文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為創(chuàng)新治理

張琦蕊　曾冰

摘要：隨著第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟日益勃興。但由于市場缺乏一定的規(guī)范性，監(jiān)管力度尚且不足，導致文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為屢見不鮮，相關(guān)部門要依據(jù)現(xiàn)實的情況及存在的問題，借助現(xiàn)代化、數(shù)字化的創(chuàng)新管理模式，進一步對其進行科學合理的創(chuàng)新治理。

關(guān)鍵詞：文化；旅游；經(jīng)濟；違規(guī)行為；創(chuàng)新治理

一、引言

文化與旅游是重要的幸福產(chǎn)業(yè)，文化與旅游消費則是人民群眾幸福生活的重要需求。隨著文化與旅游產(chǎn)業(yè)的市場融合，越來越多高質(zhì)量的旅游產(chǎn)品、旅游線路、旅游景區(qū)、文旅綜合體被打造出來，備受人民群眾的青睞，成為節(jié)假日出游的觀光游覽目的地。但令人深思的是，隨著文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟的高速發(fā)展，諸多潛在問題也逐漸浮出水面，其經(jīng)濟違規(guī)行為層出不窮，給社會造成了極大的負面影響，嚴重影響了行業(yè)發(fā)展的整體形象。各地方政府職能部門也相繼對文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為進行了大力整改，肅清行業(yè)亂象，為文化與旅游產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展提供了保障。

二、文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展分類與關(guān)系

（一）文化產(chǎn)業(yè)的基本分類與關(guān)系

文化這一詞匯所涵蓋的內(nèi)容較為寬泛，一個國家和地區(qū)社會生活形態(tài)、人們的精神思想面貌、特殊的地域?qū)傩缘榷际俏幕幕痉秶ｋS著我國現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)逐漸崛起，并且作為特殊的文化形態(tài)與經(jīng)濟范疇被社會所認可。隨著文化領(lǐng)域快速發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)也得到了各級政府的政策支持和助推，其發(fā)展分類逐漸變得明確，大致被區(qū)分為文化核心領(lǐng)域和文化相關(guān)領(lǐng)域兩大分類。

文化核心領(lǐng)域主要包括新聞信息服務(wù)、內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)、創(chuàng)意設(shè)計制作、文化傳播渠道、文化投資運營、文化娛樂休閑服務(wù)。而文化相關(guān)領(lǐng)域可以概括為文化輔助生產(chǎn)和中介服務(wù)、文化裝備生產(chǎn)、文化消費終端生產(chǎn)等經(jīng)濟領(lǐng)域。總體而言，文化產(chǎn)業(yè)的分類已經(jīng)清晰地詮釋出文化所具備的商業(yè)屬性和基本特征，從文化產(chǎn)業(yè)的諸多分類可以看出，文化領(lǐng)域的經(jīng)濟形態(tài)具有多樣性、惠民性、教育性等特點。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)的基本分類與特點

旅游產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，是融合多產(chǎn)業(yè)的集合體，包括游客出游過程中“食、住、行、游、購、娛”六大基本要素。旅游產(chǎn)業(yè)具有滿足消費者需求的行業(yè)服務(wù)屬性，具有極強的資源整合性，為游客提供所需要的綜合服務(wù)，并且遵循旅游行業(yè)的市場規(guī)范和規(guī)章制度，兼顧消費者和商家的利益，促進旅游產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。對于旅游行業(yè)經(jīng)濟違規(guī)行為，要針對具體的市場要求和行為準則，予以嚴肅處理，才能規(guī)范市場秩序，為消費者提供更加高質(zhì)量的旅游服務(wù)。

旅游產(chǎn)業(yè)分為旅游業(yè)與旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)兩大類，其中旅游業(yè)包括旅游出行、旅游住宿、旅游餐飲、旅游游覽、旅游購物、旅游娛樂、旅游綜合服務(wù)；而旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容則包括旅游輔導服務(wù)、政府旅游管理服務(wù)等。旅游產(chǎn)業(yè)具有很強的行業(yè)關(guān)聯(lián)性、輻射性以及產(chǎn)業(yè)帶動性，因此，旅游經(jīng)濟具有其本身的復(fù)雜性特點。

（三）文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟的相互關(guān)系

文化與旅游業(yè)進行了高度的產(chǎn)業(yè)融合，將兩個領(lǐng)域的資源進行優(yōu)勢重組，形成產(chǎn)業(yè)的升級，打造出現(xiàn)代新興文化旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟業(yè)態(tài)。一方面，從文化與旅游的經(jīng)濟屬性入手，提升二者之間的有效融合性，使得旅游市場的產(chǎn)品形式更加多樣化、品質(zhì)化。另一方面，從文化與旅游的商業(yè)屬性入手，推動第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，更提升了“文旅”經(jīng)濟行為的市場兼容性；另外，由于旅游市場經(jīng)濟融合了文化的內(nèi)容元素，使得“文旅”相同的經(jīng)濟行為對社會精神文明建設(shè)也起到了強有力的促進和推動作用。但是，由于特殊的行業(yè)特征，“文旅”領(lǐng)域存在許多突出問題，如從業(yè)者自身綜合素養(yǎng)較低、行業(yè)監(jiān)管制度缺乏統(tǒng)一標準體系、后期市場監(jiān)督執(zhí)行力度不足等，這些問題導致文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為極為普遍，對該領(lǐng)域經(jīng)濟的發(fā)展造成了不利的影響。

文化與旅游領(lǐng)域?qū)ι鐣l(fā)展具有重要意義，文化與旅游是共生、共建、共享的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其融合可以帶動社會其他相關(guān)經(jīng)濟業(yè)態(tài)全面發(fā)展。從一定程度上來說，文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟的發(fā)展程度，是社會經(jīng)濟發(fā)展的縮影，也是判斷人們生活幸福指數(shù)的重要依據(jù)之一。文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為的治理管理能力，是社會治理的重要組成內(nèi)容，也是推動第三產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

三、文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為治理過程中存在的問題

（一）從業(yè)人員素質(zhì)普遍不高

文化與旅游屬于人員密集型第三產(chǎn)業(yè)，需要眾多從業(yè)人員對游客進行服務(wù)，因其大多數(shù)服務(wù)內(nèi)容較為基礎(chǔ)，技術(shù)含量不高，國家并未對所有從業(yè)人員設(shè)置考核和準入機制，如旅游景區(qū)服務(wù)人員、食宿服務(wù)人員等，均無需相關(guān)部門進行考核準入，導致其從業(yè)人員門檻較低；同時，后期市場也缺乏相應(yīng)的監(jiān)管體制對這部分從業(yè)人員的服務(wù)行為進行有效約束，導致各種低端、劣質(zhì)服務(wù)充斥文化與旅游市場，為市場的良性發(fā)展帶來了很大的負面影響。

（二）大數(shù)據(jù)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)欠缺

當前，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，我國社會處于高速運轉(zhuǎn)的大數(shù)據(jù)信息時代，大數(shù)據(jù)信息技術(shù)已經(jīng)深入應(yīng)用到社會經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域，包括文化與旅游領(lǐng)域的經(jīng)濟活動中。據(jù)了解，當前文化與旅游行業(yè)的信息化應(yīng)用已經(jīng)非常普遍，交通出游、酒店住宿、餐飲、景區(qū)門票、旅游文化演出等消費項目都可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進行提前預(yù)訂，極大地方便了消費者的出游需求。但是，從文化與旅游行業(yè)的市場監(jiān)管層面來看，大數(shù)據(jù)數(shù)字化的監(jiān)管體系構(gòu)建缺乏一定的完善性，文化與旅游經(jīng)濟違規(guī)行為的監(jiān)管并未形成全國性的聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)體系，甚至很多地區(qū)連當?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)都未曾對存在失信、違規(guī)的旅游從業(yè)人員和商家進行監(jiān)管、懲處、公示，同時也沒有統(tǒng)計相應(yīng)的數(shù)據(jù)資料，導致這部分存在經(jīng)濟行為違規(guī)的人員和商家依舊在市場繼續(xù)從事經(jīng)營活動。由于缺乏監(jiān)管，他們的違規(guī)行為變得更加肆無忌憚，成為各地區(qū)文化與旅游市場發(fā)展的潛在隱患。

（三）地方旅游監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)同合作

由于文化與旅游市場亂象叢生，很多文化與旅游經(jīng)濟違規(guī)行為被游客通過網(wǎng)絡(luò)、電話投訴等方式向有關(guān)部門檢舉，異地投訴更為普遍。近幾年互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺高速發(fā)展，信息傳播打破地域的局限，受害游客開始通過新媒體對旅游從業(yè)人員、景區(qū)景點商家、景區(qū)景點工作人員的經(jīng)濟違規(guī)行為進行曝光，一經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)傳播發(fā)酵，則會對當?shù)芈糜问袌鲈斐蓢乐貝毫佑绊?，給予地方旅游監(jiān)管部門壓力，促使其不斷加強旅游經(jīng)濟違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰力度。但是，旅游活動具有很強的流動性，跨地區(qū)的旅游服務(wù)則需各地方旅游監(jiān)管部門之間協(xié)同合作，共同治理。但同樣的文化與旅游經(jīng)濟違規(guī)行為，各個省份和地方之間的旅游監(jiān)管部門對其重視程度大為不同，監(jiān)管的模式也存在很大差異性，如此則會阻礙經(jīng)濟違規(guī)行為的行政監(jiān)管，導致執(zhí)法不公的情況發(fā)生。

四、文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為治理之創(chuàng)新

（一）加強從業(yè)人員培訓與監(jiān)管力度

文化與旅游領(lǐng)域的經(jīng)濟違規(guī)行為通常來自不同的主體，其中，部分經(jīng)濟違規(guī)行為來自旅游從業(yè)人員，包括導游人員、景區(qū)酒店與商家從業(yè)人員、景區(qū)其他相關(guān)的工作人員等。一方面，相關(guān)部門對旅游從業(yè)人員的準入門檻缺乏嚴格的規(guī)定，雖然導游要求持證上崗，要求具有相關(guān)的導游從業(yè)資格證書才能從事導游活動，但其他崗位的從業(yè)人員則缺少準入門檻，服務(wù)能力和綜合素質(zhì)難以得到保障。另一方面，相關(guān)部門對從業(yè)人員行為監(jiān)管力度不足，如導游在帶團期間所發(fā)生的違規(guī)行為缺乏嚴格的監(jiān)管，雖然目前針對不同的違規(guī)行為，旅行社和地方旅游局會給予不同程度的行政處罰，但是由于文化與旅游經(jīng)濟違規(guī)行為隱蔽性強、監(jiān)管難度大，部分導游依然鋌而走險繼續(xù)從事違規(guī)的導游活動，形成一股收受回扣、敲詐勒索的惡劣風氣。

另外，景區(qū)內(nèi)經(jīng)營的商家，也存在許多虛假宣傳、惡意引導消費的違規(guī)行為，一直未被完全取締，成為旅游市場的頑疾。例如：某古城景區(qū)每年都陸續(xù)曝光多起商家和導游共同誘騙游客消費，分取高額回扣的惡性違規(guī)行為，2020年，某旅游景區(qū)酒店工作人員就通過抖音、快手等自媒體平臺，披露民宿老板和商家串通，通過提前獲取游客個人信息，誘導消費翡翠、銀器、普洱茶等高價旅游產(chǎn)品，民宿老板收取高額回扣。因此，相關(guān)部門需要對旅游從業(yè)人員不定期進行培訓和考核，商家要構(gòu)建全國行業(yè)信譽服務(wù)標準分，若達不到行業(yè)規(guī)定的分數(shù)，予以不同程度的罰款，加入導游、商家全國從業(yè)人員信譽查詢大數(shù)據(jù)中心，加大監(jiān)管力度。

（二）加強互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)優(yōu)化創(chuàng)新

在文化與旅游經(jīng)濟違規(guī)行為創(chuàng)新治理過程中，需要充分借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科學技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)對各地區(qū)旅游違規(guī)行為進行全面的監(jiān)督。第一，構(gòu)建全國導游人員違規(guī)行為大數(shù)據(jù)查詢中心，對有不良記錄，存在違規(guī)行為的導游人員，進行通報批評，保留不良違規(guī)記錄，只有通過嚴格的考核，才能保留從業(yè)資格證。第二，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對全國各個景區(qū)范圍內(nèi)的酒店商家、餐飲商家、其他工藝品銷售商家，存在誘導消費、販賣游客個人信息、收取高額回扣的經(jīng)濟違規(guī)行為進行調(diào)查、記錄，予以全國范圍內(nèi)的通報批評，建立商家旅游違規(guī)行為數(shù)據(jù)檔案，永久保留商家和從業(yè)人員個人違規(guī)行為記錄，同時進行嚴格的經(jīng)濟處罰。第三，將旅游過程中，游客出現(xiàn)違規(guī)行為的記錄，上傳到全國大數(shù)據(jù)通報批評中心。

（三）地方旅游監(jiān)管部門之間形成協(xié)同合作創(chuàng)新模式

文化與旅游領(lǐng)域經(jīng)濟違規(guī)行為需要各地區(qū)旅游監(jiān)管部門加強協(xié)同合作，創(chuàng)新治理模式，形成統(tǒng)一監(jiān)督管理合作體系。第一，統(tǒng)一導游人員培訓考核的標準及要求，長久以來，由于導游從業(yè)資格證書授予地區(qū)的不同，培訓和考核的要求也各不相同，導致不同地區(qū)導游從業(yè)人員的能力和素質(zhì)具有差異，但不同地區(qū)授予的導游證書卻可以全國范圍內(nèi)通用，如此則不利于從業(yè)人員的監(jiān)管。第二，旅行社要加強監(jiān)督管理，對“不合理低價游”等劣質(zhì)團隊要予以嚴厲打擊，一旦出現(xiàn)低價團強制消費、敲詐勒索等違規(guī)行為，旅行社將承受重額罰金，以及吊銷營業(yè)執(zhí)照，旅行社負責人接受嚴厲處罰的監(jiān)管力度。第三，各地區(qū)旅游監(jiān)管部門應(yīng)形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)管理大數(shù)據(jù)平臺，可以提供異地投訴、異地退還高額假冒偽劣旅游商品（銀器、玉石制品、茶葉、工藝品等）的功能。各個省市旅游景區(qū)構(gòu)建統(tǒng)一投訴、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。

（四）加強民族地區(qū)傳統(tǒng)文化習俗保護

在過去的幾年中，不斷被新聞媒體報道，有部分導游不顧職業(yè)操守，罔顧人倫，把一些寶貴的地方傳統(tǒng)文化，以及民族文化習俗等，通過惡意曲解、造謠、污蔑等形式進行傳播。為了獲得經(jīng)濟利益，不顧其他民族的尊嚴，也不尊重其他民族的生活習俗，就進行惡意傳播。相關(guān)部門要加強民族地區(qū)傳統(tǒng)文化的保護工作，對侵害、惡意侮辱、褻瀆少數(shù)民族文化的行為要予以嚴厲的處罰。

例如：在云南省某景區(qū)，世代居住的摩梭人至今保留著“走婚”的習俗，但是有些導游為了博人眼球，滿足游客的獵奇心理。惡意歪曲摩梭人婚姻習俗，并且?guī)е鴺O強的人身攻擊和侮辱性。甚至還有當?shù)氐囊患已菟嚈C構(gòu)，以摩梭人的“走婚”習俗為線索，在景區(qū)公開演出帶有極強性暗示的舞蹈，引起了社會關(guān)注，隨著網(wǎng)絡(luò)輿論的增加，當?shù)叵嚓P(guān)部門不得不查封了這家演藝公司，叫停了舞蹈“走婚”。

五、結(jié)語

綜上所述，對于現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟來說，文化與旅游領(lǐng)域的經(jīng)濟行為已經(jīng)碰撞出多元化的產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)象，也是社會主義市場經(jīng)濟在大數(shù)據(jù)時代背景下的必經(jīng)發(fā)展之路。文化與旅游行業(yè)經(jīng)濟行為具有一定的特殊性，涉及的內(nèi)容極為寬泛和復(fù)雜，在此過程中，不僅對該行業(yè)經(jīng)濟行為的市場監(jiān)管需要一套科學有效的管理體系，同時對其經(jīng)濟違規(guī)行為的治理也需提高監(jiān)管力度。借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的科學技術(shù)，同時創(chuàng)新文化與旅游經(jīng)濟行為違規(guī)治理措施和方法，才能從根本上清除行業(yè)毒瘤、肅清行業(yè)發(fā)展環(huán)境、提升文化與旅游行業(yè)專業(yè)服務(wù)水平。一方面為我國文化與旅游行業(yè)的長足發(fā)展提供強有力的制度保障，提升整體行業(yè)發(fā)展水平；另一方面，通過對文化與旅游行業(yè)經(jīng)濟違規(guī)行為加大處罰力度、加強市場監(jiān)管制度，為消費者的旅游出行提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

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＊基金項目：2022年度湖南省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“基于文化與旅游行業(yè)特殊性的行政違規(guī)所得差別化認定標準研究”（項目編號：S202210555193）；湖南省地方法治與法治文化研究中心研究成果；2021年度湖南省教育廳科學研究項目“湖南省公共法律服務(wù)精準實施研究”（項目編號：21C02610）；2022年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“整體性治理視域下的地方綜合行政執(zhí)法改革研究”（項目編號：XSP22YBC579）。

（作者單位：南華大學經(jīng)濟管理與法學學院）