《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》政策解讀

一、文件出臺(tái)的背景

黨中央、國務(wù)院高度重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。習(xí)近平總書記多次作出重要指示：2020年11月在全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)下游地區(qū)資金、技術(shù)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)有序轉(zhuǎn)移；2020年12月在中央政治局常委會(huì)聽取脫貧攻堅(jiān)總結(jié)評(píng)估匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)支持東中部勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局；《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，強(qiáng)化中西部和東北地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力建設(shè)。當(dāng)前，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速重構(gòu)，我國產(chǎn)業(yè)體系完整性和產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定面臨較大挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國區(qū)域發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性需進(jìn)一步增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略縱深優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，亟需進(jìn)一步完善政策體系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。

二、準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作總體要求

促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)堅(jiān)持市場導(dǎo)向、政府引導(dǎo)、自愿合作，統(tǒng)籌資源環(huán)境、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善政策體系，促進(jìn)資源要素有序流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈完整性，促進(jìn)形成區(qū)域合理分工、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的制造業(yè)發(fā)展格局?！蛾P(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）就推進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移主要有5方面考慮。

（一）堅(jiān)持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)。尊重企業(yè)主體地位，促使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)并向優(yōu)勢地區(qū)集中，從而提高資源配置效率。同時(shí)，在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，彌補(bǔ)市場失靈。

（二）堅(jiān)持因業(yè)施策、因地制宜。針對(duì)不同類型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，精準(zhǔn)施策、分類指導(dǎo)。同時(shí)，結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦條件，推動(dòng)差異化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)中心城市和城市群的承載力，支持特殊地區(qū)承接發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

（三）堅(jiān)持鞏固優(yōu)勢、錯(cuò)位發(fā)展。圍繞加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，鼓勵(lì)探索區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合作的新路徑、新方式。通過政策引導(dǎo)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，依據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源稟賦，支持各地充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，從而形成各區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的格局。

（四）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、安全發(fā)展。按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的思路，在滿足生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等要求的基礎(chǔ)上，承接發(fā)展優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（五）堅(jiān)持開放合作、互利共贏。既要立足國內(nèi)市場和產(chǎn)業(yè)需求，推動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作，又要高水平承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育新形勢下我國產(chǎn)業(yè)競爭的新優(yōu)勢，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

三、把握制造業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的重點(diǎn)方向

《意見》充分尊重企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的主體地位，同時(shí)加強(qiáng)了政府在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策引導(dǎo)，提出制造業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的重點(diǎn)方向和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

（一）從產(chǎn)業(yè)維度，結(jié)合不同行業(yè)的特性和發(fā)展階段，聚焦增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈根植性和完整性，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)、高載能行業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)分別向滿足其發(fā)展條件的中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移。

（二）從區(qū)域維度，引導(dǎo)各地統(tǒng)籌資源環(huán)境要素稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、能耗雙控和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，差異化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第一，發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，提出東、中、西部和東北地區(qū)的重點(diǎn)承接方向。第二，重視欠發(fā)達(dá)地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，挖掘其發(fā)展?jié)摿?、拓展發(fā)展空間、鼓勵(lì)承接發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。第三，推動(dòng)中心城市和城市群進(jìn)行更高質(zhì)量的轉(zhuǎn)移承接。

同時(shí)，《意見》堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”并重，凸出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的開放性，在健全外資服務(wù)體系、提升外資利用水平、推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展等方面提出合作方向。

四、《意見》的主要特點(diǎn)

《意見》明確提出了制造業(yè)“轉(zhuǎn)什么”“誰承接”“如何承接”以及轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)方向、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和保障措施，主要特點(diǎn)如下。

（一）推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)并向優(yōu)勢地區(qū)集中，從而提高資源配置效率。同時(shí)，充分尊重企業(yè)的主體地位，鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需求進(jìn)行有序轉(zhuǎn)移?！兑庖姟穲?jiān)持以市場化原則引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，同時(shí)研究支持地方設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基金。

（二）高度重視生態(tài)環(huán)境要求。《意見》落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)要求，將統(tǒng)籌資源環(huán)境、碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)等內(nèi)容作為開展工作的指導(dǎo)思想，在工作中突出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等具體要求，同時(shí)提出要嚴(yán)格實(shí)施產(chǎn)能置換辦法，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。

（三）精準(zhǔn)與目錄配套互補(bǔ)。當(dāng)前，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局領(lǐng)域的目錄主要有《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄（以下簡稱《目錄》）是以各地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件等為基礎(chǔ)，從優(yōu)先承接發(fā)展、引導(dǎo)優(yōu)化調(diào)整兩個(gè)方面引導(dǎo)各地根據(jù)自身?xiàng)l件確定和發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并提出主要承接地，助力當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。《意見》是《目錄》的綱領(lǐng)，《目錄》是《意見》的細(xì)化，二者相輔相成，共同推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作有序開展。

（四）創(chuàng)新提出3種轉(zhuǎn)移合作模式?！兑庖姟愤m應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化建設(shè)的需求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作實(shí)際提出了3種模式。第一，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上下游對(duì)接合作模式，打造具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈生態(tài)體系。第二，創(chuàng)新區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式，支持東部地區(qū)通過托管、共建等形式支持中西部、東北地區(qū)發(fā)展。第三，探索科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)移合作模式，鼓勵(lì)東部地區(qū)科技創(chuàng)新成果在中西部、東北地區(qū)孵化轉(zhuǎn)化。《意見》通過“3種模式”豐富了區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的路徑，為各地有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作提供了參考。

五、《意見》的實(shí)施方式

近年來，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)踐不斷取得新成效。進(jìn)入新發(fā)展階段后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻復(fù)雜變化。《意見》堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦體制機(jī)制創(chuàng)新和政策環(huán)境優(yōu)化，著重解決實(shí)際問題。

（一）體制機(jī)制方面。第一，破解阻礙生產(chǎn)要素流動(dòng)的體制問題，包括鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地建立產(chǎn)值、收益、用地等指標(biāo)分享機(jī)制和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，以及優(yōu)化證照登記、海關(guān)監(jiān)管、信息對(duì)接等政務(wù)服務(wù)。第二，加強(qiáng)示范推廣和服務(wù)，包括舉辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接活動(dòng)、開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移典型合作模式遴選、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用以及創(chuàng)建一批行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移試點(diǎn)園區(qū)等。

（二）政策環(huán)境方面。第一，突出統(tǒng)籌謀劃，適時(shí)修訂《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》等指導(dǎo)性政策，細(xì)化轉(zhuǎn)移方向。第二，強(qiáng)化金融支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的金融產(chǎn)品，研究支持地方在風(fēng)險(xiǎn)可控和堅(jiān)持市場化的前提下設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基金。第三，完善要素支撐，從物流、土地、人才等方面完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的各項(xiàng)配套措施，最大限度釋放政策效力。