文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目點(diǎn)狀用地探究
——以張家界市為例

朱小林，趙祥祥，曹慧，吳茜，譚蓓

（湖南地科院規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，長沙 410118）

我國實(shí)行土地利用計(jì)劃管理制度，各地每年建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)由國家逐級下達(dá)。一段時(shí)間以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，許多地方的年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)較為緊張。張家界市是世界知名旅游城市，城市建設(shè)和文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展均對建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)有較大需求，導(dǎo)致全市用地指標(biāo)緊張，文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地落地困難?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕12 號）指出，探索針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動(dòng)“點(diǎn)供”用地[1]，在國家層面第一次正式提出點(diǎn)狀供地概念?！逗鲜临Y源廳關(guān)于全力服務(wù)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的若干意見》（湘國土資發(fā)〔2018〕21 號）指出，探索實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目點(diǎn)狀用地改革。2021年10月，湖南省委全面深化改革委員會(huì)、湖南省自然資源廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于〈張家界市文化和旅游項(xiàng)目用地改革試點(diǎn)措施〉審查意見》，標(biāo)志著張家界市文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目點(diǎn)狀用地改革試點(diǎn)正式拉開序幕。本文基于湖南省張家界市、浙江省湖州市、江蘇省常州市的文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研，提出實(shí)施點(diǎn)狀用地政策是解決張家界市文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展瓶頸的重要途徑。

1 當(dāng)前文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地困境

1.1 用地指標(biāo)緊張，項(xiàng)目落地難

一方面，新增建設(shè)用地指標(biāo)不足。據(jù)測算，張家界市未來三年“圈內(nèi)”新增建設(shè)用地指標(biāo)需求量已大幅超過湖南省自然資源廳預(yù)計(jì)下達(dá)至全市的指標(biāo)總量。另一方面，當(dāng)前“圈外”項(xiàng)目用地計(jì)劃管理方式單一。只有“圈外”項(xiàng)目為重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，才由省級解決項(xiàng)目用地計(jì)劃指標(biāo)，非重大項(xiàng)目用地計(jì)劃指標(biāo)解決困難?！叭ν狻蔽穆庙?xiàng)目建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)受到嚴(yán)格政策限制。

1.2 文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地成本高

文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目通常用地面積較大，但出于環(huán)境和景觀營造考慮，大部分用地保留原始生態(tài)景觀，實(shí)際上，其項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)用地僅占很小部分。若采用傳統(tǒng)塊狀供地方式，項(xiàng)目用地規(guī)模是實(shí)際建設(shè)需要用地規(guī)模的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，會(huì)導(dǎo)致文旅企業(yè)用地成本大增，項(xiàng)目難以落地。

1.3 現(xiàn)行規(guī)劃的剛性與文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)靈活性難以協(xié)調(diào)

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等明確規(guī)定了規(guī)劃區(qū)內(nèi)每個(gè)地塊的類別、用途、開發(fā)方式和使用年限等，而文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的市場性要求其在土地用途、開發(fā)和使用年限上具有一定的靈活性。規(guī)劃的剛性與文旅項(xiàng)目靈活建設(shè)需求之間存在矛盾。

1.4 文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地定額等標(biāo)準(zhǔn)缺乏

國有土地出讓合同對土地用途、容積率等有明確規(guī)定。土地用途參照土地利用總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃確定，一般為單一用途。現(xiàn)代文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多為新型綜合性旅游項(xiàng)目，其功能訴求交織疊加，單個(gè)項(xiàng)目可能涵蓋城市規(guī)劃建設(shè)中的多種用地類型，其用途通常難以符合土地利用總體規(guī)劃[2]。此外，國有建設(shè)用地出讓要求容積率不小于1.0，而文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對舒適的環(huán)境和充裕的空間有較高要求，若套用城市用地標(biāo)準(zhǔn)，必然影響旅游項(xiàng)目品質(zhì)提升。

2 點(diǎn)狀用地概念

點(diǎn)狀用地是相對于傳統(tǒng)塊狀供地的一種新型土地供應(yīng)方式。塊狀供地是指在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中連片供應(yīng)土地。通過比較浙江、江蘇、廣東、云南等省份對點(diǎn)狀用地的定義，結(jié)合國家相關(guān)供地政策和張家界市實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，點(diǎn)狀用地是指在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，符合國土空間規(guī)劃（或土地利用總體規(guī)劃）和用途管制要求，項(xiàng)目建設(shè)用地形態(tài)零星分散，根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活布局，按照“建多少、轉(zhuǎn)多少、供多少”原則進(jìn)行點(diǎn)狀報(bào)批的一種新型土地供應(yīng)與利用方式。

3 文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)狀用地政策的建議

結(jié)合張家界市現(xiàn)狀，下面從政策層面和程序?qū)用娣謩e提出文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)狀用地政策的建議。

3.1 政策層面

3.1.1 明確范圍界定

首先，要準(zhǔn)確界定點(diǎn)狀用地內(nèi)涵，明確哪些用地類型可以算作點(diǎn)狀用地[3-4]。其次，要準(zhǔn)確界定點(diǎn)狀用地適用項(xiàng)目類型。張家界市要綜合近年來國家發(fā)布的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地與文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的相關(guān)文件所涉及的項(xiàng)目類型，結(jié)合本地實(shí)際，細(xì)化確定適用點(diǎn)狀用地政策的文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類型。

3.1.2 制定點(diǎn)狀用地費(fèi)用方案

在出臺(tái)點(diǎn)狀用地政策前，應(yīng)做好土地價(jià)格基礎(chǔ)工作，明確地價(jià)確定依據(jù)，明確用地成本、補(bǔ)償、收益分配方案以及土地增值收益金的繳納主體等，為實(shí)施點(diǎn)狀用地政策奠定基礎(chǔ)。

3.1.3 申請政策權(quán)限

張家界市應(yīng)積極向湖南省自然資源廳申請成為點(diǎn)狀用地試點(diǎn)地區(qū)，爭取在土地供應(yīng)審批管理等方面的自主探索等優(yōu)惠權(quán)限，努力探索湖南省文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目點(diǎn)狀用地的張家界模式。

3.1.4 加快規(guī)劃編制

加快市域國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制，預(yù)留一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)用于保障文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。編制文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，明確未來一段時(shí)期內(nèi)文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展方向、用地布局與規(guī)模。針對文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地選址不確定性，適當(dāng)增加規(guī)劃彈性，為項(xiàng)目落實(shí)選址預(yù)留規(guī)劃空間[5]。

3.2 程序?qū)用?/h3>

3.2.1 用地報(bào)批

用地報(bào)批資料應(yīng)包含文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施方案，并對方案中文旅項(xiàng)目類型、項(xiàng)目性質(zhì)、地塊用途、建筑密度、建筑高度、容積率、建筑風(fēng)貌等做出管控要求。

3.2.2 供地管理

在供地前，應(yīng)組織開展環(huán)境影響評價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、壓覆礦產(chǎn)資源查詢及其他前期工作，以降低文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.3 土地供應(yīng)

文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求具有多樣性，在實(shí)施點(diǎn)狀用地政策時(shí)，應(yīng)優(yōu)化土地供應(yīng)方式，突出多元化差異?？刹扇↑c(diǎn)面結(jié)合、多個(gè)地塊打捆、劃撥和出讓結(jié)合等方式供地。同時(shí)，可探索采取彈性年期、長期租賃、租讓結(jié)合等方式供地。

3.2.4 精簡程序

與傳統(tǒng)項(xiàng)目用地審批相比，文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對季節(jié)性、時(shí)效性有著更高要求。在點(diǎn)狀用地審批中，可合并用地審批和規(guī)劃許可審批程序，縮短審批時(shí)間，提高審批效率。

3.2.5 批后監(jiān)管

批后監(jiān)管是點(diǎn)狀用地政策有效實(shí)施的重要保障，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)行中的各種問題，可有效防止項(xiàng)目用地出現(xiàn)批而未供、閑置低效等情況。因此，實(shí)施文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目須建立嚴(yán)格的批后監(jiān)管機(jī)制。

4 問題分析

4.1 點(diǎn)狀用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題

從本質(zhì)上講，單個(gè)點(diǎn)狀用地也是呈小塊狀的。在已經(jīng)探索實(shí)施點(diǎn)狀用地政策的地區(qū)，點(diǎn)狀用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有明確界定。張家界市應(yīng)根據(jù)自身客觀情況和文旅產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等，制定點(diǎn)狀用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。張家界市地貌以山地為主，地形復(fù)雜多變，土地利用難度大，而文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目出于環(huán)境營造考慮，單個(gè)項(xiàng)目用地面積相對較小（如建設(shè)一間森林民宿），張家界市可以考慮將單個(gè)點(diǎn)建設(shè)用地面積最低認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)降至333 m2。此外，點(diǎn)與點(diǎn)的距離規(guī)定直接關(guān)系點(diǎn)狀用地地塊數(shù)量、用地面積和用地成本確定。不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對點(diǎn)狀用地報(bào)批面積的影響對比如圖1 所示。其中，實(shí)線框表示用地報(bào)批范圍線，虛線框表示房屋占地范圍線。情形A 和情形B中，房屋1 與房屋2 占地面積相同，兩房屋均相距16 m。若規(guī)定點(diǎn)與點(diǎn)的距離應(yīng)大于18 m，則該兩處房屋應(yīng)按一塊點(diǎn)狀用地報(bào)批，如情形A。若規(guī)定點(diǎn)與點(diǎn)的距離應(yīng)大于15 m，則該兩處房屋可算作兩塊點(diǎn)狀用地報(bào)批，兩房屋之間的空地不用報(bào)批，可節(jié)省報(bào)批成本，如情形B。

圖1 不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對點(diǎn)狀用地報(bào)批面積的影響對比

4.2 產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入界定問題

文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目點(diǎn)狀用地將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入范圍限定為文旅產(chǎn)業(yè)。對于文旅產(chǎn)業(yè)如何準(zhǔn)確界定，國家和湖南省尚未出臺(tái)相關(guān)文件明確規(guī)定。綜合近幾年來國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布的產(chǎn)業(yè)用地與文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的相關(guān)文件所涉及的項(xiàng)目類型，文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目具體涵蓋鄉(xiāng)村旅游、民宿體驗(yàn)、康養(yǎng)旅游、文旅產(chǎn)業(yè)綜合體等20 余項(xiàng)文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這些項(xiàng)目類型由多個(gè)部門提出，目前僅提出了項(xiàng)目大類。如今，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，具體項(xiàng)目準(zhǔn)入尚缺乏有效指導(dǎo)。例如，對于是否允許在景區(qū)周邊建設(shè)旅游度假酒店、養(yǎng)老養(yǎng)生等類型項(xiàng)目，目前尚無統(tǒng)一的規(guī)定可供參考，各地均在審慎探索。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入鄉(xiāng)村振興的新時(shí)代。要完善鄉(xiāng)村用地保障政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。張家界市可先在文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域探索實(shí)施點(diǎn)狀用地政策，待取得一定成效后，也可探索推廣覆蓋至全市其他鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，助力全市鄉(xiāng)村振興。

5 結(jié)語

點(diǎn)狀用地政策為保障特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求開辟了新的道路，目前已經(jīng)在國內(nèi)一些地方取得成效。但點(diǎn)狀用地終歸還是一項(xiàng)新政策，國家和湖南省還未出臺(tái)上位指導(dǎo)政策，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不同，政策執(zhí)行尚處于探索階段，張家界市實(shí)施點(diǎn)狀用地政策還需要在探索中逐步推進(jìn)。