數(shù)字企業(yè)出海數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作機(jī)理研究

陳 兵， 楊鎏林

(南開(kāi)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵性創(chuàng)新要素。根據(jù)中國(guó)信通院2021年12月發(fā)布的《全球數(shù)字治理白皮書(shū)》，全球數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的拉動(dòng)效應(yīng)，數(shù)據(jù)流動(dòng)量每增加10%，將帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.2%，2022年全球數(shù)據(jù)流動(dòng)量有望超過(guò)153 000GB/s，是2012年的9倍[1]。隨著數(shù)據(jù)要素重要性的凸顯，各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)博弈日益加劇，數(shù)據(jù)主權(quán)將成為繼邊防、海防、空防之后，另一個(gè)大國(guó)博弈的空間[2]。掌握數(shù)據(jù)跨境安全治理的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，已成為我國(guó)防范、化解數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵所在。

我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主力軍即數(shù)字企業(yè)，其出海所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)安全治理問(wèn)題日益突出，已成為我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理及新型國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的矛盾焦點(diǎn)。2020年9月2日，印度信息技術(shù)部以“有損印度主權(quán)與完整、印度國(guó)防、國(guó)家安全與公共秩序”為由，宣布禁止118個(gè)中國(guó)手機(jī)應(yīng)用程序在印度使用，此舉實(shí)質(zhì)上濫用“國(guó)家安全”這一概念，對(duì)中國(guó)企業(yè)采取歧視性限制措施[3]。2021年12月3日，移動(dòng)出行巨頭“滴滴出行”宣布啟動(dòng)美股退市工作，將赴港上市，此時(shí)距離“滴滴出行”在紐交所掛牌上市僅過(guò)去了5個(gè)月時(shí)間[4]；2022年7月21日，國(guó)家網(wǎng)信辦依法對(duì)“滴滴出行”進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查相關(guān)行政處罰，依法打擊“滴滴出行”危害國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、侵害公民個(gè)人信息等違法行為。此類事件的頻發(fā)表明，數(shù)字企業(yè)出海產(chǎn)生的數(shù)據(jù)安全治理問(wèn)題已突破傳統(tǒng)的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和利益爭(zhēng)奪維度，向更深層次的數(shù)據(jù)主權(quán)和國(guó)家數(shù)據(jù)安全維度升級(jí)。

面對(duì)愈發(fā)嚴(yán)峻的數(shù)據(jù)安全形勢(shì)，我國(guó)相繼頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)，并出臺(tái)《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》)《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》)等配套規(guī)則，對(duì)數(shù)字企業(yè)出海引發(fā)的重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息跨境流動(dòng)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，初步建立了以數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)為原則、以數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估為例外的數(shù)據(jù)跨境安全治理模式。然而面對(duì)復(fù)雜的數(shù)據(jù)安全形勢(shì)，數(shù)據(jù)本地化模式的實(shí)際效果并不佳，我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制有待進(jìn)一步升級(jí)。

在國(guó)際層面，以數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)為原則的數(shù)據(jù)安全治理模式同樣面臨多層次國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的挑戰(zhàn)。以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱CPTPP)為例，CPTPP注重追求高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，減少甚至消除數(shù)據(jù)跨境壁壘，實(shí)現(xiàn)并放大以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略利益，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的數(shù)據(jù)本地化模式構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在與CPTPP成員國(guó)的多輪貿(mào)易談判中，有關(guān)我國(guó)數(shù)據(jù)本地化模式的討論勢(shì)必成為重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。

當(dāng)前，有關(guān)數(shù)據(jù)跨境安全治理的研究較為多樣：有學(xué)者通過(guò)梳理和總結(jié)域外數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的應(yīng)對(duì)之策[5-7]；也有學(xué)者在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的背景下，聚焦企業(yè)“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”雙向合規(guī)，探討解決企業(yè)合規(guī)難問(wèn)題的法治保障方案[8]；亦有學(xué)者在梳理域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從數(shù)據(jù)主權(quán)[9]、個(gè)人信息跨境流動(dòng)[10-11]等視角完善和改進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全治理方案。

2022年1月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》，明確提出“健全完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全管理相關(guān)制度規(guī)范”“依托雙邊和多邊合作機(jī)制，開(kāi)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際協(xié)調(diào)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理合作。積極借鑒國(guó)際規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)，圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等重大問(wèn)題探索建立治理規(guī)則”[12]。2022年4月10日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，明確指出“培育參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作新優(yōu)勢(shì)。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)和統(tǒng)一大市場(chǎng)為支撐，有效利用全球要素和市場(chǎng)資源，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)更好聯(lián)通。推動(dòng)制度型開(kāi)放，增強(qiáng)在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈中的影響力，提升在國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理中的話語(yǔ)權(quán)”[13]。聚焦于此，需充分重視數(shù)字企業(yè)出海背景下數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作的重要性、迫切性和可行性，加強(qiáng)與各國(guó)的溝通和協(xié)調(diào)，以提升我國(guó)在國(guó)際數(shù)據(jù)跨境治理中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

二、我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作面臨的主要挑戰(zhàn)

數(shù)字企業(yè)出海橫跨多個(gè)司法管轄區(qū)，縱觀用戶、企業(yè)乃至國(guó)家等多個(gè)數(shù)據(jù)主體，其所涉及的數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作問(wèn)題既包括國(guó)內(nèi)層面的數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制，又包括國(guó)際層面的國(guó)家間合作。因此，有必要剖析數(shù)字企業(yè)出海背景下我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作所存在的“堵點(diǎn)”，為開(kāi)展更寬領(lǐng)域、更深層次的數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作提供有針對(duì)性的因應(yīng)之策。

(一)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制有待完善

作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，我國(guó)高度重視數(shù)據(jù)跨境安全治理，依法保障數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第12條指出“保障網(wǎng)絡(luò)信息依法有序自由流動(dòng)”，《數(shù)據(jù)安全法》第11條指出“促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)”?；跀?shù)據(jù)安全考慮，我國(guó)仍實(shí)行較為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化策略。作為我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理領(lǐng)域的三部基礎(chǔ)性法律即《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》均對(duì)數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)進(jìn)行了原則性規(guī)定，并針對(duì)重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息等初步建立了以數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)為原則、以數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估為例外的數(shù)據(jù)跨境安全治理模式，成為我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制的核心所在。

毋庸置疑，數(shù)據(jù)本地化模式在保障我國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)、促進(jìn)我國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縮小與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)字鴻溝等方面發(fā)揮了積極作用。盡管如此，數(shù)據(jù)本地化模式對(duì)維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全的作用仍然有限。一方面，數(shù)據(jù)本地化措施實(shí)施難度大。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、傳輸?shù)刃袨橐殉絿?guó)家或地區(qū)的地理界限[14]，數(shù)據(jù)的全球化屬性和流動(dòng)屬性日益增強(qiáng)，故完全的數(shù)據(jù)本地化措施并不現(xiàn)實(shí)。雖然國(guó)家可以通過(guò)立法限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，充分控制和利用本國(guó)數(shù)據(jù)，但囿于法律的滯后性，難以應(yīng)對(duì)數(shù)字企業(yè)手段愈發(fā)多樣、技術(shù)愈加復(fù)雜的數(shù)據(jù)跨境傳輸措施。另一方面，數(shù)據(jù)安全并不完全取決于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地點(diǎn)[15]。得益于互聯(lián)網(wǎng)信息通信技術(shù)的飛速發(fā)展和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模普及，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)激增，加速了全球數(shù)據(jù)總量爆發(fā)式、指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[16]。故，短時(shí)期內(nèi)大規(guī)模、縱深化的數(shù)據(jù)跨境傳輸已成為現(xiàn)實(shí)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地點(diǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全的重要性日漸降低，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)成為一國(guó)數(shù)據(jù)安全治理的重要因素。即使歐盟也承認(rèn)，數(shù)據(jù)本地化不會(huì)當(dāng)然比數(shù)據(jù)跨境傳輸更安全[15]。

此外，數(shù)據(jù)本地化模式同樣限制了數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，不利于充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。數(shù)據(jù)要素的生命力和創(chuàng)造力在于流動(dòng)與分享，唯有數(shù)據(jù)要素科學(xué)有序、安全高效的開(kāi)放與流通，方能最大化地挖掘和釋放數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值[17]。然而，在數(shù)據(jù)本地化模式下，我國(guó)數(shù)字企業(yè)可能面臨大量數(shù)據(jù)無(wú)法跨境流動(dòng)或數(shù)據(jù)跨境安全評(píng)估周期長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)困境，阻礙了數(shù)字企業(yè)出海合作。有學(xué)者指出，若長(zhǎng)期與主要貿(mào)易伙伴缺乏合法且便捷的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，我國(guó)企業(yè)走出去的合規(guī)成本和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來(lái)越高，一些研發(fā)中心、數(shù)據(jù)中心等戰(zhàn)略資源也可能被迫設(shè)在海外[18]，這樣不利于我國(guó)深入發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字貿(mào)易。

一言以蔽之，隨著全球數(shù)據(jù)博弈日趨激烈，以數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)為核心的數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制已難以滿足維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全的戰(zhàn)略需要，且束縛了我國(guó)數(shù)字企業(yè)深入?yún)⑴c國(guó)際數(shù)字貿(mào)易。因此，我國(guó)的數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制需進(jìn)一步調(diào)適，國(guó)際層面的數(shù)據(jù)治理合作與協(xié)調(diào)已必不可少。

(二)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)受限，國(guó)際合作參與度有待提升

在國(guó)際合作層面，我國(guó)的數(shù)據(jù)本地化模式面臨數(shù)據(jù)自由流動(dòng)程度受限的合作難題，這在一定程度上使我國(guó)難以就數(shù)據(jù)安全治理問(wèn)題與各發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體達(dá)成廣泛共識(shí)，從而影響了我國(guó)全面加強(qiáng)國(guó)際合作及提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

縱觀其他發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體，多積極推進(jìn)全球數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，譬如美國(guó)在與各國(guó)的貿(mào)易談判中積極加入“數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)”條款[8]；同時(shí)，通過(guò)《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》(the Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act, 簡(jiǎn)稱CLOUD法案)明確“數(shù)據(jù)控制者原則”，強(qiáng)化對(duì)境外數(shù)據(jù)的管制力，允許美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)跨境調(diào)取美國(guó)企業(yè)儲(chǔ)存在海外服務(wù)器的用戶數(shù)據(jù)[19]。歐盟通過(guò)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation，簡(jiǎn)稱GDPR)將數(shù)據(jù)權(quán)利定義為一種基本權(quán)利，并致力于形成歐盟單一數(shù)字市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素在歐盟范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，對(duì)非歐盟成員國(guó)則采用充分性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)白名單國(guó)家[20-21]。日本在數(shù)據(jù)跨境立法上參考?xì)W盟，積極參與國(guó)際雙邊或多邊數(shù)據(jù)跨境治理協(xié)定，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。新加坡將高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)相結(jié)合，積極加入亞太經(jīng)合組織主導(dǎo)的跨境隱私規(guī)則體系(Cross-Border Privacy Rules，簡(jiǎn)稱CBPR體系)，尋求區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)[22]。相比之下，我國(guó)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)程度與各發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體存在較大差距，在諸多關(guān)鍵問(wèn)題上難以達(dá)成共識(shí)。

在參與國(guó)際雙邊或多邊協(xié)定方面，數(shù)據(jù)本地化模式同樣阻滯了我國(guó)與其他國(guó)家或地區(qū)達(dá)成合作協(xié)定，不利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)更高水平的國(guó)際合作。2018年12月30日，備受關(guān)注的CPTPP正式生效，作為美國(guó)退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡(jiǎn)稱TPP)后的版本，CPTPP在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國(guó)際影響力上都大不如TPP，但其仍然是能夠引領(lǐng)未來(lái)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則創(chuàng)新變革趨勢(shì)的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定，對(duì)世界數(shù)字貿(mào)易發(fā)展和國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)都具有極重要的現(xiàn)實(shí)意義。在內(nèi)容上，CPTPP主要沿襲了TPP的內(nèi)容，并對(duì)其進(jìn)行了適當(dāng)刪減，因此在很大程度上仍然反映了以美國(guó)為首的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。譬如，CPTPP首次尋求明確限制數(shù)據(jù)本地化措施的使用，使得以我國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家需重新審視數(shù)據(jù)本地化模式。根據(jù)CPTPP第14.13條，任何締約方不得要求任何人在該締約方領(lǐng)土內(nèi)使用或設(shè)置計(jì)算設(shè)施，作為在其領(lǐng)土內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)的條件；除非該限制措施是以實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，且需要滿足不構(gòu)成任意或不合理歧視或變相貿(mào)易限制、不施加超出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制[23]。

2021年9月16日，我國(guó)正式提出申請(qǐng)加入CPTPP(1)2021年9月16日，中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)王文濤向《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)保存方新西蘭貿(mào)易與出口增長(zhǎng)部長(zhǎng)奧康納提交了中國(guó)正式申請(qǐng)加入CPTPP的書(shū)面信函。參見(jiàn)商務(wù)部.中方正式提出申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)[EB/OL].(2021-09-16)[2022-04-09].http：∥www.mofcom.gov.cn/article/ae/bldhd/202109/20210903199707.shtml.。CPTPP成員國(guó)既包括日本、加拿大等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也包括智利、馬來(lái)西亞、墨西哥和越南等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體；既有利于我國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間構(gòu)建強(qiáng)強(qiáng)互補(bǔ)型合作競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展新模式，也有利于我國(guó)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之間構(gòu)建共享包容型發(fā)展利益共同體新模式[24]，進(jìn)而助推我國(guó)建設(shè)更高水平的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。在我國(guó)加入CPTPP的多層次貿(mào)易談判中，勢(shì)必圍繞數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)問(wèn)題展開(kāi)激烈討論，我國(guó)的數(shù)據(jù)本地化模式不可避免地要做出適當(dāng)調(diào)整。

綜上，數(shù)據(jù)本地化模式實(shí)質(zhì)上阻礙了我國(guó)參與更高層次的國(guó)際合作。在今后的數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整數(shù)據(jù)本地化模式，強(qiáng)化與現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理國(guó)際規(guī)則的銜接，兼顧數(shù)據(jù)安全保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，為我國(guó)與各發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)更高層次的包容互信、互利合作提供良好的制度環(huán)境。

(三)外國(guó)不當(dāng)干預(yù)頻現(xiàn)，數(shù)據(jù)霸權(quán)主義風(fēng)險(xiǎn)有待化解

近年來(lái)，外國(guó)政府或執(zhí)法部門(mén)泛化國(guó)家安全概念，不當(dāng)干預(yù)甚至打壓我國(guó)數(shù)字企業(yè)的事件頻發(fā)，對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)以及數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作構(gòu)成了外部挑戰(zhàn)。2020年8月6日，特朗普政府以危害美國(guó)國(guó)家安全和外交政策為由宣布封禁TikTok，TikTok選擇起訴特朗普政府以延緩禁令生效[25]。2021年3月，美國(guó)證監(jiān)會(huì)通過(guò)《外國(guó)公司責(zé)任法案》(Holding Foreign Companies Accountable Act，簡(jiǎn)稱HFCA 法案)最終修正案，要求所有在美國(guó)上市的外國(guó)公司遵守美國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和法律，接受美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)(PCAOB)對(duì)會(huì)計(jì)底稿的審查[26]。而會(huì)計(jì)底稿涉及行業(yè)敏感信息甚至國(guó)家核心數(shù)據(jù)，京東、網(wǎng)易、中通快遞等多家中國(guó)企業(yè)被迫赴港二次上市。2022年1月，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)以危害國(guó)家安全為由決定撤銷中國(guó)聯(lián)通美洲公司的214牌照，工信部旋即做出回應(yīng)，對(duì)美國(guó)泛化國(guó)家安全概念、將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化表示堅(jiān)決反對(duì)[27]。

依托超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化科技創(chuàng)新及促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展勢(shì)頭，在消費(fèi)、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域形成明顯優(yōu)勢(shì)，成為推動(dòng)世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量[28]。隨著中國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)和數(shù)字企業(yè)“走出去”，西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)頻頻推行數(shù)據(jù)霸權(quán)主義，對(duì)我國(guó)數(shù)字企業(yè)實(shí)施歧視性貿(mào)易待遇或動(dòng)用行政力量進(jìn)行打壓，致使我國(guó)的國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，國(guó)際合作不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)。究其實(shí)質(zhì)，這種數(shù)據(jù)霸權(quán)是傳統(tǒng)霸權(quán)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的延續(xù)，旨在尋求本國(guó)經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)安全。然而，數(shù)據(jù)霸權(quán)主義不僅會(huì)對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全、數(shù)據(jù)主權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等造成威脅，還會(huì)對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際合作造成極大沖擊，在全球范圍內(nèi)引發(fā)一系列的安全困境，會(huì)使全球數(shù)據(jù)安全治理以及合作發(fā)展受阻[29]。

在今后的國(guó)際數(shù)字貿(mào)易往來(lái)中，即便我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)本地化模式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，仍可能會(huì)遭受美國(guó)等外國(guó)政府的不當(dāng)干預(yù)。為防范、化解外國(guó)數(shù)據(jù)霸權(quán)主義風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)仍需構(gòu)建全面、系統(tǒng)且具有可操作性的阻斷外國(guó)干預(yù)的法律規(guī)范體系，有效阻斷并反制外國(guó)的不當(dāng)干預(yù)，在保障我國(guó)數(shù)字企業(yè)合法利益的同時(shí)，為我國(guó)參與國(guó)際合作創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定、公平、有序的外部環(huán)境。

(四)職能管理部門(mén)不清晰，國(guó)際合作統(tǒng)一性和連貫性有待提高

實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作的系統(tǒng)化常態(tài)化，不僅需要科學(xué)合理的制度安排，還需要建立職責(zé)清晰、分工明確的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管制度實(shí)施與域外執(zhí)法合作，提高我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作的統(tǒng)一性和連貫性。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域采取分散監(jiān)管模式，地域間和行業(yè)間割裂監(jiān)管、分散治理問(wèn)題突出。2017年6月生效的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條第2款規(guī)定“國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院電信主管部門(mén)、公安部門(mén)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)和監(jiān)督管理工作”。以個(gè)人金融數(shù)據(jù)跨境為例，相關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)和國(guó)際合作職責(zé)劃分不僅涉及網(wǎng)信部門(mén)，還涉及金融監(jiān)管等部門(mén)(2)針對(duì)個(gè)人金融數(shù)據(jù)跨境，網(wǎng)信部門(mén)主要根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》采取“原則禁止，以安全評(píng)估為例外”的監(jiān)管模式，而2016年頒布的《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》則采取“原則禁止，以業(yè)務(wù)必需+客戶同意+關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)+保密為例外”的監(jiān)管模式，兩者的差異性標(biāo)準(zhǔn)給具體執(zhí)法帶來(lái)阻力。，這種制度安排既降低了數(shù)據(jù)跨境領(lǐng)域的監(jiān)管效率，也不利于我國(guó)與各發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體廣泛開(kāi)展國(guó)際合作。盡管我國(guó)已建立部際聯(lián)席會(huì)議制度，但政策落實(shí)中往往涉及國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等眾多部門(mén)，既不利于我國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境安全治理的各類國(guó)際合作事項(xiàng)，也難以有效遏制域外監(jiān)管部門(mén)對(duì)我國(guó)國(guó)家安全的侵害。我國(guó)參與數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作面臨職能部門(mén)不清晰、法律風(fēng)險(xiǎn)增加的難題，亟待予以因應(yīng)。

2021年9月《數(shù)據(jù)安全法》正式生效，其中第5條提出建立以中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，第6條規(guī)定各地區(qū)、各部門(mén)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)，明確了“中央統(tǒng)籌主導(dǎo)，地方行業(yè)自治”的框架(3)《數(shù)據(jù)安全法》第5條規(guī)定：中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家數(shù)據(jù)安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家數(shù)據(jù)安全的重大事項(xiàng)和重要工作，建立國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。第6條規(guī)定：各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)。工業(yè)、電信、交通、金融、自然資源、衛(wèi)生健康、教育、科技等主管部門(mén)承擔(dān)本行業(yè)、本領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)。公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)。國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和相關(guān)監(jiān)管工作。。雖然《數(shù)據(jù)安全法》并未改變我國(guó)數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的分散監(jiān)管模式，但其提出的國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制仍然對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》有所突破。由于國(guó)家層面的數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制目前尚未建立，其對(duì)我國(guó)參與數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作的影響及作用有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

三、因應(yīng)數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作挑戰(zhàn)的主要對(duì)策

在數(shù)字企業(yè)出海合作的復(fù)雜國(guó)內(nèi)外背景下，我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。為兼顧數(shù)據(jù)安全保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，應(yīng)從升級(jí)數(shù)據(jù)安全治理手段和措施、提高國(guó)際合作參與度、提高阻斷外國(guó)不當(dāng)干預(yù)的能力、建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面著手，采取有力舉措，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作、提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和國(guó)際影響力提供保障機(jī)制。

(一)升級(jí)數(shù)據(jù)安全治理手段和措施，防范數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)據(jù)安全性是指在數(shù)字信息的整個(gè)生命周期中保護(hù)數(shù)字信息不受未經(jīng)授權(quán)的訪問(wèn)、損壞或盜竊[30]，故單純的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)雖然在物理上具有數(shù)據(jù)安全外觀，但在存儲(chǔ)安全性、應(yīng)用程序穩(wěn)定性、傳輸保密性等實(shí)質(zhì)層面卻難以提供有效保障。因此，應(yīng)升級(jí)數(shù)據(jù)安全治理手段和措施，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全治理新模式，為我國(guó)對(duì)接更高層次的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提供安全保障。

首先，全面建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度，明確不同類型數(shù)據(jù)的保護(hù)水平和保障措施?！稊?shù)據(jù)安全法》第21條明確指出“國(guó)家建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度”，《管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》第5條指出“按照數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家安全、公共利益或者個(gè)人、組織合法權(quán)益的影響和重要程度，將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)，不同級(jí)別的數(shù)據(jù)采取不同的保護(hù)措施”。在建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“重要數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定授權(quán)程序及其與“核心數(shù)據(jù)”的界限等內(nèi)容，明確各地方、各部門(mén)對(duì)各類數(shù)據(jù)的監(jiān)管職責(zé)，提升可操作性[31]。2021年12月31日，全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐指南——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級(jí)指引》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)，系統(tǒng)構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級(jí)的原則、框架和方法，雖然《指引》并非法律層面的強(qiáng)制性規(guī)定，不具有強(qiáng)制約束力，但可以為監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理提供一定參考。

其次，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化各類數(shù)據(jù)跨境的評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序等事項(xiàng)，以防范數(shù)據(jù)跨境傳輸中的風(fēng)險(xiǎn)。其一，在評(píng)估內(nèi)容上應(yīng)評(píng)估數(shù)據(jù)跨境目的具有合法性、正當(dāng)性和必要性；其二，應(yīng)綜合評(píng)估數(shù)據(jù)跨境可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，譬如數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)、反競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)涉及國(guó)家安全、公共利益和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)設(shè)置跨境限制，并加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境后風(fēng)險(xiǎn)的全程動(dòng)態(tài)跟蹤；其三，在跨境安全評(píng)估方式上，可以采取“數(shù)據(jù)跨境主體自評(píng)估+主管部門(mén)評(píng)估”的方式，以確保數(shù)字企業(yè)數(shù)據(jù)跨境安全。

與此同時(shí)，還應(yīng)樹(shù)立數(shù)據(jù)跨境全生命周期管理和風(fēng)險(xiǎn)全鏈條控制理念，強(qiáng)化全周期監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)預(yù)判并管控?cái)?shù)字企業(yè)出海全過(guò)程的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，《評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》第3條規(guī)定“堅(jiān)持事前評(píng)估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估與安全評(píng)估相結(jié)合”，而《管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》進(jìn)一步對(duì)數(shù)據(jù)跨境的事前、事中、事后各階段做出規(guī)定。例如，無(wú)論數(shù)據(jù)采用何種方式跨境，事前都需要進(jìn)行自評(píng)估；涉及個(gè)人信息的，需要進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估；跨境過(guò)程中要履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)；跨境后要監(jiān)督數(shù)據(jù)接收方履行義務(wù)，以防范數(shù)據(jù)跨境安全風(fēng)險(xiǎn)；每年1月31日前編制數(shù)據(jù)跨境安全報(bào)告，報(bào)告上一年度數(shù)據(jù)跨境情況；出現(xiàn)數(shù)據(jù)侵權(quán)糾紛后，數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任等。因此，為提升數(shù)字企業(yè)出海數(shù)據(jù)跨境安全治理實(shí)效，應(yīng)加快《評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》《管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》等配套規(guī)則的出臺(tái)與實(shí)施。

(二)實(shí)現(xiàn)更高層次的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，提高國(guó)際合作參與度

2020年9月8日，我國(guó)發(fā)起了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，表達(dá)我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全的相關(guān)主張。倡議書(shū)提出“反對(duì)利用信息技術(shù)破壞他國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或竊取重要數(shù)據(jù)”“不得要求本國(guó)企業(yè)將境外產(chǎn)生、獲取的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)”“尊重他國(guó)主權(quán)、司法管轄權(quán)和對(duì)數(shù)據(jù)的安全管理權(quán)，未經(jīng)他國(guó)法律允許不得直接向企業(yè)或個(gè)人調(diào)取位于他國(guó)的數(shù)據(jù)”等，對(duì)推動(dòng)構(gòu)建互利共贏的新型國(guó)際數(shù)據(jù)治理體系具有積極意義[32]。不過(guò)，上述倡議內(nèi)容偏原則化，并未涉及隱私保護(hù)等問(wèn)題的具體解決措施，尚未形成可操作的規(guī)則體系[18]，對(duì)保障我國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)、安全和發(fā)展利益的作用十分有限。

在數(shù)據(jù)安全治理國(guó)際合作中，一方面，可順應(yīng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)趨勢(shì)適當(dāng)調(diào)整數(shù)據(jù)本地化模式，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，分階段分層次推廣更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)模式，增強(qiáng)與各發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體以及CPTPP等自由貿(mào)易協(xié)定的互利合作，避免西方發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體以我國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)缺乏自由度為由，限制我國(guó)參與國(guó)際數(shù)據(jù)治理和經(jīng)貿(mào)合作，以遏制我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)兼顧數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與數(shù)據(jù)安全保護(hù)，對(duì)可能影響我國(guó)數(shù)據(jù)安全的重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)，可通過(guò)達(dá)成數(shù)據(jù)共享諒解備忘錄和簽署司法或執(zhí)法互助條約等方式加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合作[31]。另一方面，可借助我國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家或地區(qū)的影響力，選擇與我國(guó)貿(mào)易投資往來(lái)密切、政治互信度較好的國(guó)家或地區(qū)打開(kāi)數(shù)據(jù)跨境治理國(guó)際合作新局面，爭(zhēng)取在與沿線重要國(guó)家或地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易往來(lái)中，就管轄權(quán)沖突或數(shù)據(jù)治理規(guī)則沖突等核心問(wèn)題，達(dá)成若干高水平雙邊或多邊協(xié)議，形成數(shù)據(jù)安全治理的中國(guó)方案，獲得更多國(guó)家對(duì)中國(guó)方案的互信認(rèn)同，以提升我國(guó)的國(guó)際影響力。并且，以“一帶一路”沿線國(guó)家或地區(qū)為依托，積極主動(dòng)參與國(guó)際數(shù)據(jù)安全治理規(guī)則的制定，彌補(bǔ)我國(guó)在數(shù)據(jù)安全治理上的不足，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，為世界貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”[33]。

在此基礎(chǔ)上，抓住《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP)給我國(guó)數(shù)據(jù)跨境治理帶來(lái)的有利契機(jī)，加快對(duì)接RCEP數(shù)據(jù)跨境治理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，突破我國(guó)在歐洲和亞太地區(qū)的數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘。同時(shí)，推動(dòng)與CPTPP成員國(guó)尤其是與日本、新加坡、新西蘭等RCEP和CPTPP的共同成員國(guó)的貿(mào)易談判，積極尋求數(shù)據(jù)治理最大公約數(shù)，為我國(guó)最終加入CPTPP減小外部阻力。

(三)警惕數(shù)據(jù)霸權(quán)主義，提高阻斷外國(guó)不當(dāng)干預(yù)的能力

美國(guó)等發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體之所以極力推行數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，根本原因在于其數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模、質(zhì)量具有世界領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。通過(guò)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，美國(guó)可以獲得全球互聯(lián)網(wǎng)大部分?jǐn)?shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)施加限制不符合美國(guó)國(guó)家利益[34]。實(shí)踐中，美國(guó)通過(guò)數(shù)據(jù)控制者原則確立對(duì)境外數(shù)據(jù)的長(zhǎng)臂管轄，并對(duì)不符合美國(guó)國(guó)家利益的企業(yè)或?qū)嶓w施加不當(dāng)干預(yù)措施，嚴(yán)重?fù)p害了以我國(guó)為代表的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

2020年9月，我國(guó)商務(wù)部發(fā)布《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，明確對(duì)損害我國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人合法權(quán)益的國(guó)外實(shí)體，采取限制或者禁止其從事與中國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)、限制或者禁止其在中國(guó)境內(nèi)投資等多種措施。2021年1月，商務(wù)部頒布《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》(簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》)，以阻斷外國(guó)法律與措施的不當(dāng)域外適用，保護(hù)中國(guó)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。由于《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷辦法》均屬于行政手段，缺乏國(guó)家層面強(qiáng)有力的法治支撐和法治保障，難以常態(tài)化、法治化地應(yīng)對(duì)外國(guó)政府或執(zhí)法機(jī)構(gòu)濫用制裁手段和長(zhǎng)臂管轄措施。

2021年6月我國(guó)頒布并實(shí)施《反外國(guó)制裁法》，為我國(guó)政府針對(duì)外國(guó)政府歧視性待遇采取反制措施提供了法律依據(jù)，彌補(bǔ)了我國(guó)涉外法律體系的不足。作為防范外國(guó)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的綱領(lǐng)性法律文件，《反外國(guó)制裁法》既彰顯了我國(guó)正面應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁行為的決心，也表明了我國(guó)將以一種體系化、長(zhǎng)期化的法治思維來(lái)應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁[35]。在具體內(nèi)容上，《反外國(guó)制裁法》的規(guī)定較為寬泛，為我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)靈活應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁措施提供了更多空間。此外，《數(shù)據(jù)安全法》也納入了相關(guān)規(guī)定，對(duì)我國(guó)數(shù)字企業(yè)或外國(guó)企業(yè)在我國(guó)的分支機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)跨境傳輸行為進(jìn)行規(guī)范，其第36條指出我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人向外國(guó)司法或執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)在我國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)需經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；其第48條規(guī)定數(shù)據(jù)控制者和處理者違反規(guī)定向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

簡(jiǎn)而言之，上述措施均體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)構(gòu)建全面系統(tǒng)且具有可操作性的阻斷外國(guó)干預(yù)法律規(guī)范體系的努力，提升了我國(guó)應(yīng)對(duì)外國(guó)數(shù)據(jù)霸權(quán)主義和維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全的能力。當(dāng)然，隨著我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，美歐等數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)數(shù)字企業(yè)采取更加嚴(yán)厲的打壓手段，故在今后的法律法規(guī)體系建設(shè)中，需進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)配套性規(guī)則，以提高阻斷外國(guó)不當(dāng)干預(yù)的能力。

(四)建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)跨境國(guó)際合作

在機(jī)構(gòu)創(chuàng)新方面，可嘗試建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各地區(qū)、各行業(yè)數(shù)據(jù)跨境的具體事項(xiàng)，并統(tǒng)籌負(fù)責(zé)我國(guó)數(shù)據(jù)跨境對(duì)外合作事務(wù)，系統(tǒng)強(qiáng)化對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和國(guó)家數(shù)據(jù)的保護(hù)管理與制度落實(shí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)前已制定或?qū)⒁贫ńy(tǒng)一個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法的國(guó)家多達(dá)101個(gè)，其中75個(gè)國(guó)家設(shè)立了獨(dú)立的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)[8]。譬如，歐盟GDPR第51條明確要求其成員國(guó)有義務(wù)建立國(guó)家層面的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)(Data Protection Authority，簡(jiǎn)稱DPA)。

建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)符合大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)治理需要，將極大地化解職能部門(mén)不清晰、對(duì)外合作不協(xié)調(diào)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提升數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管效能。具言之，該機(jī)構(gòu)可代表我國(guó)統(tǒng)一處理與其他國(guó)家和地區(qū)有關(guān)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的磋商和協(xié)調(diào)，保證對(duì)外合作的統(tǒng)一性和連貫性。針對(duì)外國(guó)政府的不當(dāng)干預(yù)和歧視性待遇，該機(jī)構(gòu)可充分行使職權(quán)，及時(shí)為我國(guó)數(shù)字企業(yè)提供強(qiáng)有力的協(xié)助措施。例如，根據(jù)《反對(duì)外國(guó)制裁法》《阻斷辦法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等法律規(guī)范的要求，采取對(duì)等性反制措施，保障我國(guó)數(shù)字企業(yè)的合法利益，充分表明我國(guó)堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益的立場(chǎng)。

2021年7月，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)廣東省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，從釋放公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值、促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通、強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)等方面著力，推進(jìn)相關(guān)改革?！锻ㄖ访鞔_提出，“支持廣州南沙(粵港澳)數(shù)據(jù)要素合作試驗(yàn)區(qū)、珠海橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)，探索建立‘?dāng)?shù)據(jù)海關(guān)’，開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流通的審查、評(píng)估、監(jiān)管等工作”[36]。雖然“數(shù)據(jù)海關(guān)”的具體職能尚不明確，但在今后建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，可以廣東省的數(shù)據(jù)海關(guān)為試點(diǎn)，就機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)范圍進(jìn)行有益嘗試，為我國(guó)探索數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。由于短期內(nèi)建立數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的難度較大，在該機(jī)構(gòu)正式落地履行職能前，可在中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第5條的規(guī)定建立國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管，統(tǒng)一各類重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的跨境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與保護(hù)措施。

四、結(jié) 語(yǔ)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)要素作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的雙重屬性愈加突顯。為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，避免因數(shù)據(jù)泄露對(duì)國(guó)家安全、商業(yè)利益和個(gè)人隱私產(chǎn)生危害，各國(guó)紛紛制定和出臺(tái)數(shù)據(jù)跨境安全治理規(guī)則，努力在新一輪的科技革命中占得先機(jī)。然而，各國(guó)數(shù)據(jù)跨境安全治理規(guī)則的核心立足點(diǎn)在于維護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益和重大商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)并放大本國(guó)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求。在此背景下，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體極力推行數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，通過(guò)長(zhǎng)臂管轄加強(qiáng)對(duì)境外數(shù)據(jù)的控制，加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家數(shù)字資源的掠奪，以維護(hù)其在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的霸權(quán)地位。面對(duì)日趨復(fù)雜的數(shù)據(jù)安全國(guó)際形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際合作，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境安全治理體系的建構(gòu)。以合作促發(fā)展，以發(fā)展謀共贏，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下積極參與國(guó)際合作，必將有助于推動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，有助于構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。