土地征收成片開發(fā)方案編制技術(shù)要點(diǎn)淺析

文/韓艷麗

一、引言

以往“公共利益”仿佛是一個(gè)“無所不包”的模糊概念，一些可以間接搭上關(guān)系的開發(fā)項(xiàng)目也會(huì)冠上“公共利益”的名頭進(jìn)行土地征收。新修訂的《土地管理法》首次以列舉、概括的方式界定了屬于公共利益土地征收的六種情形，主要涉及軍事外交、國防安全、社會(huì)大眾生態(tài)文明建設(shè)，其中第五種情形規(guī)定一定前提條件下經(jīng)批準(zhǔn)的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的，可以依法進(jìn)行土地征收。而后為了明確“成片開發(fā)”的內(nèi)涵、程序等事項(xiàng)，自然資源部經(jīng)反復(fù)論證后出臺(tái)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。

土地成片開發(fā)方案的編制可以委托第三方進(jìn)行，其作為新型業(yè)務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，在當(dāng)前傳統(tǒng)估價(jià)業(yè)務(wù)競爭日益“白熱化”的狀況下，成為咨詢業(yè)務(wù)“彎道超車”的著力點(diǎn)。

二、立法背景及制定過程

在成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，自然資源部曾面向全社會(huì)公開征集意見，普遍聽取了地方政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)以及各方專家的建議，并在多地展開實(shí)地調(diào)研，以保證土地成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、規(guī)范性、合理性,從而實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的簡明性及可操作性。

征集過程中，針對(duì)土地征收“成片開發(fā)”引起了激烈的爭論，雙方各執(zhí)己見。一種意見認(rèn)為“公共利益”過于寬泛，有些間接服務(wù)于公共利益的“圈地”項(xiàng)目也要“搭順風(fēng)車”，對(duì)“成片開發(fā)”征地應(yīng)嚴(yán)格限制；另一種意見則認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大，需要為產(chǎn)業(yè)用地尋找出路，不宜設(shè)置太多條件。經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、多方論證完善，才形成了本次試行標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 建設(shè)用地獲取途徑的變化

制定土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的目的在于通過規(guī)范化、合理化的審定機(jī)制，給予農(nóng)民更大的選擇權(quán)，從而達(dá)到節(jié)約集約用地、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

圖2 土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的制定精神

三、上海土地征收成片開發(fā)方案編制的要點(diǎn)

為了進(jìn)一步落實(shí)自然資源部對(duì)土地征收成片開發(fā)工作的要求，上海市規(guī)劃和自然資源局于2021年制定了相應(yīng)的指引意見及技術(shù)指南，明確市局負(fù)責(zé)制定成片開發(fā)方案編制的技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)各區(qū)編制工作，并利用信息系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管。區(qū)政府負(fù)責(zé)土地征收成片開發(fā)方案的論證、審批工作。被區(qū)政府指定組織實(shí)施方案編制的部門也可以委托第三方來完成方案編制。

根據(jù)規(guī)定，成片開發(fā)方案需包含五大核心要素，見圖3。

圖3 土地征收成片開發(fā)方案的主要內(nèi)容

特別需要注意的是，范圍內(nèi)涉及林地的，在方案中應(yīng)對(duì)“占一補(bǔ)一”作計(jì)劃說明。對(duì)于涉及占用永久基本農(nóng)田、年度批而未供土地處置目標(biāo)任務(wù)未完成或者閑置土地處置未達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)用地投產(chǎn)履約率未達(dá)標(biāo)、已批的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成年度實(shí)施計(jì)劃的情形，不予批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)。

土地成片開發(fā)應(yīng)在不違反國土空間規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的法定前提下，于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行。城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)采用“詳細(xì)規(guī)劃”疊加“規(guī)劃許可”的方式進(jìn)行精細(xì)化管理，同時(shí)劃定“五線”（即城市水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、道路控制線），落實(shí)管理措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)核心要素的調(diào)控。成片開發(fā)的范圍，應(yīng)當(dāng)結(jié)合單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、近期建設(shè)計(jì)劃等確定。需要注意的是，為了開發(fā)片區(qū)的完整性、相對(duì)集中性，片區(qū)劃定時(shí)也可以包括國有土地，但國有土地占比不宜過高，且應(yīng)避免“開天窗”，避免單一式發(fā)展。

方案應(yīng)廣開渠道傾聽民聲、尊重民意，除了廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等的意見，還應(yīng)征詢村集體對(duì)土地征收工作的意愿，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意（三分之二以上成員或者三分之二村民代表），尊重民意也可為后續(xù)征收工作的正式開展打好基礎(chǔ)（成片開發(fā)方案涉及項(xiàng)目的土地征收啟動(dòng)時(shí)間不宜過于滯后，一般應(yīng)在5年內(nèi)啟動(dòng)）。

已經(jīng)通過審批的開發(fā)方案如需調(diào)整，應(yīng)根據(jù)不同情況區(qū)分調(diào)整程序，如圖4所示。

圖4 土地征收成片開發(fā)方案調(diào)整程序

四、結(jié)合成功案例分析編制的技術(shù)要點(diǎn)

土地成片開發(fā)方案的必要性、合規(guī)性分析以及土地效益評(píng)估均應(yīng)體現(xiàn)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)一個(gè)“中心”、四個(gè)“注重”（如圖5所示）。

圖5 土地征收成片開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展理念

(一)必要性分析

必要性分析一般從設(shè)立方案的必要性、落實(shí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、提升區(qū)域形象、提高土地利用效率、完善區(qū)域綜合功能的角度進(jìn)行分析闡述。以上海市某產(chǎn)城融合示范區(qū)成片開發(fā)方案為例：注重促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)職住平衡；提升空間布局形態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)城融合?！爱a(chǎn)城融合”的內(nèi)核是“產(chǎn)、城、人融合”，離開“人”這個(gè)主體，談“產(chǎn)”和“城”都是片面的，需三者在結(jié)構(gòu)、空間、運(yùn)作上互相匹配，從而達(dá)到融合發(fā)展的目標(biāo)。

一般在前期工業(yè)園區(qū)開發(fā)中，引進(jìn)的企業(yè)大多科技含量低、規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)效率不高，并且居住用地缺乏。通過土地征收成片開發(fā)，未來將圍繞新興產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的匯聚，為片區(qū)內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的落地提供用地保障，滿足產(chǎn)業(yè)用地需求，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。規(guī)劃居住用地類型豐富，通過不同定位，能夠?yàn)闈M足區(qū)域內(nèi)就業(yè)人群不同的居住需求而提供居住用地保障，幫助實(shí)現(xiàn)職、住平衡。

一些開發(fā)片區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀用地以工業(yè)、倉儲(chǔ)等為主，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足，現(xiàn)狀道路多為斷頭路、T字路口等，不成體系，河流水系基本無駁岸設(shè)計(jì)，水景觀利用率極低，且綠地景觀較少，公共空間缺乏。通過土地成片開發(fā)，能夠幫助落實(shí)增加公共設(shè)施用地等供應(yīng)規(guī)模，滿足區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、公建配套等項(xiàng)目的用地需求，為區(qū)域引入新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)提供用地保障，助力構(gòu)建活躍、開放的產(chǎn)業(yè)中心，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。通過優(yōu)化道路銜接布局、加密路網(wǎng)、優(yōu)化河道藍(lán)線水網(wǎng)布局，合理規(guī)劃布局公共綠地、水域等，增加開放性公共空間，提高生活便捷度及通達(dá)度，補(bǔ)足民生短板，完善區(qū)域綜合功能。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能與居住生活區(qū)的聯(lián)動(dòng)和互補(bǔ)，同時(shí)協(xié)同周邊完善的生活配套吸引，構(gòu)建宜居、宜業(yè)的良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)設(shè)施配套與人口導(dǎo)入的良性互動(dòng)，提升人氣吸引力和城市活力，使人、產(chǎn)、城三者和諧共生，提高區(qū)域生態(tài)質(zhì)量指數(shù)，幫助區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“宜居、宜業(yè)、宜游”的目標(biāo)，助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步、正向發(fā)展，提升區(qū)域形象。

圖6 某產(chǎn)城融合示范區(qū)現(xiàn)狀及成片開發(fā)規(guī)劃對(duì)比圖

(二)合規(guī)性分析

方案合規(guī)性的前提條件是符合區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，且已納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。片區(qū)內(nèi)的公益性用地比例也有硬性指標(biāo)要求，一般需≥40%（產(chǎn)業(yè)基地≥15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)≥25%），但若屬于國家和上海市重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，或者零星集體土地項(xiàng)目（需市局認(rèn)定），則無需滿足比例要求。

此外，需對(duì)方案是否占用永久基本農(nóng)田、批而未供或閑置土地情況、產(chǎn)業(yè)用地投產(chǎn)履約率、已批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案實(shí)施情況進(jìn)行說明。

(三)效益評(píng)估

在土地成片開發(fā)方案編制中，土地效益評(píng)估可以從土地利用效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)和環(huán)境效益等各個(gè)角度分別進(jìn)行。

土地利用效益一般從滿足片區(qū)發(fā)展功能定位、優(yōu)化片區(qū)建設(shè)用地空間布局、促進(jìn)土地復(fù)合高效利用、提高土地開發(fā)利用效率、提升土地使用價(jià)值等方面進(jìn)行分析。

經(jīng)濟(jì)效益分析可以從直接、間接兩個(gè)角度切入，如：發(fā)揮集約特性，提高產(chǎn)出；發(fā)揮共享特性，減少投入。通過調(diào)查分析，一般產(chǎn)城融合區(qū)的發(fā)展之所以能夠達(dá)到這樣的成效，是依靠共享經(jīng)濟(jì)帶來的收益。比如興建一個(gè)單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)基地，水、電、路、暖等都需要產(chǎn)業(yè)主體自己解決，這樣就難以節(jié)約投資成本。但通過產(chǎn)城融合區(qū)的建設(shè)，可以集中提供所有的配套設(shè)施，這就使得產(chǎn)業(yè)主體大大節(jié)省了投資成本。未來征收開發(fā)完成后，園區(qū)可以深耕運(yùn)營服務(wù)、培育產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)，形成客戶與片區(qū)“投資共生模式”，共同享受長期穩(wěn)定的成長收益。間接經(jīng)濟(jì)效益方面，方案片區(qū)未來開發(fā)完成后，能夠在與周圍良好的人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境相融合基礎(chǔ)上，形成主導(dǎo)功能和衍生功能相結(jié)合的多功能融合區(qū)，從而發(fā)揮功能多樣化優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)模效應(yīng)，對(duì)周邊區(qū)域房地產(chǎn)市場產(chǎn)生溢出效應(yīng)。

社會(huì)效益一般可以從四個(gè)方面進(jìn)行分析：深化土地節(jié)約集約利用；促進(jìn)職住平衡、三產(chǎn)集聚，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施配套與人口導(dǎo)入的良性互動(dòng)；助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升投資環(huán)境；增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高居民收入。

生態(tài)和環(huán)境方面，對(duì)于現(xiàn)狀多為老舊工業(yè)廠房、未利用地（河流水面）等的開發(fā)片區(qū)：老舊工業(yè)廠房建筑布局欠合理，且存在違章搭建，整體較為凌亂；大部分建筑外觀陳舊，與整體空間不協(xié)調(diào)；廠房產(chǎn)能落后、設(shè)備陳舊，土地利用效益低，因缺乏有效的環(huán)保手段，破壞了周邊生態(tài)環(huán)境。因缺乏有效的治理手段，開發(fā)片區(qū)內(nèi)未利用地（河流）存在水體污染。此外，開發(fā)區(qū)域內(nèi)道路、架空線、市政管道等較為老舊，且鋪設(shè)方式缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，顯得雜亂無章，影響區(qū)域整體環(huán)境。通過土地征收成片開發(fā)，可引入污染小的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形式新穎的高品質(zhì)生態(tài)社區(qū)、統(tǒng)一規(guī)劃的市政管網(wǎng)、多樣性的綠化水域，顯著提升方案片區(qū)的生態(tài)環(huán)境，從而美化環(huán)境，優(yōu)化空間布局，提供休閑游憩等功能。

五、結(jié)論

土地征收關(guān)乎國計(jì)民生，對(duì)“失地”農(nóng)民意義深遠(yuǎn)，土地成片開發(fā)方案更是突顯了我國國土宏觀調(diào)控的新發(fā)展理念。

1．估價(jià)人看規(guī)劃，容易對(duì)規(guī)劃藍(lán)圖產(chǎn)生誤解。在編制的過程中，需要轉(zhuǎn)變固化的思維方式。對(duì)于方案中的目標(biāo)既不要“好高騖遠(yuǎn)”，也不宜因后期考核監(jiān)管而“畏首畏尾”。

2．目前成片開發(fā)方案中，具體地塊的開發(fā)時(shí)序尚無明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，仍存在一定的行政壁壘與監(jiān)管難度。擬建項(xiàng)目、開發(fā)時(shí)序和年度實(shí)施計(jì)劃一般需與鎮(zhèn)政府或所在園區(qū)充分溝通，了解涉及地塊現(xiàn)狀權(quán)屬狀況、征收進(jìn)度、征收難點(diǎn)，并結(jié)合土地儲(chǔ)備計(jì)劃，制訂初步的開發(fā)時(shí)序。需要注意的是，對(duì)于一些居住用地，納入儲(chǔ)備計(jì)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、完成土地征收的開發(fā)時(shí)序需與配套的道路、水域、綠化、教育用地的開發(fā)協(xié)同。

3．成片開發(fā)方案的片區(qū)劃定應(yīng)避免過于“理想化”。實(shí)際操作中，40%以上的公益性用地比例劃定難度較高。土地高強(qiáng)度開發(fā)與區(qū)域環(huán)境保護(hù)平衡仍存在較大難度。

4．目前上海市針對(duì)土地成片開發(fā)方案的監(jiān)管具體考核的是年度實(shí)施計(jì)劃。方案編制既要考慮成片開發(fā)的原則性，也應(yīng)注意其彈性?？紤]細(xì)化年度、滾動(dòng)年度，確保各項(xiàng)工作有規(guī)可依。

5.“成片開發(fā)”可以借鑒“XOD”模式。它是“TOD”模式的進(jìn)一步拓展，即將公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和城市土地進(jìn)行綜合開發(fā)，通過土地投入與增值溢價(jià)反哺，實(shí)現(xiàn)資金平衡，切實(shí)減輕“成片開發(fā)”過程中地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

時(shí)代的發(fā)展日新月異，新冠肺炎疫情正在加速行業(yè)新一輪的“洗牌”。在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)“紅?！笔袌龈偁帒K烈、不斷“內(nèi)卷”的新形勢(shì)下，估價(jià)機(jī)構(gòu)宜順應(yīng)潮流、鑒往思變，跨行業(yè)壁壘，融合多專業(yè)知識(shí)，在新的業(yè)務(wù)“藍(lán)?！崩镛D(zhuǎn)型升級(jí)，作好政府的“智囊團(tuán)”。