新形勢下粵港澳大灣區(qū)城市防洪規(guī)劃問題與建議

林煥新，靳高陽

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510611)

粵港澳大灣區(qū)在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。但其地處珠江流域下游，河網(wǎng)密布，水問題十分復(fù)雜，洪潮澇災(zāi)害、水質(zhì)型缺水等水安全問題日益頻發(fā)。尤其是近年全球氣候暖化帶來的海平面上升持續(xù)影響，超頻的臺風(fēng)暴潮、短歷時強(qiáng)降雨和干旱等極端天氣更為頻發(fā)和劇烈，疊加人類活動引起產(chǎn)匯流集中、洪水歸槽等影響，為城市防洪規(guī)劃工作帶來了諸多挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇。為貫徹落實(shí)“十四五”規(guī)劃，推進(jìn)新型城市加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，扎實(shí)做好大灣區(qū)城市防洪規(guī)劃工作，助力大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展勢在必行、刻不容緩。

1 新形勢下水利等環(huán)境治理“大變局”

當(dāng)前我國把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，需要堅(jiān)持環(huán)境友好，合作應(yīng)對氣候變化和日益頻發(fā)的洪潮澇旱災(zāi)害，保護(hù)好人類賴以生存的地球家園。

2 大灣區(qū)城市防洪規(guī)劃的“新目標(biāo)”

水利事業(yè)是關(guān)系到國計(jì)民生的基礎(chǔ)，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的具有重要的戰(zhàn)略地位。而作為水利工作的基礎(chǔ)與前提，順應(yīng)國際國內(nèi)形勢做好水利規(guī)劃的重要性不言而喻。因此，水利規(guī)劃特別是城市防洪規(guī)劃要適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新水平，就要明確新形勢下的新目標(biāo)。首先，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略所在區(qū)域，規(guī)劃水平和安全保障程度要與歐美日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體看齊；第二，在規(guī)劃定位方面，水利專項(xiàng)規(guī)劃要協(xié)調(diào)并促進(jìn)國土空間規(guī)劃體系的建立并監(jiān)督實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[1]；第三，在規(guī)劃理念和內(nèi)容方面，要把生態(tài)文明建設(shè)理念和環(huán)境治理理念全方位融入城市防洪規(guī)劃全過程，同時應(yīng)對氣候變化的長遠(yuǎn)影響；最后，在規(guī)劃方法方面，采用更詳細(xì)的資料、更先進(jìn)的技術(shù)和更開放的水利信息資源共享平臺，進(jìn)行精細(xì)化規(guī)劃，并與國土空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

3 新形勢城市防洪規(guī)劃的“新問題”

3.1 面臨氣候變暖、極端天氣頻繁和海平面上升等長期影響的挑戰(zhàn)

以粵港澳大灣區(qū)所在珠江三角洲為例，廣州近100年氣溫上升了1.4℃。進(jìn)入新世紀(jì)以來的19年，是廣州有氣象記錄以來最暖的時期。以往香港天文臺總部每h雨量破紀(jì)錄的情況(1885—2015年)，幾十年才發(fā)生1次，而近幾十年卻屢破紀(jì)錄[2]。珠江三角洲主要受潮汐影響的站點(diǎn)，近30年的最高潮位比1990年前30—40年的最高潮位平均升高0.61m，其中東莞泗盛圍站升高0.94m、澳門內(nèi)港站升高0.84m、香港尖鼻咀站升高0.83m。20世紀(jì)90年代原認(rèn)定珠江河口的100年一遇風(fēng)暴潮現(xiàn)僅為20年一遇左右。根據(jù)IPCC評估[3]成果，到2100年預(yù)估海平面上升可能區(qū)間的上界將達(dá)到1.1m，大部分地區(qū)100年一遇的局地極端海平面事件(HCE)至少會每年發(fā)生1次，如圖1所示?？梢姡茖W(xué)地編制防洪規(guī)劃、科學(xué)應(yīng)對氣候變化和海平面上升等任重道遠(yuǎn)。

圖1 區(qū)域海平面上升對預(yù)估的極端海平面事件的影響示意圖

3.2 空間精度尚不滿足城市國土空間規(guī)劃要求

防洪規(guī)劃主要涉及到流域，規(guī)劃范圍大。以往編制多偏重于安全性控制指標(biāo)，對規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、保證率、河寬、水體面積、容積及相應(yīng)的控制水位和高程敏感，規(guī)劃階段成果大多是示意圖性質(zhì)。如珠江的防洪規(guī)劃總體布局主要布置在示意圖上[4]，防洪規(guī)劃編制規(guī)程[5]要求規(guī)劃總體布置地形圖的比例尺一般為1/25000～1/100000，空間坐標(biāo)精度總體要求較低。但國土空間規(guī)劃要求一張圖疊加，如至少在比例尺1/10000圖上進(jìn)行空間協(xié)調(diào)。且城市專項(xiàng)規(guī)劃已逐步向1/500城市地形圖、DEM分辨率1m等高精度發(fā)展。因此，水利規(guī)劃示意圖性質(zhì)的成果因無準(zhǔn)確規(guī)劃坐標(biāo)范圍，存在難以與國土空間規(guī)劃三區(qū)三線空間等成果疊加的問題，往往造成城市用地協(xié)調(diào)困難、水利規(guī)劃方案難以落實(shí)的尷尬局面。

3.3 規(guī)劃建設(shè)階段與國土空間規(guī)劃階段不協(xié)調(diào)

防洪規(guī)劃與國土空間規(guī)劃，雖然都是規(guī)劃階段，但是兩者的規(guī)劃范圍、內(nèi)容和深度要求存在著一定的差異。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和水利專項(xiàng)規(guī)劃。相對而言，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃側(cè)重于省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等擬規(guī)劃建成區(qū)的土地利用類型和生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)劃的空間布置方案，如對交通、管線等的規(guī)模和豎向的總體安排，一般成果是明確的。但水利規(guī)劃面臨的不確定性較高，存在著流域規(guī)劃范圍往往遠(yuǎn)大于國土空間規(guī)劃范圍，氣候變化引起的水文水資源變化和洪潮澇變化復(fù)雜，規(guī)劃規(guī)模的確定和調(diào)整與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)，地形和地質(zhì)條件在規(guī)劃階段精度不夠，不同工程布局方案在規(guī)劃階段論證深度不夠等問題，因此難以在規(guī)劃階段就有明確的空間布置方案。水利規(guī)劃的工程建設(shè)方案往往是在可行性階段經(jīng)過比選論證后，空間布置方案才真正落圖，才能確定建設(shè)用地并與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)。

3.4 規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容偏傳統(tǒng)、與城市規(guī)劃融合不夠

如水利部門確定江海堤防工程，根據(jù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)模和堤防斷面型式，完成堤防建設(shè)即滿足保護(hù)城市的防洪任務(wù)要求。但從城市建設(shè)角度，堤防僅是濱海濱河區(qū)域建設(shè)其中一剛性的防護(hù)屏障，城市規(guī)劃的理念還要需要利用城市濱海的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑城市安全韌性(剛性、彈性和可恢復(fù)性)的發(fā)展格局，這些要求則超出傳統(tǒng)水利范疇。以深汕濱海地區(qū)城市設(shè)計(jì)為例[6]，如按照傳統(tǒng)水利設(shè)計(jì)報告，水利部門只需要按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范200年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)布置堤頂高程為7m(較現(xiàn)狀地面高5m)的濱海海堤，提出排澇河道和泵站的布局和設(shè)計(jì)規(guī)模，但這顯然不適應(yīng)現(xiàn)在的國土空間規(guī)劃，很可能會出現(xiàn)堤防割裂城市景觀、生態(tài)環(huán)境的不利局面。

3.5 缺乏系統(tǒng)性、綜合性防洪減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)

目前，世界先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體在規(guī)劃設(shè)計(jì)中多數(shù)考慮2100年海平面可能增加的不確定風(fēng)險，如中國香港為應(yīng)對極端氣候，規(guī)定了未來需要額外增加的海平面上升幅度和設(shè)計(jì)暴雨幅度，在防潮規(guī)劃設(shè)計(jì)中考慮21世紀(jì)中期(2041—2060年期間)增加0.23m，至21世紀(jì)末期(2081—2100年期間)增加0.72m的影響[7]。如泰晤士河2100規(guī)劃，為解決泰晤士河口區(qū)的防潮問題，提出在已建泰晤士河水閘下游新建Tilbury、Long Reach兩個閘址比選方案[8]。紐約灣區(qū)為應(yīng)對氣候變化也提出韌性城市建設(shè)。面對極端條件，USACE在紐約灣區(qū)風(fēng)暴潮風(fēng)險管理研究中[9]提出了堤閘結(jié)合的較為剛性的多種防御方案，其中全灣區(qū)的閘堤方案如圖2所示。荷蘭實(shí)施了增加河道寬度、增設(shè)蓄滯洪濱河空間和恢復(fù)河道自然功能的建設(shè)措施[10]。日本的“游水地”鶴見川多功能滯洪區(qū)建設(shè)[11]實(shí)現(xiàn)了高密度城市中結(jié)合蓄滯洪區(qū)的分、蓄、退洪設(shè)施和濱河景觀、體育設(shè)施建設(shè)等綜合功能，如圖3所示。相關(guān)案例均體現(xiàn)出重視城市作為有機(jī)生命體，結(jié)合城市建設(shè)的方方面面，系統(tǒng)、綜合地滿足洪潮澇安全、景觀、自然生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)價值、旅游等各行業(yè)的需求。

圖2 紐約灣區(qū)全閘壩研究方案

圖3 鶴見川多功能滯洪區(qū)洪水分、蓄、退洪示意圖

4 加強(qiáng)防洪規(guī)劃和城市規(guī)劃融合建議

水利規(guī)劃特別是涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃的防洪規(guī)劃，盡可能協(xié)調(diào)和指導(dǎo)城市規(guī)劃，做到城水相融、相輔相成、相互促進(jìn)，應(yīng)認(rèn)識到水體廣泛存在山水林田湖草中和人居住的基礎(chǔ)設(shè)施中。新形勢下城市防洪規(guī)劃，不只限于傳統(tǒng)的防洪潮排澇體系和工程布局，還需要銜接好城市排澇排水條件，協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施和自然環(huán)境，讓水體調(diào)控自如、構(gòu)筑城市水安全的格局。在與城市規(guī)劃部門協(xié)同研究規(guī)劃時，針對防洪安全提出以下規(guī)劃措施建議。

4.1 確保防洪基礎(chǔ)設(shè)施空間預(yù)留

隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，新型城市建設(shè)、生態(tài)文明發(fā)展理念進(jìn)一步發(fā)展，河湖長制及河湖劃界、岸線規(guī)劃的系統(tǒng)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)的方方面面，擴(kuò)大河湖水體空間，恢復(fù)、增加河網(wǎng)水系密度，提高蓄滯泄能力，扭轉(zhuǎn)城市因城鎮(zhèn)化造成的河湖水體萎縮帶來防洪排澇不利影響的局面。除常規(guī)的江河湖海堤防用地范圍，還應(yīng)在城市規(guī)劃中結(jié)合綠地旅游等需求，在沿河沿湖沿海預(yù)留多功能空間，應(yīng)對未來防洪潮排澇不確定影響。如作為未來可能需要布置進(jìn)一步提標(biāo)堤防、河道行泄洪的空間。

4.2 強(qiáng)化豎向管控

提出城市陸域分層設(shè)防的理念，對于重要城市重要基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域、一般不淹沒的場地、可淹綠地和場所、生態(tài)濕地、河道底高程均提出規(guī)劃豎向要求，同時滿足防洪景觀需求。

4.3 建設(shè)韌性城市

參考美國、英國等經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)城市防洪保護(hù)區(qū)內(nèi)不同保護(hù)對象的特點(diǎn)、可能淹沒程度、脆弱性、社會經(jīng)濟(jì)重要程度、受災(zāi)程度和恢復(fù)能力等進(jìn)行洪澇災(zāi)風(fēng)險分析評估，綜合統(tǒng)籌，根據(jù)城市特點(diǎn)和不同防護(hù)對象提出適應(yīng)性策略和措施，例如提出地鐵、地下空間的防御措施和防御預(yù)案等。確保洪澇災(zāi)害發(fā)生時有較強(qiáng)的適應(yīng)性和可恢復(fù)性，滿足韌性城市的建設(shè)要求[12- 13]。結(jié)合城市設(shè)計(jì)，系統(tǒng)、綜合利用濱河濱海公園廣場、綠地沙灘、濕地、紅樹林、防波堤、碼頭和防風(fēng)林等，減少后方陸域風(fēng)暴潮影響并增強(qiáng)河岸海岸的防護(hù)能力。

4.4 建設(shè)彈性水網(wǎng)

主要理念包括退讓濱河空間、設(shè)置蓄滯洪和調(diào)蓄水體空間、濱河設(shè)施采用架空型式、增加水體和城市其他行泄洪通道(包括低洼草地、泄洪道路等)的連通性和調(diào)蓄能力等措施，實(shí)現(xiàn)濱河場地彈性可恢復(fù)，即河道有水、河灘能濕，草地能排，一般能淹，重要建筑物能避等措施。

5 提高水利規(guī)劃適用性建議

5.1 共享精細(xì)和新技術(shù)運(yùn)用

在滿足數(shù)據(jù)安全保護(hù)要求基礎(chǔ)上，研究建立水利數(shù)據(jù)服務(wù)中心，提高水利信息資源開放共享程度；提高采用數(shù)字地形分析精度和規(guī)劃水利工程空間布局精度；運(yùn)用基于GIS、BIM、IOT、大數(shù)據(jù)、AI等新技術(shù)，啟動數(shù)字孿生規(guī)劃場景，構(gòu)建規(guī)劃方案分析和采用的二、三維仿真模型。

5.2 因時制宜，動態(tài)調(diào)整規(guī)劃深度

研究提高防洪規(guī)劃深度和階段安排，如對于重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、與城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)緊密的防洪工程，在規(guī)劃階段能基本達(dá)到現(xiàn)有可研階段空間布局的深度，滿足城市建設(shè)要求。

5.3 扎實(shí)基礎(chǔ)，推廣水文氣象科研成果的應(yīng)用

進(jìn)一步開展氣候變暖、海平面上升對降水、風(fēng)暴潮水位、咸潮的基礎(chǔ)性研究，并應(yīng)用于水資源、防洪排澇防潮等水利規(guī)劃；學(xué)習(xí)和響應(yīng)IPCC和歐美等先進(jìn)發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變暖、海平面上升、洪澇加劇的風(fēng)險評估和理念，應(yīng)用于包括防洪的水利規(guī)劃。

5.4 重視系統(tǒng)性、綜合性防洪減災(zāi)工程措施

重視系統(tǒng)性規(guī)劃蓄滯洪、泄洪、分洪、擋潮和海岸防護(hù)等綜合工程措施。如粵港澳大灣區(qū)整體防洪措施，應(yīng)統(tǒng)籌考慮未來海平面可能上升、風(fēng)暴潮加強(qiáng)的影響，充分應(yīng)對極端氣候變化影響，學(xué)習(xí)吸收國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒美國、荷蘭、意大利、俄羅斯和國內(nèi)黃浦江河口建閘前期研究成果，開展粵港澳大灣區(qū)閘堤聯(lián)合防御方案的前期研究；從流域?qū)用婵紤]上游蓄滯洪和分泄洪的前期研究，應(yīng)對防洪標(biāo)準(zhǔn)提高和洪水歸槽的影響，持續(xù)提升粵港澳大灣區(qū)的抗風(fēng)險能力和適應(yīng)性。

6 結(jié)語

十四五規(guī)劃提出要全面提升城市品質(zhì)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，推進(jìn)新型城市建設(shè)，建設(shè)韌性城市；國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》[14]提出用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市防洪排澇問題。本文梳理城市防洪規(guī)劃新形勢、目標(biāo)和存在問題，提出了防洪基礎(chǔ)設(shè)施空間預(yù)留、強(qiáng)化豎向管控、建設(shè)韌性城市、建設(shè)彈性水網(wǎng)等與城市規(guī)劃相融合的建議，以及共享和新技術(shù)運(yùn)用、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃深度、推廣水文氣象科研成果的應(yīng)用、重視系統(tǒng)性、綜合性防洪減災(zāi)工程措施等防洪規(guī)劃適用性建議。