農(nóng)村公共服務效率研究
——基于對榕江縣X村的考察

何世平

（中共榕江縣委黨校，貴州 榕江 557200）

近年來，我國農(nóng)村村莊治理呈多元化趨勢，中國農(nóng)村公共服務效率有更新更高的要求，如在供需結(jié)構(gòu)性平衡、資源配置和利用水平、公眾對項目滿意度等方面也有新的要求。農(nóng)民多元理性并立、公共部門本身、歷史文化因素、投入與產(chǎn)出的量化比例和效果之間聯(lián)系不平衡等方面因素是誘發(fā)新要求高標準的主要原因。

X村位于樂里鎮(zhèn)東北部，距縣城67公里，村轄4個村民小組，189戶，841人，其中農(nóng)業(yè)人口841人，黨員15人，主要有侗族和漢族群居，侗族人口占85%，漢族人口占15%。村子國土總面積為9.48平方公里，耕地總面積682畝，山林總面積12206.6畝。目前建有村衛(wèi)生室一個，村級黨員活動室一個，標準籃球場一個。2020年，該村每個村民小組實現(xiàn)戶戶通電、通網(wǎng)絡、通手機信號、通硬化路、通自來水、通廣播電視，有安全住房；組組通硬化路，有太陽能路燈，人均收入超出國家脫貧標準線，已實現(xiàn)全面建成小康社會目標，但由于人民對美好生活的需要日益廣泛，需求日益增多，人們對公共服務效率水不也提出更高的要求。

一、榕江縣農(nóng)村公共服務建設的措施及成效

1．明確各組織機構(gòu)的權(quán)責，促進政府職能的轉(zhuǎn)變

農(nóng)村村民委員會的公共服務中心工作是村級治理、集體資產(chǎn)經(jīng)營等方面的服務，村支兩委與村級各種民主制度建立起來的村級自治組織要建立相互信任、相互協(xié)商、相互扶持的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦服務中心）要指導好村支兩委（社區(qū)）開展公共服務工作，政府只要扮演好自己的的指導角色，還要在財政、人力資源方面為村莊、社區(qū)的發(fā)展提供全面的支持。而村（社區(qū)）作為下級基層組織要支積極支持配合政府的工作，共同將農(nóng)村基層及其組織建設不斷推向前進。公共服務網(wǎng)格化在農(nóng)村推行之后，在一定程度上緩解了村級組織的壓力，更便于村級組織把力量集中投入在鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟發(fā)展方面，為村級公共服務取得成效有一定的推進作用。

2．形成規(guī)劃科學合理，服務職能明了，可及性強的公共服務機制

規(guī)劃要形成科學合理的、職責職能優(yōu)化明晰的、可及性強公共服務的縱橫布局，逐漸形成最方便的村級一體化服務體系。規(guī)劃要對縣域內(nèi)農(nóng)村進行資源整合，主要優(yōu)選地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟基礎條件較好，基礎設施完善，有發(fā)展?jié)摿Φ拇遄?，劃定服務半徑為二公里以?nèi)，并向外輻射，一個社區(qū)包羅六個村落左右的范圍，也可以根據(jù)地區(qū)實際情況決定村莊的數(shù)量。充分考慮了兩公里服務半徑公共服務可及性，實現(xiàn)時空最優(yōu)化的社區(qū)服務特色，村民需要服務和村干部提供的時間的路程控制在二十分鐘以內(nèi)，做到了“一高一低”的服務質(zhì)量（服務效率提高了，同時服務成本降低了）。大大提升了村民公共服務的獲得感和幸福感。

3．建立高效的農(nóng)村公共服務運行機制

榕江縣建立了高效的農(nóng)村公共服務運行機制，就是為了長久保障農(nóng)村公共服務更好的發(fā)展。一是在制度的保障方面。2008年縣政府出臺農(nóng)村社區(qū)建設方面的相關文件，堅持以政府為主導，投入項目資金實行以政府公共財政投入為主的機制，其他方式為輔，多元化、多渠道的方式。在資金投入上，2011年，縣級財政資金共投入超過4000萬；同時各幫扶單位也投入了不一定的資金，主要解決未形成立項方面的困難，還有社會團體、企業(yè)捐贈等多種方式共同完成。年共得社會捐款220萬元。二是在人力資源保障上，根據(jù)農(nóng)村各社區(qū)、村莊實際，精準選派工作人員，選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關與事業(yè)單位中優(yōu)秀的中青年同志，另外邀請老黨員干部、賢達人士等組成社區(qū)志愿隊，服務社區(qū)。同時，要建立嚴格的激勵機制，對基層服務工作進行公開民主的考核體系，以服務群眾質(zhì)量、群眾滿意度為尺子，表彰獎勵成績突出者，重用表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，獎優(yōu)罰后，共同接受村民的監(jiān)督。

4．大力發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，為農(nóng)村公共服務社區(qū)化提供產(chǎn)業(yè)支撐

采取“引進來”的策略，用優(yōu)惠的政策吸引外部企業(yè)入駐，以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為牽引，輻射帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，建立“公司+合作社+農(nóng)戶”的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體系。把農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)作為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局的強大力量，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的積極性和主動性，共同促進企業(yè)、村集體經(jīng)濟、農(nóng)民三者之間的利益收盈[1]。

二、X村公共服務效率現(xiàn)狀

1．村莊的治理現(xiàn)狀

1.1 從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的能力上看，政府供給能力很強，企業(yè)責任較好。調(diào)研結(jié)果顯示，大多村民同意“村干部有能力做好村里的公共服務”“企業(yè)參與村莊公共產(chǎn)品供給的能力普遍得到村民認可”“在參與村莊集體事務討論、決策中，村民的參與能力越來越高”“參與本村公共服務建設的多元主體能力越來越強”的村民所占百分比都很高。這表明轉(zhuǎn)型期，被X村莊的公共服務政府供給、市場化供給程度好。

1.2 從權(quán)力結(jié)構(gòu)方面來看，村莊在開展選舉工作的時候，工作落實得很好，村民實際參加村莊選舉的程度很高。調(diào)研結(jié)果表明，村民認可“村民代表大會議事協(xié)商制度”“民主選舉村干制度”“村民在參與村集體各項事務的決策中，村民講話有效、管用，村民提出的一些好建議都得到村支兩委的采納”“村民能夠有效地監(jiān)督了村干部”“在民主集中具體實踐中，村里都執(zhí)行得很好，且效果越來越佳”的村民所占比重普遍高。這些充分說明，在怎么樣才能真正落實民主的問題上，將直接影響著民主在村莊治理中的有效落實和村民群眾的利益表達，從而也會直接影響到村民對公共產(chǎn)品供給效率的有效判斷。

1.3 從各主體之間相互信任的角度看，村莊里村民之間、村民與村干部之間以及村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間相互信任的程度很高。調(diào)研結(jié)果表明，同意、非常同意“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、村民代表、村民商協(xié)組織在處理村集體事務中關系融洽”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部關系融洽”“村干部之間關系融洽，”的村民所占百分比也較高。這說明，在村莊治理實踐中，各治理主體尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委之間的信任程度高，這對于開展各種農(nóng)村公共產(chǎn)品供給活動具有積極促進作用。

1.4 從村莊公共資源的分配方面來看，公平公正的程度很高。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，同意和非常同意“村里的耕地、林地等資源能公平分配”“村里的公共服務項目能公平對待”“村莊各種集體收入的分配公平”“無私人侵占集體財產(chǎn)的情況”“無將集體資產(chǎn)占為己有的現(xiàn)象”“村集體的資源能公平分配”的村民所占百分比分很高。這充分說明，在所調(diào)查的村莊中，其分配公共資源是公平的。

1.5 從各主體之間的溝通方式和溝通渠道來看，村兩委溝通意識和溝通能力變強。調(diào)查問卷分析結(jié)果顯示，同意和非常同意“村支兩委與基層政府相互之間的溝通渠道是暢通的，且溝通機會多”“村兩委干部與村莊群眾、社會各界溝通的渠道不被堵塞，而且溝通的機會也多”“村支兩委干部與外界的溝通意識不斷增強，溝通能力也不斷提高”的被訪村民所占百分比較高。這說明，村兩委不論在溝通意識還是在溝通能力方面都得到了增強，其在群眾與政府之間的橋梁作用充分顯現(xiàn)。

2．農(nóng)村公共服務效率現(xiàn)狀

從整體看，農(nóng)村公共服務效率還需要有很大提升的空間，村莊不論在經(jīng)濟發(fā)展、村莊治理還是在農(nóng)民理性程度等方面都存在差異性，村民對于公共產(chǎn)品供給項目、項目的投入產(chǎn)出等方面的評價仍有不同。從村莊公共產(chǎn)品供給效果方面看，各種公共產(chǎn)品供給項目能滿足廣大村民的基本需求。調(diào)研結(jié)果表明，村民同意“村里集體經(jīng)濟整體狀況越來越好”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的基礎設施等公共服務有很大改善”所占的比例重很高，這表明，村民普遍對生產(chǎn)、生活類公共產(chǎn)品供給項目以及資源使用狀況是滿意的。

從及時性、與時俱進的角度看，村莊公共產(chǎn)品供給決策所需時間不長，相關決策在執(zhí)行的效率上也是很高。調(diào)研結(jié)果表明，村民同意“召開村民代表大會為農(nóng)村服務協(xié)商決策的效率很高”“村民代表大會的決定村干部都能落實”“村里公共服務項目能如期完成”“村民的事村干部能及時解決”的村民所占百分比高。上述說明，在提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的服務效率實踐中，各主體在能力提升和村民民主參與效率之間的關系是協(xié)調(diào)的，在具體實踐中所采取的各項措施真正兼顧到了決策、執(zhí)行兩方面效率的共贏。

三、提高公共服務效率的對策和建議

當前公共服務效率已取得一定的高度，但人民對美好生活的向往又給我們提出了更新更高的要求，公共服務效率水平仍需進一步提升，使脫貧攻堅成果更加鞏固，鄉(xiāng)村得到全面振興。

1．推進農(nóng)村公共服務效率的全面提升

優(yōu)化村莊公共服務決策程序，通過不斷健全和完善各項工作制度，積累制度化建設成果，達到節(jié)省工作時間、提高工作效率的目的。實施“陽光工程”，要規(guī)范村級制度，做好村務、財務公開，使村級各種資金來源、投向、使用更加公開、透明，提高群眾對村務知曉率。做到村務“三公開”，特別的比較敏感的財務，一定要提高透明度，無條件接受村民監(jiān)督。村務透明了，群眾就更信任，開展工作就更有效率。通過對投資和效益的對比分析，不斷提升村民的滿意度，在此基礎上，不斷提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效果和質(zhì)量。

完善民主參與機制，在此基礎上，通過多元舉措加大對鄉(xiāng)村社會資本的培育力度，全力發(fā)揮村兩委“領頭羊”作用，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的鄉(xiāng)村共同利益、共同目標具體化和明確化，強化農(nóng)村基層社會治理，不斷增強廣大群眾共同參與村莊治理的熱情，做到民事民議，幫助鄰里關系和睦發(fā)展，幫助形成新農(nóng)村新風尚。在協(xié)商等民主制度中達成廣泛共識，增進各主體之間的相互信任，通過相關制度暢通溝通渠道，實現(xiàn)共同發(fā)展包容發(fā)展，保障村莊公共產(chǎn)品供給主體之間的各種交流與協(xié)商有效開展，克服“時間與人數(shù)定律”，從而提升時效，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供群眾基礎，達到提升群眾生活水平，促進鄉(xiāng)村振興。

要善于決策程序的科學性，明確服務目標要根據(jù)廣大農(nóng)民的現(xiàn)實需要，一是要注重落實對參與型公共服務方法的科學論證。調(diào)查研究是科學決策的前提，在做決策前是首先把決策有關的因素摸清，進行調(diào)研再作決定。不能亂決策、濫決策。二是要用先進科技的傳播方式和技術手段對公共服務成果實施公正公開評價反饋和服務，以智慧政務提高辦事效率，從而改善、提高村民滿意情況和狀況的程度，并以此達到進一步改善鄉(xiāng)村公共服務成效。充分利用各種現(xiàn)代傳媒技術手段，加大平臺建設，確保各種信息有效、精準傳遞，以此來確保相關基層信息的完成性，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在決策、實施、監(jiān)督等方面的準確性。

2．全面提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率

優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，把著力提高團隊合力、凝聚力作為對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的貢獻。全面完善相關制度，提高村民自治能力和水平，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各主體之間，以制度來確保其權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，切實保障農(nóng)村村民的一切合法權(quán)益。要完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的農(nóng)村公共服務管理機制，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務的吸納機制，建立健全相關制度，暢通利益訴求渠道，完善監(jiān)督體制機制，與村支兩委之間加強有效溝通，促進二者之間在各種互動中良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮前者的“民間社會”作用，促進社區(qū)各主體之間的融合發(fā)展[2]。增進信任關系，提高社會資本為農(nóng)村發(fā)展支持力度，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。以目標為導向，不斷加強誠信體系建設，促進各主體之間信任關系的建立；以法治方式、德治方式相結(jié)合，不斷增強各主體之間的信任度[3]。

村民多元理性的整合，加大村民理性思維培養(yǎng)，從大局出發(fā)，正確對待農(nóng)村公共服務效率的整體效應。植根于傳統(tǒng)社會正向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村公共服務供給日益趨向多元化、復雜化，農(nóng)村群眾的主體意識不斷增強，村民多元需求對各種公共活動參與行為產(chǎn)生了深刻影響。在這新的背景下，有必“就事論”的思路就必然出現(xiàn)，也必然把老百姓的多元需求和公共產(chǎn)品供給效率予以綜合平衡考慮整合考慮，深入探究農(nóng)民多元理性對農(nóng)村公共服務效率的影響效應[4]。

大力推進鄉(xiāng)村公共精神傳承和發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村文明建設、家風及鄉(xiāng)風精神的輔助作用，提高服務農(nóng)村工作的效率。大力培育農(nóng)村公共精神，把農(nóng)村公共精神作為強化農(nóng)民公共理性對農(nóng)村公共服務效率效應的抓手。充分發(fā)揮精英人物和模范人物的作用，加強村民公共意識的教育，培養(yǎng)村民自治能力和合作精神。參與公共服務的群體，必須有相對獨立的財政，也就是說是否穩(wěn)定的經(jīng)費來源會影響它的下一步發(fā)展。投入一定資金，以保障和激活村民參與公共服務的熱情。新農(nóng)村建設到美麗鄉(xiāng)村建設時期，鄉(xiāng)村公共精神得以一定程度的恢復和發(fā)展，同時，面對新時代新時期，鄉(xiāng)村公共精神培育力度更需加大。站位只高不得低，建議充分利用新聞廣播、報紙雜志、電影電視、互聯(lián)網(wǎng)、短視頻、抖音、微信短信等形式，展演展播村民喜聞樂見表現(xiàn)新風尚趣事，傳播公共精神，全力推動村民需求公共利益和追求個人利益有機結(jié)合的有效路徑，通過互助合作的方式，來提高村民應對各種問題和挑戰(zhàn)的能力[5]。與此同時，還要激勵政治契約精神，加強交易理性的正向影響，不斷提高對農(nóng)村地區(qū)廣大群眾的公共服務效率。