能源改革：回顧和展望

■特約撰稿馮升波

2021 年是“十四五”開局之年，是新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的起步期，是繼續(xù)破除體制機(jī)制障礙推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的攻堅(jiān)期。2021年也被稱為“碳中和”元年，錨定“雙碳”目標(biāo)，堅(jiān)持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，深化能源體制改革，逐步形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

發(fā)展和改革相互促進(jìn)，頂層文件明確目標(biāo)方向

按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，能源領(lǐng)域不斷深化市場(chǎng)化改革，著力還原能源商品屬性，努力發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不斷為市場(chǎng)主體營造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。2021年前后相繼出臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)文件為能源領(lǐng)域深化改革創(chuàng)造了良好環(huán)境。

加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》相繼印發(fā)實(shí)施，就完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和關(guān)鍵領(lǐng)域改革作出重大部署。提出“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”的總體要求，對(duì)于能源領(lǐng)域則強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)，加快實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)，健全競(jìng)爭(zhēng)性油氣流通市場(chǎng)。能源市場(chǎng)是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成，深化能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革是加快完善我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化要素市場(chǎng)化配置的內(nèi)在需要。

做好碳達(dá)峰碳中和工作。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，完善能源消費(fèi)雙控制度。2021 年政府工作報(bào)告在明確上述要求的同時(shí)，要求相關(guān)部門扎實(shí)做好優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)煤炭清潔高效利用，大力發(fā)展新能源，在確保安全的前提下積極有序發(fā)展核電推動(dòng)資源節(jié)約高效利用。經(jīng)充分思考醞釀出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》進(jìn)一步對(duì)能源領(lǐng)域健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)化機(jī)制做出明確安排。

高標(biāo)準(zhǔn)能源市場(chǎng)體系持續(xù)建設(shè)，能源治理效能不斷提升

市場(chǎng)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，進(jìn)一步放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入，支持各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入負(fù)面清單以外的能源領(lǐng)域，初步形成多元化市場(chǎng)主體參與的格局。深化油氣勘查開采管理體制改革，對(duì)境內(nèi)注冊(cè)內(nèi)外資公司開放油氣勘查開采，在全國范圍內(nèi)探索油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高油氣資源配置效率。支持符合條件的企業(yè)參與原油進(jìn)口、成品油出口。推進(jìn)油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革，提高油氣資源配置效率。有序放開配售電業(yè)務(wù)，配電環(huán)節(jié)引入多元投資主體，售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，深化電網(wǎng)企業(yè)主輔分離。

市場(chǎng)交易體系逐步健全。推進(jìn)能源交易體制改革，完善市場(chǎng)化交易機(jī)制，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的能源市場(chǎng)體系。搭建能源交易平臺(tái)，組建全國和區(qū)域性煤炭、石油、電力交易中心，促進(jìn)能源市場(chǎng)化交易。逐步建立煤炭行業(yè)產(chǎn)能置換、中長(zhǎng)期合同等機(jī)制，構(gòu)建上下游產(chǎn)業(yè)互利共贏發(fā)展格局。持續(xù)推進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，完善油氣進(jìn)出口管理體制。在放開鋼鐵、水泥等4 個(gè)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)用電計(jì)劃試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃，有序推動(dòng)工商業(yè)用戶參與電力市場(chǎng)交易。推動(dòng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)開展連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行，全國首批8 個(gè)試點(diǎn)陸續(xù)投入更長(zhǎng)周期的結(jié)算試運(yùn)行，山西全年完成3 次中長(zhǎng)期和8 次現(xiàn)貨結(jié)算試運(yùn)行，是全國不間斷運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)，第二批6個(gè)現(xiàn)貨試點(diǎn)正式啟動(dòng)，逐步形成以中長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的能源市場(chǎng)交易體系，不斷擴(kuò)大原油、煤炭等期貨產(chǎn)品交易規(guī)模。推動(dòng)電力輔助服務(wù)市場(chǎng)范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)調(diào)峰資源更大范圍的優(yōu)化配置。

市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制逐步完善。一是有序放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)，擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍，平穩(wěn)推進(jìn)以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式確定新建光伏、風(fēng)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)，推動(dòng)跨省跨區(qū)按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則協(xié)商或通過市場(chǎng)化方式形成送電價(jià)格，有序推動(dòng)工商業(yè)用戶通過市場(chǎng)化方式形成用電價(jià)格?？s短成品油調(diào)價(jià)周期，建立油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，放開液化石油氣、非常規(guī)天然氣及液化天然氣氣源價(jià)格。進(jìn)一步理順非居民用氣價(jià)格，明確所有進(jìn)入交易平臺(tái)公開交易的氣量?jī)r(jià)格由市場(chǎng)形成。二是逐步建立輸配價(jià)格監(jiān)管體系。按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則，合理制定電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)輸配價(jià)格。實(shí)施成本監(jiān)審、輸配電政府定價(jià)，探索實(shí)施配電網(wǎng)激勵(lì)性定價(jià)，完成兩輪輸配電成本監(jiān)審和電價(jià)核定。改革天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化配氣價(jià)格監(jiān)管，開展成本監(jiān)審，構(gòu)建起天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管體系。三是創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制。對(duì)高耗能、高污染、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)用電實(shí)行差別化電價(jià)政策，全面推行階梯電（氣）價(jià)制度，完善峰谷分時(shí)電價(jià)政策，建立尖峰電價(jià)機(jī)制，健全季節(jié)性電價(jià)機(jī)制，開展清潔能源消費(fèi)替代與可再生能源電力消納相結(jié)合的綠色電力交易，降低綠色電價(jià)，進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制，健全新型儲(chǔ)能價(jià)格機(jī)制。

能源治理能力和體系建設(shè)逐步加強(qiáng)。一是完善能源法律體系。推進(jìn)能源領(lǐng)域法律及行政法規(guī)制訂修訂工作，加強(qiáng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督檢查，加快電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等領(lǐng)域規(guī)章規(guī)范性文件的“立改廢”進(jìn)程。二是推進(jìn)能源依法治理。推進(jìn)法治政府建設(shè)，構(gòu)建政企聯(lián)動(dòng)、互為支撐的能源普法新格局，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，暢通行政復(fù)議和行政訴訟渠道。三是創(chuàng)新能源科學(xué)管理和優(yōu)化服務(wù)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，著力打造服務(wù)型政府。發(fā)揮能源戰(zhàn)略規(guī)劃和宏觀政策導(dǎo)向作用，集中力量辦大事。強(qiáng)化能源市場(chǎng)監(jiān)管，提升監(jiān)管效能，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。

統(tǒng)籌安全與發(fā)展，進(jìn)一步深化重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革

推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵，展望2022 年，應(yīng)著力推進(jìn)以下重點(diǎn)改革任務(wù)和機(jī)制建設(shè)。

深化電力體制改革。持續(xù)放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，持續(xù)放開配售電業(yè)務(wù)，持續(xù)放開發(fā)用電計(jì)劃，持續(xù)開放電網(wǎng)公平接入，持續(xù)完善主輔分離，持續(xù)完善輸配電價(jià)監(jiān)管體系，推進(jìn)電力市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行，推動(dòng)建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、安全高效、治理完善的電力市場(chǎng)體系。

深化油氣體制改革。完善油氣勘查開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)體制機(jī)制，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的“X+1+X”油氣市場(chǎng)體系，提高油氣資源配置效率，促進(jìn)保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，把能源飯碗牢牢掌握在自己手上。

建立健全安全與發(fā)展協(xié)同制度體系。著重建立能源供需預(yù)測(cè)預(yù)警、煤炭清潔開發(fā)利用、煤電清潔高效轉(zhuǎn)型、油氣清潔高效利用、煤電油氣運(yùn)協(xié)同發(fā)展等機(jī)制。

能源改革，久久為功。2022 年必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，必須堅(jiān)持先立后破，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念?！?/p>