè)不同工序，為各流程提供對應的減排措施，充分考慮措施的可操作性，杜絕“百分比限產(chǎn)”“減少生產(chǎn)時間”等無法明確落地的手段。

指南中對應不同行業(yè)區(qū)分的A、B、C、D、其他、績效引領性及非績效引領性的等級，也讓各企業(yè)有了榜樣。A類的國家一流、行業(yè)帶頭的水平，可作為同行業(yè)的標桿、范例。C、D類企業(yè)的減排措施力度較大，從而可以鼓勵企業(yè)向優(yōu)秀企業(yè)學習，提升環(huán)?；A水平，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)污染減排與行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。

除了工業(yè)源外，還將道路機動車、非道路移動源、溶劑使用源、揚塵源等納入了減排清單內(nèi)。從源頭上將大部分涉及廢氣排放的部分都納入減排管理，并針對不同源頭，提出了不一樣的措施要求。

3 應急減排措施執(zhí)行過程的困難

3.1 措施執(zhí)行難

指南中提供了不同重點行業(yè)不同等級時對應的減排措施，但是有些企業(yè)實際執(zhí)行時因為工藝問題，無法按照指南具體執(zhí)行。例如，一些行業(yè)要求停止某個特定工序，但是企業(yè)在運行過程中，若停止某個特定工序，就導致整條生產(chǎn)線需要全部關停?？紤]到經(jīng)濟因素，企業(yè)對于此類舉措配合程度相對低。

在指南出臺前，重污染天氣應急減排措施存在著能不能執(zhí)行、好不好執(zhí)行、愿不愿執(zhí)行等3個方面的問題。出臺后，能不能執(zhí)行、好不好執(zhí)行已經(jīng)有了一個標準政策，但企業(yè)愿不愿意執(zhí)行是一個重大問題。一方面企業(yè)因為停產(chǎn)影響收益而拒絕配合，另一方面企業(yè)責任意識不高，未理解重污染天氣減排的意義所在。違法問題、違規(guī)排放與對強制減排的應急措施不執(zhí)行是我國社會中最常見的也是最難徹底解決的。

3.2 實際減排量不明確

目前重污染天氣各項污染物的減排量是按照2018年大氣排放清單作為基數(shù)，不在排放清單內(nèi)的企業(yè)根據(jù)清單指南核算或使用二污普數(shù)據(jù)。但實際減排量與理論減排量之間還是有差距的。例如石化行業(yè)，根據(jù)《重污染天氣重點行業(yè)應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）》，石化行業(yè)的C、D級主要減排措施是降低生產(chǎn)負荷。但是研究表明生產(chǎn)負荷突然降低可能影響生產(chǎn)裝置的運行并導致污染物排放量突增[5]。從理論減排量來說，生產(chǎn)負荷降低，污染物排放量也會降低。所以實際減排量不明確導致減排效果不顯著，也是減排中的重要問題之一。

3.3 民生保障的減排比例需要依靠小型企業(yè)補足

民生保障類企業(yè)為維護社會正常運行，可在重污染天氣正常運行。但其作為涉氣企業(yè)，存在污染物排放量，為達到減排比例，此部分污染物的排放量需要關停眾多小型企業(yè)，以達成減排比例。以電廠為例，電廠作為民眾生活的重要需求之一，必須在重污染天氣正常運行，但其污染物二氧化硫、氮氧化物的排放量較大，需要依靠其他小型企業(yè)關停才能抵消此部分污染物帶來的影響。

3.4 污染物減排不均衡

污染物減排難度逐步加大，見效快的治理領域減排空間正逐步減少，減排領域和范疇越來越廣，環(huán)境治理更加復雜和成本也在增加，改善難度在加大。VOCs減排緩慢已成為突出短板。減排需要形成協(xié)同效應，二氧化硫、氮氧化物的協(xié)同減少可以減少細顆粒物的生成；揮發(fā)性有機化合物應當配合氮氧化物的減少，以減少臭氧的生成。

4 建議及舉措

4.1 源頭減排，減少基礎排放量

減排量無論多少，都是根據(jù)總減排基數(shù)來計算減排比例。實際大氣環(huán)境容量是有限的，在基礎減排量不變的情況下，減排的污染物排放量仍舊超過大氣環(huán)境容量時，重污染天氣依舊會發(fā)生，且會讓公眾感覺采取減排措施后，重污染天氣并未得到很好的解決。在這種情況下，應當考慮從源頭減排。不單是企業(yè)生產(chǎn)，還有生活和生態(tài)等各方面，生產(chǎn)應當向綠色產(chǎn)業(yè)、綠色科技轉(zhuǎn)變；生活應當向低碳生活、綠色出行轉(zhuǎn)變；生態(tài)應當向空間調(diào)控轉(zhuǎn)變，對環(huán)境容量有限的區(qū)域的基礎減排量進一步管控。

4.2 減排量折中

二污普、系數(shù)法等數(shù)據(jù)可能與企業(yè)實際還有相對較大的差距，真正停產(chǎn)時實際減排量與上報的減排量不一致，導致減排效果不理想。當企業(yè)有在線監(jiān)測系統(tǒng)時，可以直接從監(jiān)測系統(tǒng)了解日排放總量，沒有在線監(jiān)測可依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)核算。當然監(jiān)測數(shù)據(jù)可能會因工況的問題導致排放量偏小，可以與計算數(shù)據(jù)進行折中取法，確保減排量貼近實際。

4.3 減排方式多元

企業(yè)由于某些工序因工藝問題無法停產(chǎn)，可以通過提高污染物治理效率、限制生產(chǎn)負荷等方式來減少污染物排放。對減排方式的嚴格要求就是可操作、可監(jiān)測、可核查，切實減少污染物排放。在重污染天氣結(jié)束后對減排措施與減排量的實施情況、社會經(jīng)濟效益、對人群健康的影響進行評估，不斷改善提升減排措施的可操作性、實用性，在保證減少重污染的同時減輕對經(jīng)濟、社會的影響。在重污染天氣結(jié)束后針對重污染期間的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)及氣象條件等信息進行匯總與分析，對措施合理性進行評估和調(diào)整，保證措施在之后的重污染天氣條件下有良好的效果。

一些重點企業(yè)，可以指導他們提前展開減排，在重污染天氣高發(fā)的秋冬季，可以根據(jù)同時期的歷史空氣狀況，判斷會有多次重污染出現(xiàn)的過程，提前安排石油化工、制藥等短時間內(nèi)無法完全停產(chǎn)的行業(yè)調(diào)整生產(chǎn)計劃。

4.4 監(jiān)管細化

在工業(yè)企業(yè)連片的工業(yè)區(qū)，例如化工區(qū)、重工業(yè)區(qū)。企業(yè)數(shù)量眾多，每家的減排措施、減排要求不一致，在重污染天氣預報時，無法及時通知到各家企業(yè)或無法及時監(jiān)測到各家企業(yè)的減排情況。在應急減排任務確定后，應該將任務分解到各部門、各實施單位，明確各部分職責，健全重污染天氣應對體系，監(jiān)管人員分管到片，確定各人職責，管好分管企業(yè)，嚴格按照上報的減排措施及時執(zhí)行，減少應急反應遲滯現(xiàn)象。

生態(tài)環(huán)境主管部門應當聯(lián)合其他稅收、電力等部門，核實企業(yè)的生產(chǎn)過程和應急減排的執(zhí)行情況。例如用電量可以判斷企業(yè)是否落實停產(chǎn)措施，對重點管控的環(huán)節(jié)安裝視頻監(jiān)控。加強與氣象部門的合作，共同開展空氣污染預測、預報、預警技術的研究。

隨著信息技術的發(fā)展，可以利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)為重污染天氣提供精細的信息管控，監(jiān)測污染地區(qū)的基礎信息，實時了解各區(qū)域的污染趨勢，提升重污染天氣應急減排的時效性。

4.5 處罰立法

由于沒有相關嚴肅的法律法規(guī)，所以眾多企業(yè)在重污染天氣發(fā)生時并不會及時采取措施或者未嚴格按照要求采取措施，導致減排清單只有內(nèi)容而無實際效果。監(jiān)察管理部門可以抓典型，做實監(jiān)督體系[6]，動員千遍，不如問責一個，追責問責也是重污染天氣應急預案執(zhí)行的重要手段之一。在重污染天氣期間加強執(zhí)法，組織相關部門進行監(jiān)督檢查，全面細化、量化不執(zhí)行相關重污染天氣減排措施的違法行為，讓企業(yè)了解到不嚴格執(zhí)行的后果，嘗到相比較采取減排措施所造成的更大的經(jīng)濟損失的苦果，才能從源頭放棄不執(zhí)行減排措施的念頭。

4.6 加強宣傳

向企業(yè)宣貫重污染天氣應急減排措施的重要作用，并將措施施行后的各項益處及天氣改善情況及時公布。同時制定政策激勵企業(yè)爭取提升自己的工藝生產(chǎn)方式、污染物治理措施，并規(guī)范各項環(huán)保舉措。同時根據(jù)重污染天氣出現(xiàn)的季節(jié)、時段，提醒企業(yè)嘗試調(diào)整生產(chǎn)計劃，利用重污染天氣的時段減少生產(chǎn)，進行維修調(diào)整。企業(yè)應當建立自身環(huán)保意識，不能只注重經(jīng)濟利益。

除了企業(yè)層面的宣傳，公眾層面也應該及時宣傳。首先對于重污染天氣引起的公眾心理、身體不適，應當及時進行了解情況，并發(fā)布相關預警，對易受影響的人群及時給予告知，普及相關防護舉措。同時做好科普，解釋重污染天氣的成因及實施舉措，重污染天氣應急措施采取并不能保證重污染天氣不再發(fā)生。要讓民眾了解此類舉措是為了緩解重污染天氣帶來的危害，而非一勞永逸。重污染天氣完全消除還需要公眾、政府一起努力。同時，在重污染天氣，公眾也應當做好移動機動車源的應急減排工作。例如在相關限行措施發(fā)布時，及時響應政府號召。在自身生活過程中，低碳出行、低碳生活，減少生活中污染物的排放，為重污染天氣的減少做出自己能做的貢獻。

5 結(jié)語

自“氣十條”發(fā)布以來，重污染天氣已經(jīng)有了明顯改善，重污染天氣應急減排是維護城市發(fā)展和環(huán)境保護平衡的必要舉措。指南的修訂也讓減排措施變得有據(jù)可循。各相關部門也在不斷完善應急減排指南，相信在企業(yè)支持、監(jiān)管部門努力的條件下，重污染天氣的減排措施一定能發(fā)揮實際作用，為污染減排助力。