深圳市公交引導(dǎo)發(fā)展(TOD)模式采用的策略與實(shí)踐*

李文菁 楊家文

(北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，518055，深圳∥第一作者，碩士研究生)

以城市軌道交通引導(dǎo)的TOD(transit-oriented development, 公交引導(dǎo)發(fā)展)模式，能有效帶來城市功能的集聚、軌道沿線土地的高密度及集約化開發(fā)，創(chuàng)造更加均等可及的城市空間，提高土地價值。TOD模式采用的策略(以下簡為“TOD策略”)主要包括TOD規(guī)劃研究及用于TOD投資溢價回收的綜合開發(fā)兩個環(huán)節(jié)。TOD規(guī)劃研究的核心內(nèi)容之一是調(diào)整城市空間形態(tài)以實(shí)現(xiàn)土地與交通一體化，這需要城市規(guī)劃、土地、交通等多部門的政策支持，并依靠密度調(diào)整、土地混合開發(fā)等工具為TOD策略實(shí)施區(qū)域塑造公共交通支撐環(huán)境。我國內(nèi)地的城市軌道交通綜合開發(fā)主要借鑒香港特區(qū)的“軌道+物業(yè)”模式(“R+P模式”)[1-2]，但由于城市規(guī)劃流程及土地政策不同，不能照搬香港模式[3]。政府需考慮如何通過綜合開發(fā)滿足巨額投融資需求，并通過穩(wěn)定及擴(kuò)大保障性住房供應(yīng)的TOD策略來避免城市居住空間階級化?？梢姡瑢OD策略展開本土化解讀尤為重要。

回顧我國的TOD策略相關(guān)研究，針對TOD規(guī)劃編制及TOD對城市空間形態(tài)影響的研究較為成熟[4-6]，也有學(xué)者總結(jié)了廣州、上海、北京、武漢等城市的綜合開發(fā)實(shí)踐[7-10]，但是統(tǒng)籌分析TOD策略兩大環(huán)節(jié)(規(guī)劃研究環(huán)節(jié)與綜合開發(fā)環(huán)節(jié))的研究甚少。對此，本文選取深圳市作為研究案例，從TOD策略的兩大環(huán)節(jié)出發(fā)，探索如何結(jié)合城市規(guī)劃特點(diǎn)制定有效的TOD策略，落實(shí)規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)的本土化，以及政府與私營部門在綜合開發(fā)中的角色分配。

1 研究背景

自2005年開始，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》，確立了城市公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略[11]，并于2011年后陸續(xù)在37個城市開展“公交都市建設(shè)”。2013 年后，隨著“公交都市建設(shè)”的推動和城市軌道交通項(xiàng)目審批權(quán)的下放，城市軌道交通建設(shè)掀起了新一輪高潮。

TOD模式是以公交站點(diǎn)為中心，圍繞站點(diǎn)建設(shè)功能混合、高密度、適宜公交出行的城市節(jié)點(diǎn)，形成以公交網(wǎng)絡(luò)為骨骼的城市開發(fā)模式。TOD策略能提高站點(diǎn)周邊密度，從而增加城市軌道交通客流量及收入，減少對公交補(bǔ)貼的需求[12-13]。TOD規(guī)劃可以被城市用作示范項(xiàng)目，指導(dǎo)新區(qū)開發(fā)并推進(jìn)城市更新[14]。

作為TOD策略的兩大環(huán)節(jié)之一，TOD規(guī)劃研究包括TOD規(guī)劃編制與TOD規(guī)劃技術(shù)指引，以城市軌道交通規(guī)劃為基礎(chǔ)，同城市總體規(guī)劃在宏觀、中觀及微觀3個層面發(fā)生關(guān)聯(lián)[6]，并在技術(shù)指引上提出剛性控制和彈性引導(dǎo)的要求。綜合開發(fā)利用交通與土地的反饋機(jī)制，將城市軌道交通和房地產(chǎn)開發(fā)作為一個整體考慮，使整體效益大于單個項(xiàng)目[10]。綜合開發(fā)常被政府用作溢價回收的手段，用于回收由公共投資帶來的土地增值，并用于基礎(chǔ)設(shè)施融資以減少財(cái)政補(bǔ)貼[15]。我國內(nèi)地借鑒香港的R+P模式[16]，在TOD模式強(qiáng)調(diào)圍繞站點(diǎn)開展綜合開發(fā)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步期望由城市軌道交通建設(shè)主體主導(dǎo)城市軌道交通和沿線(含地下)及上蓋土地的綜合開發(fā)[17]。上蓋土地即在軌道交通車輛段或停車場上搭建上蓋平臺，創(chuàng)造出來的可用于房地產(chǎn)開發(fā)的立體增量土地。

深圳市面臨城市軌道交通建設(shè)成本及總投資劇增[18]、“土地經(jīng)濟(jì)”財(cái)政模式難以持續(xù)[10,19]、城市建設(shè)用地緊逼上限[20]、居住用地嚴(yán)重缺乏、存量開發(fā)難度高[21]等問題。對此，深圳仿照香港推行大疏大密的空間發(fā)展戰(zhàn)略，采用TOD策略，引導(dǎo)人口向交通節(jié)點(diǎn)集聚。

截至2019年底，深圳市共發(fā)布了四期深圳軌道交通建設(shè)規(guī)劃，從第一期僅規(guī)劃2段線路，到第四期規(guī)劃16段線路。城市軌道交通對支撐引領(lǐng)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃目標(biāo)起著至關(guān)重要的作用。

2 深圳市TOD規(guī)劃研究

2.1 TOD規(guī)劃編制

深圳市城市規(guī)劃編制分為全市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則及詳細(xì)藍(lán)圖等5個階段[22]。其中法定圖則是香港及深圳特有的、具有法律效力的行政規(guī)章，主要管理土地使用功能和開發(fā)強(qiáng)度(如容積率、建筑高度、密度)、配套設(shè)施、道路交通及城市設(shè)計(jì)。法定圖則以控制性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，將城市設(shè)計(jì)納入了規(guī)劃控制總圖或控制條文等法定文件。

城市軌道交通的TOD規(guī)劃編制與城市規(guī)劃相呼應(yīng)，按宏觀、中觀及微觀3個層面，劃分為城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、線路詳細(xì)規(guī)劃及工程可行性研究等4個階段(見圖1)。在宏觀層面，于線網(wǎng)規(guī)劃和總體規(guī)劃階段引入TOD策略研究，結(jié)合密度分區(qū)擬定各類TOD地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度；在中觀層面，建設(shè)規(guī)劃依據(jù)分區(qū)規(guī)劃劃分重點(diǎn)片區(qū)和線路，提出各站點(diǎn)功能定位與指標(biāo)體系；在微觀層面，形成以法定圖則為核心控制標(biāo)準(zhǔn)的線路詳細(xì)規(guī)劃與工程可行性研究，必要時輔以線路及站點(diǎn)綜合開發(fā)研究，指導(dǎo)各地塊的具體方案設(shè)計(jì)。

圖1 深圳軌道交通的TOD 規(guī)劃編制內(nèi)容及與現(xiàn)有規(guī)劃體系的銜接

在管理機(jī)制上，深圳未出臺系統(tǒng)性文件，而是形成了由“地方規(guī)劃主管部門+綜合開發(fā)主體”雙主體牽頭各層面的TOD規(guī)劃編制機(jī)制。上海及東莞也采用類似的管理[23]。

在實(shí)際工作中，TOD規(guī)劃編制需隨城市規(guī)劃、城市交通及區(qū)域交通的發(fā)展變化而不斷調(diào)整。深圳軌道交通第二期規(guī)劃就面臨了國家政策調(diào)整、城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)擴(kuò)大、城市規(guī)劃變更、深圳北站綜合交通樞紐選址及城市擁堵加劇等變化，歷時近7年才完成最終版規(guī)劃[24]。

2.2 TOD 規(guī)劃技術(shù)指引

TOD規(guī)劃技術(shù)指引劃分為線路層次和站點(diǎn)層次：在線路層次，TOD 規(guī)劃技術(shù)指引需要考慮線路與站點(diǎn)選址、TOD 圈層劃定及站點(diǎn)分類；在站點(diǎn)層次，TOD 規(guī)劃技術(shù)指引主要關(guān)注功能混合、開發(fā)強(qiáng)度、街區(qū)尺度、慢行交通、公共空間及停車管理等6類指標(biāo)[5]。

在線路與站點(diǎn)選址方面，由于拆遷成本高昂，我國常采用“以地養(yǎng)鐵”模式，部分城市軌道交通線路選址有意偏離既有的成熟社區(qū)，傾向于土地資源豐富的發(fā)展片區(qū)邊緣，如深圳地鐵2號線后海站至赤灣站區(qū)間選址。

在TOD 圈層劃定方面，研究表明，城市軌道交通對房地產(chǎn)增值影響較為明顯的溢價區(qū)段集中在距站點(diǎn)1 km的范圍內(nèi)。與此相對應(yīng)，在劃定TOD 圈層時應(yīng)主要考慮步行尺度，國內(nèi)外多數(shù)城市將城市軌道交通站點(diǎn)周邊500 m或800 m范圍內(nèi)的地塊劃入TOD 規(guī)劃片區(qū)，大致覆蓋“步行15 min內(nèi)可到達(dá)站點(diǎn)的地區(qū)”[25]。深圳市將城市軌道交通的影響控制范圍更精細(xì)地劃分為距站點(diǎn)200 m內(nèi)和距站點(diǎn)200～500 m兩個范圍[26]。

在站點(diǎn)分類方面，根據(jù)站點(diǎn)所處區(qū)位，確定各類站點(diǎn)的服務(wù)職能、用地配比及發(fā)展重點(diǎn)?！冻鞘熊壍姥鼐€地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》按照交通功能及線網(wǎng)等級對站點(diǎn)分類。深圳則考慮城市功能與交通功能的疊加，在《深圳市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2010—2016年)》中將車站劃分為綜合樞紐站、交通接駁站、片區(qū)中心站及一般站等4類。其中片區(qū)中心站按其對應(yīng)的城市功能和服務(wù)范圍進(jìn)一步分為商業(yè)、活動及交通等3類功能主導(dǎo)型站點(diǎn)。

在站點(diǎn)層次，深圳市將TOD模式的標(biāo)準(zhǔn)納入《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，以便更好落實(shí)TOD理念。在開發(fā)強(qiáng)度控制上，深圳市劃分5個密度分區(qū)(見圖2)，鼓勵在距站點(diǎn)500 m范圍內(nèi)開展城市更新[27]。在微觀層面，高密度開發(fā)容積率按“基準(zhǔn)參數(shù)+修正系數(shù)”，確定在城市軌道交通、用地規(guī)模及周邊道路等多重因素影響下的地塊容積率，進(jìn)而形成規(guī)范化指引，用于綜合測算提高開發(fā)強(qiáng)度的可行性。在站點(diǎn)層次，《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》提出要求：鼓勵城市軌道交通站點(diǎn)周邊土地混合使用，制定城市軌道交通站點(diǎn)周邊步行系統(tǒng)設(shè)計(jì)引導(dǎo)，縮減車輛段規(guī)模，將城市軌道交通站點(diǎn)500 m范圍劃作停車控制區(qū)并削減停車位數(shù)量，結(jié)合城市軌道交通站點(diǎn)構(gòu)建公共中心，等等。

圖2 深圳市建設(shè)用地密度分區(qū)指引圖[26]

此外，深圳軌道交通第三期規(guī)劃采用了交通一體化規(guī)劃先進(jìn)理念，布局以城市軌道交通站點(diǎn)為核心的換乘接駁設(shè)施及慢行系統(tǒng)，進(jìn)而緩解“最后1 km”問題。

3 深圳市綜合開發(fā)政策演進(jìn)

經(jīng)過近20年在用地政策和投融資模式上的探索(見表1)，深圳市以R+P模式主導(dǎo)的綜合開發(fā)日漸成熟，基本實(shí)現(xiàn)了綜合開發(fā)反哺城市軌道交通建設(shè)[28]。至2018年末，深圳已審批通過12個R+P項(xiàng)目，占地面積約為119 hm2，總建筑面積約為450 hm2。

表1 深圳軌道交通的投融資模式及用地政策改革歷程

3.1 深圳軌道交通第一期規(guī)劃：政策支持缺位下的綜合開發(fā)初步探索

深圳軌道交通綜合開發(fā)探索從地下空間開始，深圳市地鐵集團(tuán)有限公司(以下簡為“深鐵集團(tuán)”)通過協(xié)議出讓方式獲得城市軌道交通地下經(jīng)營性空間，在深圳軌道交通第一期建設(shè)中對超過70%的車站地下空間進(jìn)行開發(fā)，但此階段尚未出現(xiàn)真正的R+P項(xiàng)目。由于缺乏國家層面的軌道交通經(jīng)營用地獲取政策，2001年深圳市出臺了地方性規(guī)章[29]，明確規(guī)定：地鐵建設(shè)應(yīng)有公益性，地鐵建設(shè)與綜合開發(fā)應(yīng)同步規(guī)劃，城市軌道交通綜合開發(fā)用地可有償出讓及開發(fā)收益用于地鐵建設(shè)等。2007年國家出臺《物權(quán)法》，認(rèn)可了深圳相關(guān)政策，并進(jìn)一步提出建設(shè)用地可分層設(shè)權(quán)。

深圳軌道交通第一期規(guī)劃建設(shè)采用典型工程主導(dǎo)模式，其最初目的是解決香港回歸后口岸過境客流交通接駁問題，未從綜合開發(fā)角度進(jìn)行規(guī)劃，在客流預(yù)測、預(yù)留換乘條件和通道規(guī)劃方面考慮不足。雖然之后深圳市相關(guān)行業(yè)主管部門結(jié)合站點(diǎn)周邊開發(fā)項(xiàng)目企業(yè)的意愿，設(shè)置了多條地下連接通道，但仍留下?lián)Q乘不便、高峰期擁擠嚴(yán)重等問題。

3.2 深圳軌道交通第二期規(guī)劃：定向招拍掛尋找R+P用地政策出口

深圳綜合開發(fā)的R+P模式探索與深圳軌道交通第二期規(guī)劃的建設(shè)同步進(jìn)行。該階段的標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)為2008年深圳市實(shí)行定向招拍掛方式[30]。我國規(guī)定，城市軌道交通設(shè)施用地和城市軌道交通物業(yè)開發(fā)用地需分別通過劃撥方式與公開招拍掛方式出讓。由于城市軌道交通建設(shè)主體因資金薄弱、物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)少，在市場競爭中處于劣勢，故定向招拍掛方式在符合國家政策前提下設(shè)置了合法條件限制，以確保城市軌道交通建設(shè)主體競得土地開發(fā)權(quán)。

2008年6月，深圳首創(chuàng)定向招拍掛方式，要求“競買人須具有地鐵線路及附屬設(shè)施建設(shè)經(jīng)營范圍，并擁有建設(shè)及經(jīng)營1條以上(含1條)地鐵線路的經(jīng)驗(yàn)”，深鐵集團(tuán)以底價競得我國第一塊上蓋土地項(xiàng)目——前海灣車輛段(占地140萬m2)的使用權(quán)。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(即現(xiàn)深圳市規(guī)劃和自然資源局)首創(chuàng)對前海灣車輛段實(shí)施“分層設(shè)權(quán)、分別供地”，解決了R+P混合用地出讓問題。同年，深圳首創(chuàng)將上蓋土地用于保障性住房建設(shè)。以上3個首創(chuàng)，拉開了深圳以R+P模式為代表的綜合開發(fā)帷幕。

深圳市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會采用定向招拍掛模式，將上蓋土地對應(yīng)地價款作為資本金投入至深鐵集團(tuán)，允許其保留全部土地溢價[31]。但深鐵集團(tuán)需先預(yù)付地價款，則短期融資壓力大；而后續(xù)通過財(cái)政返還地價款，程序繁雜。深圳蛇口西車輛段地價轉(zhuǎn)資本金的操作方式如圖3所示。并且地鐵設(shè)施及上蓋平臺建成后才能進(jìn)行招拍掛程序，地鐵建設(shè)和上蓋土地出讓存在三到五年的時間差[32]。因此，隨著下一階段土地出讓制度的進(jìn)一步創(chuàng)新，定向招拍掛方式不再成為政府的首選。

圖3 深圳蛇口西車輛段地價轉(zhuǎn)資本金的操作方式

深圳軌道交通第二期規(guī)劃的建設(shè)以其規(guī)劃內(nèi)容為主導(dǎo)。按建城[2014]169號文件及特區(qū)一體化布局要求，5 條線路中有4 條連接了原特區(qū)內(nèi)外，并增加了線路詳細(xì)規(guī)劃，首次在我國將沿線土地利用規(guī)劃納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行了“捆綁式”開發(fā)；在7 處車站(車輛段)進(jìn)行綜合開發(fā)，上蓋用地共340 hm2。

3.3 深圳軌道交通第三期規(guī)劃：建立以土地作價出資為核心的政策創(chuàng)新

鑒于定向招拍掛方式存在的一系列問題，并順應(yīng)同期國土資源部土地改革試點(diǎn)的要求，深圳市以2012年深圳軌道交通投融資體制的重大改革為契機(jī)，于深圳軌道交通第三期規(guī)劃建設(shè)中試行土地作價出資方式(見圖4)，即政府將土地按地鐵開通前的市場估價作價或入股注入深鐵集團(tuán)，由其進(jìn)行市場化運(yùn)作。深鐵集團(tuán)享有土地開發(fā)權(quán)，政府作為股東享有開發(fā)收益。此方式不經(jīng)招拍掛途徑，可確保城市軌道交通建設(shè)主體獲得軌道交通沿線土地及上蓋土地的開發(fā)權(quán)。

圖4 深圳市土地作價出資流程

自2013年開始，深圳市相繼推出一系列作價出資政策，探索土地作價出資，并在包含深鐵集團(tuán)在內(nèi)的3家國有全資企業(yè)試行。同年，深鐵集團(tuán)首次以土地作價出資方式獲得橫崗車輛段、深灣站及前海交通樞紐等3個上蓋項(xiàng)目的土地。這3個項(xiàng)目中，深圳市人民政府以土地使用權(quán)作價出資，作為50%的地鐵建設(shè)項(xiàng)目資本金投入。

深圳軌道交通第三期規(guī)劃重點(diǎn)由土地控制指引轉(zhuǎn)向土地綜合開發(fā)，明確綜合開發(fā)是城市軌道交通建設(shè)資本金的主要來源，并將土地利用規(guī)劃納入工程可行性研究中，開展沿線空間潛力研究，確定R+P項(xiàng)目選址及土地作價出資方案后，開展站點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)研究工作。

綜合開發(fā)的R+P模式重點(diǎn)在于創(chuàng)造上蓋土地進(jìn)行立體開發(fā)。若干國家政策均提出土地分層設(shè)權(quán)、鼓勵綜合開發(fā)，并在2014年明確了國有土地可作價出資(相關(guān)政策見表2)。此后，貴陽、南京、南寧及東莞等城市也陸續(xù)出臺了土地作價出資政策。

表2 與土地作價出資相關(guān)的國家政策

3.4 深圳軌道交通第四期規(guī)劃：綜合開發(fā)實(shí)現(xiàn)保障性住房社會效益

在2008年—2010年間，深鐵集團(tuán)在前海灣車輛段、蛇口西車輛段、塘朗車輛段等3個項(xiàng)目的上蓋土地配建保障性住房。此階段將R+P模式結(jié)合保障性住房配建的成功試驗(yàn)，也為今后深圳市綜合開發(fā)指明了方向。

自2012年開始，以“深圳市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會+深圳市規(guī)劃和國土資源委員會+深鐵集團(tuán)”三方牽頭的作價出資模式在深圳全面推行。至此，深圳R+P項(xiàng)目用地政策已經(jīng)發(fā)展成熟。2016年，深圳軌道交通第三期規(guī)劃建設(shè)的項(xiàng)目開通后，深圳市密集出臺多個政策，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至實(shí)施TOD引導(dǎo)的住房保障實(shí)踐上。例如，相關(guān)政策提出，在保障性住房和人才住房的用地中應(yīng)有40% 位于城市軌道交通上蓋地塊，且應(yīng)有超過60% 位于距城市軌道交通站點(diǎn)500 m范圍內(nèi)。除深圳外，北京、上海及廣州等城市也實(shí)踐了城市軌道交通上蓋保障性住房。

政府要求深鐵集團(tuán)配建保障性住房，以約束其只產(chǎn)生有限利潤并承擔(dān)國有企業(yè)的公共責(zé)任，而不是在房地產(chǎn)市場上賺取巨額利潤[28]。以蛇口西車輛段上蓋保障性住房項(xiàng)目為例：若只計(jì)算經(jīng)營性項(xiàng)目部分，則該項(xiàng)目利潤率為28.98%；考慮保障性住房后，該項(xiàng)目實(shí)際總利潤率只有4.94%。如果政府沒有面臨較大的保障性住房建設(shè)壓力，則可能不會優(yōu)先考慮將土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給深鐵集團(tuán)[16]。截至2019年底，深圳已建設(shè)上蓋保障性住房2.78萬套(含在建)，總建筑面積約為200萬m2[33]。此外，深圳還利用車輛段上蓋建設(shè)了筆架山公園和深云文體公園2座大型體育公園，進(jìn)一步發(fā)揮了綜合開發(fā)的社會效益。

4 結(jié)語

我國普遍存在城市建設(shè)先于城市軌道交通建設(shè)的問題，交通發(fā)展滯后于出行需求[34]。傳統(tǒng)工程導(dǎo)向的城市軌道交通規(guī)劃大多不含綜合開發(fā)內(nèi)容，常出現(xiàn)站點(diǎn)與周邊物業(yè)銜接不便、接駁設(shè)施缺乏人性化等問題[35]?；诮煌ㄅc土地利用一體化原則，深圳從地方規(guī)劃角度介入TOD策略研究，并通過與現(xiàn)有規(guī)劃體系的銜接來落實(shí)TOD規(guī)劃技術(shù)指引的剛性及彈性控制要素。深圳綜合開發(fā)用地政策經(jīng)歷了從協(xié)議出讓到定向招拍掛再到作價出資的土地獲取方式的轉(zhuǎn)變。深圳的TOD綜合開發(fā)效應(yīng)主要表現(xiàn)在3個方面：推動城市軌道交通投融資體制改革、探索上蓋土地轉(zhuǎn)讓政策，以及上蓋保障性住房提升社會效益。

城市軌道交通片區(qū)建設(shè)條件復(fù)雜、發(fā)展需求各異，并非每座城市都具有豐富的TOD規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各城市需要結(jié)合自身管理模式、發(fā)展階段與需求等具體情況制定TOD策略。在TOD規(guī)劃及技術(shù)層面，需要進(jìn)一步研究如何加強(qiáng)TOD技術(shù)指標(biāo)的可操作性及管理辦法，落實(shí)TOD規(guī)劃理念，也有必要在宏觀層面包括城市和線路尺度形成一套完整的TOD規(guī)劃體系。在綜合開發(fā)工作中，需妥善處理不同主體的利益訴求，制定合理的軌道交通建設(shè)成本補(bǔ)虧、開發(fā)收益分配、土地指標(biāo)分配等機(jī)制，有條件開展R+P項(xiàng)目開發(fā)的城市應(yīng)制定車輛段綜合開發(fā)規(guī)劃指引文件。TOD引導(dǎo)的保障性住房建設(shè)目前處于實(shí)踐探索階段，未來需要針對保障性住房性質(zhì)及居住群體的特殊性，編制具體的規(guī)劃指標(biāo)控制體系，以提高TOD策略的公平性。