新冠肺炎疫情防控政策效應(yīng)與價值政策擴(kuò)散研究

姚中進(jìn)， 黃婉晴， 黃玉蓮

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，作為突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，雖然政府、社會、公眾等多重主體共同參與危機(jī)治理，但是公共衛(wèi)生作為公共產(chǎn)品，政府仍是主要治理主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對危機(jī)治理。而政府作為治理主體來說，其治理的最重要手段是針對疫情形勢，適時制訂有效的防控政策，通過政策的執(zhí)行，調(diào)動整個社會資源及其他各個治理主體共同參與，從而達(dá)到公共衛(wèi)生危機(jī)有效治理的目的。本文以新冠肺炎疫情暴發(fā)至2020年3月國家及各部門、各省級地方政府出臺的防控政策為研究對象，分析價值效應(yīng)，挖掘價值政策，并建立價值政策擴(kuò)散機(jī)制，以充分發(fā)揮公共政策的增益效應(yīng)。

1 新冠肺炎疫情防控政策概況

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，國家及各地方政府出臺了一系列政策文件，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了工作指導(dǎo)。本研究梳理了國家衛(wèi)生健康委衛(wèi)生發(fā)展研究中心編寫的新冠肺炎疫情防控工作簡報中有關(guān)防控政策統(tǒng)計的信息，截至2020年3月，國家及各部委共出臺了284項政策文件，省級地方政府出臺了1 027份政策文件。其中，在疫情緩慢發(fā)展的第一階段(2020年1月20日前)，最為突出的政策是對疫情性質(zhì)的界定，如國家衛(wèi)健委發(fā)布1號公告，將新型冠狀病毒肺炎納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。隨著疫情的發(fā)展，進(jìn)入到集中暴發(fā)的第二階段(2020年1月下旬至2月下旬)，政策主要圍繞醫(yī)療救治這一方面，主要涉及新冠肺炎的診療、基層防控、物資保障以及醫(yī)務(wù)人員的關(guān)懷等。系列政策防控取得了較好的成效，疫情進(jìn)入到緩慢下降的第三階段(2020年3月及之后)，政策除了進(jìn)一步做好疫情防控工作外，還開始統(tǒng)籌發(fā)展本年度的經(jīng)濟(jì)社會工作，有序引導(dǎo)各行各業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，因為需要精準(zhǔn)施策，降低疫情對經(jīng)濟(jì)的影響[1]。

2 新冠肺炎疫情防控政策的價值效應(yīng)分析

公共政策制訂和實施的目的是為了獲得增益效應(yīng)，從新冠肺炎疫情防控公共政策來看，疫情得到有效控制充分體現(xiàn)了政策的增益效應(yīng)，但是在政策執(zhí)行中也會遇到一些阻滯因素，影響增益效應(yīng)的發(fā)生。

2.1 公共政策的增益效應(yīng)分析

2.1.1 政策具有及時性效應(yīng)公共政策問題的動態(tài)性決定了公共政策的及時性特性，而且政策需要隨著公共政策問題的變化進(jìn)行適時的調(diào)整。新冠肺炎疫情經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，需要不斷地制訂對應(yīng)的政策，這就是為什么短時期內(nèi)從國家到地方如此密集出臺有關(guān)政策的原因。如在疫情防控后期，政策重點覆蓋社會生產(chǎn)的各個方面，涉及企業(yè)的復(fù)工、小微企業(yè)的生存等，相關(guān)的政策有國家發(fā)展改革委辦公廳、民政部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用支持民營中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》等。

2.1.2 政策具有強(qiáng)回應(yīng)性效應(yīng)問題取向是公共政策的重要特征之一，公共政策分析的前提是進(jìn)行問題確認(rèn)和建構(gòu)。本次新冠肺炎疫情存在諸多方面的問題，但是需要分析存在的公共問題，從公共問題中篩選出一部分公共決策問題，從而有針對性地進(jìn)行公共決策，也就是制訂有關(guān)政策。新冠肺炎疫情屬于突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，根據(jù)公共政策問題的特性，在危機(jī)發(fā)生不同階段凸顯的公共政策問題有所不同，因此需要根據(jù)問題的情境制訂有關(guān)政策。新冠肺炎疫情的防控政策不但涉及到醫(yī)療救治，還涉及到生活物資的生產(chǎn)、流通、市場等各個方面，例如關(guān)注到特殊人群的防控政策措施，國家衛(wèi)生健康委出臺了《關(guān)于做好兒童和孕產(chǎn)婦新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。

2.2 公共政策執(zhí)行的阻滯效應(yīng)分析

2.2.1 政策協(xié)同性不夠?qū)е碌淖铚?yīng)從目前的政策分析來看，除了國家政策外，各部委以及各地方政府出臺的有關(guān)政策以單個部門出臺的政策為主，這其中的原因有兩個方面，一是政策制訂的急迫性，導(dǎo)致沒有過多的時間去協(xié)同其他部門；二是官本位思想，希望從自身的角度為疫情防控作出貢獻(xiàn)。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是出臺的政策遇到執(zhí)行困境。如教育部出臺的有關(guān)停課不停學(xué)的政策，其出發(fā)點無可厚非，但是此政策的執(zhí)行需要考慮到現(xiàn)實條件，諸如網(wǎng)絡(luò)條件、終端設(shè)備等，因為不是所有地區(qū)都具備良好的網(wǎng)絡(luò)條件，也不是所有的學(xué)生家庭都能夠承擔(dān)終端設(shè)備費用。因此，在出臺此政策時，如能夠協(xié)同工信部、民政部等部門，考慮到網(wǎng)絡(luò)、貧困生等因素，也許出臺的政策更具可操作性。

2.2.2 政策合理性不足導(dǎo)致的阻滯效應(yīng)任何政策都是在一定情境下制訂出來的，這就必須考慮到特定情境下的特殊情況，否則制訂出來的政策就不夠科學(xué)合理。經(jīng)查閱公開的國家及地方政府制訂的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，較少明確提出中醫(yī)藥參與的內(nèi)容。在本次新冠肺炎疫情響應(yīng)中，從公開的醫(yī)療隊組成人員看，最初派往武漢的醫(yī)療隊較少有中醫(yī)藥人員參與；從國家衛(wèi)健委最初發(fā)布的新冠肺炎診治指南看，中醫(yī)和中西醫(yī)結(jié)合的治療沒有與西醫(yī)同步寫入指南中，說明中醫(yī)藥沒有與西醫(yī)同時參與救治，防治開始是以西醫(yī)為主導(dǎo)的政策。然而，現(xiàn)有新冠肺炎治療研究證實，針對癥狀較輕的新冠肺炎患者，與單純的西醫(yī)治療相比，中西醫(yī)結(jié)合治療效果得到提升，如患者輕癥轉(zhuǎn)重癥率下降、縮短了患者核酸轉(zhuǎn)陰時間和平均住院時間等[2]。因此，疫情防控政策的合理性與疫情防控效果密切相關(guān)，政策的合理性會帶來政策增益效應(yīng)問題。

3 價值政策的挖掘與擴(kuò)散

在對新冠肺炎疫情防控政策增益效應(yīng)的發(fā)生和阻滯因素分析基礎(chǔ)上，有必要對產(chǎn)生良好增益效應(yīng)的防控公共政策進(jìn)行挖掘，對有價值潛力的政策進(jìn)行價值開發(fā)，通過價值政策擴(kuò)散的方式進(jìn)一步增強(qiáng)政策的增益效應(yīng)。

3.1 價值政策的挖掘與開發(fā)

所謂價值政策，就是政策具有科學(xué)合理性，并取得良好的正面效應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)成本來看，中西醫(yī)結(jié)合治療費用支出和純中醫(yī)治療的費用支出分別為純西醫(yī)治療支出的30%～40%和20%～30%[3]。武漢大學(xué)健康經(jīng)濟(jì)與管理研究中心研究顯示，以湖北省為例，采用中醫(yī)治療的人均總費用是980元，采用西醫(yī)治療的人均總費用是99 560元[4]。由此可見，采取不同的醫(yī)療政策產(chǎn)生的價值效應(yīng)是不同的。價值政策具有成本-效益比結(jié)果優(yōu)、得到社會廣泛認(rèn)可和接受、社會效益明顯等特點，其價值體現(xiàn)在可認(rèn)同、能推廣和有成效等方面。

3.1.1 價值政策挖掘從整體上來看，新冠肺炎疫情的防控政策既存在有價值的政策，也存在有待完善的政策。從政策科學(xué)的角度，我們需要挖掘價值政策。如自市場監(jiān)管總局《關(guān)于疫情防控期間嚴(yán)厲打擊口罩等防控物資生產(chǎn)領(lǐng)域價格違法行為的緊急通知》出臺后，公安部門一直在查處哄抬物價的行為，努力穩(wěn)定口罩等防疫物資的市場價格，并取得了良好效應(yīng)。價值政策的標(biāo)準(zhǔn)包括三個方面，是否有利于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，因為這是社會前進(jìn)的必要條件；是否維護(hù)了社會公平公正，因為政策是一個利益分配或再分配過程；是否回應(yīng)了社會公眾的關(guān)切，因為公共政策是對公眾利益的協(xié)調(diào)，公眾的滿意度是一個衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2 價值政策開發(fā)不是每個政策一開始都具有價值，價值政策是需要塑造的。為了讓更多的政策具有正面價值效應(yīng)，尤其是面對重大公共政策問題時，在時間短、決策涉及面廣的時候，可通過以下方式增強(qiáng)政策能力。

一是完善應(yīng)急政策制訂機(jī)制。政策科學(xué)是按部就班的決策過程，包括問題的調(diào)研與確認(rèn)、制訂備選方案、比較選擇方案、確定方案、實施和評價等。但不是所有的政策都具備這樣的政策制訂條件，新冠肺炎疫情緊急政策就是如此。之所以出現(xiàn)一些政策的失誤，就是由于缺乏應(yīng)急政策制訂的科學(xué)性，沒有區(qū)別日常決策與應(yīng)急決策的不同。因此，需要建立科學(xué)的應(yīng)急政策制訂機(jī)制。在應(yīng)急政策制訂時，除了政府決策者外，還需要專業(yè)技術(shù)人員、政策科學(xué)研究者、法律事務(wù)者等人員參與，專業(yè)技術(shù)人員確保決策的專業(yè)性，政策科學(xué)研究者確保政策的科學(xué)性，法律事務(wù)者確保政策的合規(guī)性。在這個基礎(chǔ)上，政府決策者確定的政策才可能在應(yīng)急情況下盡量減少政策的偏差和失誤。

二是完善應(yīng)急政策評估和調(diào)適機(jī)制。無論應(yīng)急決策機(jī)制多么完善，也難以避免忙中出錯，因此需要建立及時評估和調(diào)適機(jī)制。仍然以新冠肺炎防控的口罩需求為例，廣東省廣州市政府一開始制訂了線上預(yù)約口罩和線下領(lǐng)取的政策，這個政策的初衷是為了讓更多的人方便購買口罩，但在實際政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，線下排隊領(lǐng)取口罩會給新冠肺炎防控帶來非常大的壓力，大大增加疫情傳播的風(fēng)險。好在政府及時評估和發(fā)現(xiàn)了問題，改成了線上預(yù)約和快遞上門服務(wù)，避免了線下人群聚集的風(fēng)險。再次評估此政策，發(fā)現(xiàn)仍然存在一些問題，對于老年人來說，可能存在不具備線上預(yù)約的能力；對于兒童來說，預(yù)約口罩產(chǎn)品中沒有專屬兒童型。這就是應(yīng)急政策評估和調(diào)適的必要性，通過不斷地調(diào)整和完善，才會產(chǎn)生價值政策。

3.2 價值政策的擴(kuò)散與增益

對政策的價值挖掘和開發(fā)是為了讓政策產(chǎn)生更大的效應(yīng)作用，這就需要讓價值政策得以擴(kuò)散。目前越來越多的學(xué)者關(guān)注政策擴(kuò)散的研究[5]，國外的研究主要關(guān)注政策擴(kuò)散的過程和模式[6]，國內(nèi)研究主要是關(guān)注某個方面的政府內(nèi)部政策創(chuàng)新和擴(kuò)散研究[7]。公共政策的擴(kuò)散受到行動者社會網(wǎng)絡(luò)的影響[8]，需要研究價值政策社會網(wǎng)絡(luò)的形成及行動者對價值政策擴(kuò)散的具體行為。價值政策本身屬性對政策擴(kuò)散具有重要影響[9]，現(xiàn)有文獻(xiàn)對價值政策擴(kuò)散的經(jīng)驗研究仍需完善。

3.2.1 建立價值政策擴(kuò)散機(jī)制價值政策擴(kuò)散機(jī)制包括制度、方式、方法等因素，是一個制度化了的方法。政策問題確認(rèn)源于社會問題的產(chǎn)生，新冠肺炎疫情涉及到廣大人民群眾的健康，其存在的主要問題必然成為社會問題。如得不到快速有效解決，必然引起社會負(fù)面影響。當(dāng)面臨同樣的社會問題，一些地方進(jìn)行政策創(chuàng)新取得了較好的成效，形成了有價值的政策，這必然對另外一些地方政府形成外部壓力，促使其去學(xué)習(xí)和模仿成功地區(qū)的經(jīng)驗，從而使成功地區(qū)的價值政策得到了擴(kuò)散。如針對新冠肺炎疫情在全國的發(fā)病趨勢分析基礎(chǔ)上，有必要建立應(yīng)急防控機(jī)制[10]，重慶市中醫(yī)院建立了應(yīng)急防控和管理策略[11]，這為其他地區(qū)制訂相關(guān)管理機(jī)制提供了經(jīng)驗借鑒。因此，政府建立價值政策擴(kuò)散機(jī)制，包括相互之間的學(xué)習(xí)和模仿，然后地方政府結(jié)合自身的實際，再次進(jìn)行政策創(chuàng)新，這樣才會使政策得到不斷的優(yōu)化。

3.2.2 形成價值政策擴(kuò)散縱橫路徑價值政策可以在同一級政府之間擴(kuò)散，也可以在不同級政府之間擴(kuò)散，最終形成一個縱橫交錯的政策擴(kuò)散體系[12]?？v橫價值政策擴(kuò)散指上級對下級的強(qiáng)制性或行政命令式的交流，促使下級接受政策擴(kuò)散。如國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥管理局制訂了在新型冠狀病毒肺炎等傳染病防治工作中建立健全中西醫(yī)協(xié)作機(jī)制的政策，各省級地方政府也出臺和實施了中西醫(yī)結(jié)合治療新冠肺炎的政策措施。此外，價值政策擴(kuò)散還可以是由下級到上級的反向擴(kuò)散，當(dāng)一個地區(qū)的政策創(chuàng)新試驗獲得成功，獲得上級的充分肯定和認(rèn)可后，有可能形成自下而上的政策突圍，由上級向更廣范圍進(jìn)行政策推廣，這就形成了自上而下的府際交流和政策創(chuàng)新擴(kuò)散。

橫向價值政策擴(kuò)散有利于同級政府之間的相互學(xué)習(xí)和交流，節(jié)省政策試驗和決策成本，這是由于自身的需要而形成的主動和自發(fā)式的交流。在新冠肺炎疫情得到有效控制后期，急需恢復(fù)社會生產(chǎn)，但這必然涉及到勞動力人口的流動，而人員的流動又增加了防控工作的壓力和疫情傳播的風(fēng)險，如廣東和浙江等地方政府制訂了點對點勞務(wù)人員流動的政策措施，由地方政府組織交通工具直接到勞務(wù)人員所在地接他們到工作地點，避免了流動過程中的風(fēng)險。隨之更多的地方政府對社會生產(chǎn)恢復(fù)的迫切性，其他一些地方政府也會效仿廣東和浙江的做法，自然形成了價值政策的橫向擴(kuò)散。

3.2.3 搭建價值政策擴(kuò)散平臺衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展應(yīng)該是以政府為主導(dǎo)[13]，目前政策創(chuàng)新的主體主要是政府，因此需要建立府際縱向和橫向交流平臺。因此，作為政策創(chuàng)新主體的政府應(yīng)該形成一個經(jīng)常性的府際交流機(jī)制，可以借助先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，根據(jù)政府信息公開有關(guān)規(guī)定，對于可以公開的政策信息，建立一個政策交流和信息共享平臺，具有政策信息檢索功能，方便政府和政策科學(xué)研究人員進(jìn)行查閱和參考。如在疫情防控中，可以借助大數(shù)據(jù)，對區(qū)域防控政策成效進(jìn)行分析[11]。此外，建立價值政策評價機(jī)制，方便發(fā)現(xiàn)有價值的政策，實現(xiàn)政策創(chuàng)新的有關(guān)信息能夠得到及時和有效的傳播，促使任何先進(jìn)的、有價值的政策能夠及時得到應(yīng)用和擴(kuò)散。