參與式發(fā)展理論在水庫移民扶持規(guī)劃中的應(yīng)用

李俊峰，馬士龍

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

編制好大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃，對破解庫區(qū)發(fā)展難題、促進(jìn)水庫移民持續(xù)增收、實現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。為指導(dǎo)各省規(guī)劃編制工作，2007年水利部制定了大中型水庫后期扶持規(guī)劃編制工作大綱。

由于初期缺乏經(jīng)驗，規(guī)劃的扶持項目多而散，常出現(xiàn)與移民需求脫節(jié)、立項盲目的現(xiàn)象，為后期項目的實施和運行維護(hù)埋下了隱患。隨著新時期脫貧攻堅和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等頂層規(guī)劃的出臺，國家對大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃編制提出了更高的要求，隨著不斷的探索，規(guī)劃的編制方法日漸成熟，參與編制方也趨于多元化。鑒于后期扶持項目周期長、規(guī)模大、項目散，并且扶持對象為非自愿性移民這一特殊群體，為使項目規(guī)劃更科學(xué)和務(wù)實、體現(xiàn)移民意愿與需求，編制過程中的公眾參與環(huán)節(jié)尤顯重要。

1 我國大中型水庫移民后期扶持政策

大中型水庫移民后期扶持政策是黨中央、國務(wù)院針對水庫移民出臺的特殊政策，為幫助移民提高生產(chǎn)生活水平，先后設(shè)立過庫區(qū)維修基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金。2006年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，規(guī)定大中型水庫移民按照每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)扶持20 a，后期扶持資金能夠直接發(fā)放給移民個人的應(yīng)盡量發(fā)放到移民個人，用于移民生產(chǎn)生活補助；也可以實行項目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題；還可以采取兩者結(jié)合的方式。

為做好扶持資金和項目的規(guī)劃管理，各省在水利部指導(dǎo)下開始制定《大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，項目規(guī)劃的水平年為2006—2010年，規(guī)劃期5 a，從此水庫移民后期扶持規(guī)劃編制步入了正規(guī)。

從國家、水利部和各省出臺的政策來看，大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃的目的在于提高庫區(qū)和移民安置區(qū)移民群眾的生活和生產(chǎn)水平，除了直補資金，項目規(guī)劃包括基本口糧田及配套水利設(shè)施建設(shè)，供水、供電、交通和社會事業(yè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)，移民勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育等。

2 參與式發(fā)展理論與方法研究

參與式發(fā)展理論起源于西方城市規(guī)劃的公眾參與理念，經(jīng)歷了物質(zhì)形態(tài)建設(shè)規(guī)劃、數(shù)理模型規(guī)劃和社會發(fā)展規(guī)劃3個階段。規(guī)劃工作的視點逐漸由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，由鳥瞰的專家角度轉(zhuǎn)向市民的角度，由理論性、專業(yè)性和集中的權(quán)利轉(zhuǎn)向自然、具體、由下至上的探索[1]。

在物質(zhì)形態(tài)建設(shè)規(guī)劃階段，公眾參與僅僅限于了解和聆聽，規(guī)劃部門根據(jù)公眾提出的意見對規(guī)劃加以修改，經(jīng)采納后付諸實施；數(shù)理模型規(guī)劃階段，由于有公眾難以理解復(fù)雜抽象的數(shù)理模型，公眾參與僅限于科研或?qū)W術(shù)機構(gòu)；在社會發(fā)展規(guī)劃階段，戴維多夫發(fā)表的“規(guī)劃的選擇理論”從多元主義出發(fā)來構(gòu)建公眾參與的理論基礎(chǔ)，之后又提出的“倡導(dǎo)性規(guī)劃”強調(diào)了規(guī)劃師的倡導(dǎo)性作用，隨后參與式發(fā)展理論日趨成熟，其核心就是實現(xiàn)賦權(quán)的過程，由權(quán)力部門向參與主體不斷賦權(quán)，使目標(biāo)群體主動參與決策。

我國在參與式發(fā)展理論的研究上起步較晚，在20世紀(jì)70年代的國際合作項目中，由世行、亞行等國際組織引入，國內(nèi)學(xué)者迅速開展研究，李開猛等通過對村莊規(guī)劃核心問題的梳理，提出村民參與規(guī)劃編制的重要性，以廣州市美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制為例介紹了“全方位”村民參與實踐[2]；周銳波等從規(guī)劃編制實施的視角提出村莊規(guī)劃的本質(zhì)是一種社區(qū)規(guī)劃，在編制過程中加強村民參與，并確定公眾參與的制度[3]。在水庫移民方面，龍騰飛等通過研究自下而上、交互式公眾參與方式，提出了適合后期扶持項目規(guī)劃的公眾參與方式[4]；董銘等提出了在移民安置不同階段公眾參與效率的可行性建議[5]；安徽省人大常委會原副主任陸子修等人實地調(diào)研來安、金寨等縣水庫移民后期扶持項目，形成《農(nóng)村又一重大改革實踐——安徽省水庫移民后扶項目民主管理的調(diào)查與思考》調(diào)研報告，后期扶持項目由村民自主建設(shè)，反響強烈。

3 參與式發(fā)展理論應(yīng)用于規(guī)劃編制的條件

《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》規(guī)定，編制水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民的意見，必要時應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式?！蛾P(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》規(guī)定，項目的確定要堅持民主程序，尊重和維護(hù)移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，參與式發(fā)展理論應(yīng)用于后期扶持規(guī)劃編制具有法律依據(jù)。

水利部在本次規(guī)劃編制的原則上提出要堅持以水庫移民為重點，把維護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)群眾的根本利益、促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，充分尊重庫區(qū)和移民安置區(qū)群眾意愿，特別是移民的意愿，切實發(fā)揮庫區(qū)和移民安置區(qū)群眾的積極性，開門編規(guī)劃，確保規(guī)劃符合時代發(fā)展要求，充分反映群眾意愿。

水庫移民后期扶持規(guī)劃的編制需要多方參與，首先政府作為出資方，負(fù)責(zé)籌措規(guī)劃編制、項目實施、運行等的所有費用，監(jiān)督并管理資金；規(guī)劃師負(fù)責(zé)提供技術(shù)服務(wù)，分析項目的可行性，而水庫移民作為受益者應(yīng)該是項目的最終決策方，這和參與式發(fā)展理論賦權(quán)的過程高度契合。

4 規(guī)劃編制過程的構(gòu)建

參與式發(fā)展理論應(yīng)用于水庫移民后期扶持規(guī)劃的編制，實質(zhì)上就是賦權(quán)的過程，政府做好外圍監(jiān)管和協(xié)調(diào)工作，做到簡政放權(quán)，規(guī)劃編制單位做好編制全過程的咨詢服務(wù)，移民群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，行使其最終決策權(quán)?；趨⑴c式發(fā)展理論構(gòu)建的水庫移民后期扶持規(guī)劃編制過程，如圖1所示。

圖1 基于參與式發(fā)展理論的水庫移民后期扶持規(guī)劃編制過程

5 應(yīng)用實踐

2020年，各省開始了后期扶持第4個五年規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃期限為2021—2025年。工作人員在山西省大同市平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制過程中，運用參與式發(fā)展理論進(jìn)行了有益探索。

5.1 項目概況

2018年，大同市撤銷城區(qū)設(shè)立大同市平城區(qū)。經(jīng)核定，至2019年末，平城區(qū)現(xiàn)有大中型水庫移民3646人，區(qū)內(nèi)移民來自16個水庫工程，分布在3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)60個村莊。

5.2 賦權(quán)過程

平城區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)組織編制大同市平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃，由于該水務(wù)局成立不久，人員編制少，組織規(guī)劃編制經(jīng)驗匱乏，但在規(guī)劃編制過程中，平城區(qū)水務(wù)局充分發(fā)揮了組織協(xié)調(diào)職能，依托專業(yè)規(guī)劃編制單位，深入移民村開展調(diào)研論證，多次組織規(guī)劃審查會議，充分聽取移民群眾代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建議，將規(guī)劃編制任務(wù)、項目決定權(quán)下放給各方。

規(guī)劃編制單位具有“十三五”移民后期扶持規(guī)劃編制經(jīng)驗，配備了高水平的規(guī)劃師團(tuán)隊，在平城區(qū)水務(wù)局的組織下發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢開展規(guī)劃編制工作，所提的建議都得到了良好反饋。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、移民村發(fā)揮決策主體作用，積極配合政府和規(guī)劃編制單位開展工作，參加調(diào)查和方案會，行使決策權(quán)。

5.3 編制過程

（1）宣傳工作。規(guī)劃編制前，平城區(qū)水務(wù)局組織將規(guī)劃編制精神宣傳到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、移民所在村，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村通過布告欄、電話、微信、互聯(lián)網(wǎng)等方式將規(guī)劃編制工作宣傳到每個移民群眾，保證了移民知情權(quán)，也調(diào)動了移民參與規(guī)劃的積極性，為后續(xù)編制工作的參與打下基礎(chǔ)。

（2）村民會議。平城區(qū)移民涉及60個村莊，且分布不集中，移民人數(shù)在村內(nèi)占比從0.1%～53%，對于移民相對集中分布的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織召開村民會議，與會人員以移民戶為單位，在確保每戶有代表出席的基礎(chǔ)上，允許有參與意愿的非移民群眾到會，充分行使參與權(quán)。

（3）問卷調(diào)查。由規(guī)劃師設(shè)計問卷，依據(jù)規(guī)劃編制大綱，圍繞美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)等方面提供規(guī)劃項目設(shè)想供移民群眾參考，移民群眾表達(dá)訴求。

（4）入戶訪談。在問卷的同時還對個別移民戶進(jìn)行入戶訪談，了解移民家庭存在的實際困難，讓移民家庭成員也參與到規(guī)劃編制中。

（5）規(guī)劃初稿交流。規(guī)劃初稿編制完成后，平城區(qū)水務(wù)局組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村代表聽取編制單位匯報，討論項目可行性以及實施計劃，會后編制單位根據(jù)會議意見對后期扶持項目進(jìn)行完善。

（6）規(guī)劃評審。平城區(qū)政府組織對規(guī)劃報告進(jìn)行評審，邀請移民專家提供咨詢，編制單位修改完善后最終形成了《大同市平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃報告》。

在平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃的編制過程中，移民群眾、規(guī)劃師、地方政府對規(guī)劃內(nèi)容精心策劃，各方參與后期扶持規(guī)劃編制情況詳見表1。

表1 各方參與平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃編制情況

6 實踐反思

大同市平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃得以順利完成，離不開各方的大力配合。從報告審查和反饋情況看，規(guī)劃成果得到專家認(rèn)可，規(guī)劃項目得到絕大多數(shù)群眾的支持，但仍存在以下不足的地方需要反思。

6.1 預(yù)期效益不高

后期扶持規(guī)劃項目資金全部來源于國家扶持資金，資金來源單一，一些項目看似能解決當(dāng)前問題，但后期管理、維護(hù)都將面臨資金缺口，無法正常發(fā)揮效益，特別是在較為貧困的移民村，地方政府還要結(jié)合扶貧政策拓寬后期扶持資金來源渠道，集中資金重點扶持，做到持續(xù)發(fā)展。

6.2 公眾參與度不夠

移民村莊的精英未能深層次地參與規(guī)劃的編制，這一群體不少是移民或其親屬，在國家行政機關(guān)和大型國企工作，具有資金、技術(shù)和知識且關(guān)心移民村的發(fā)展，在規(guī)劃編制時，容易被忽略；年齡已高的移民群眾難以理解規(guī)劃編制內(nèi)容，或者信息閉塞，錯過參與機會；常年外出打工的移民群眾無法取得聯(lián)系，他們的訴求未能在規(guī)劃中體現(xiàn)。

6.3 參與積極性不高

移民身份讓一些群眾始終認(rèn)為自己為國家水利建設(shè)做了貢獻(xiàn)，后期扶持資金是國家所欠，理應(yīng)及時足額發(fā)放，編規(guī)劃做項目的形式大于實質(zhì)，因此有抵觸情緒，導(dǎo)致參與規(guī)劃編制的積極性不高。

7 結(jié)語

平城區(qū)大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃以參與式發(fā)展理論為指導(dǎo)，相關(guān)各方全過程參與到規(guī)劃編制中，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和權(quán)利，使后期扶持項目立項更民主、科學(xué)，規(guī)劃成果得到業(yè)內(nèi)專家的肯定；參與式發(fā)展理論還能延伸應(yīng)用到規(guī)劃項目的實施和運行管理上，為移民村和諧、快速、高質(zhì)發(fā)展注入活力，政府通過賦權(quán)將項目最終決策權(quán)下放給移民，有利于強化政府監(jiān)管服務(wù)職能和推動服務(wù)型政府建設(shè)；參與式發(fā)展理論的應(yīng)用也受一定條件制約，規(guī)劃編制過程中，各方重視程度以及文化水平差異較大，參與者真實意愿表達(dá)不充分可能導(dǎo)致項目未能進(jìn)入規(guī)劃，在今后的規(guī)劃編制需要重點研究解決。目前，中央辦公廳已發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》，隨著移民后期扶持項目的陸續(xù)落地，移民參與規(guī)劃設(shè)計、參與建設(shè)管理的積極性將不斷提高，參與式發(fā)展理論將在培養(yǎng)鄉(xiāng)土人才上有著廣闊的應(yīng)用前景。