企業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制問題分析與優(yōu)化對策

李 娜 石明杰 儲勝利 王 寵 王丹丹，2

(1.中國石油集團(tuán)安全環(huán)保技術(shù)研究院有限公司；2.中國石油大學(xué)(北京)安全與海洋工程學(xué)院)

0 引 言

應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的重大事故或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動，降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案。應(yīng)急預(yù)案作為企業(yè)應(yīng)急管理工作的重要載體，集中體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)急工作的策劃，向上承接落實(shí)國家應(yīng)急法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及企業(yè)應(yīng)急管理制度的各項(xiàng)要求，向下要為突發(fā)事件應(yīng)急處置工作提供指導(dǎo)。應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量直接反映企業(yè)應(yīng)急管理水平的高低，它明確了突發(fā)事件應(yīng)急救援的范圍和體系、處置應(yīng)對的組織機(jī)構(gòu)及人員職責(zé)、開展處置的響應(yīng)程序和企業(yè)可調(diào)用的應(yīng)急資源等。因此，不斷優(yōu)化企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系、提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，是企業(yè)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作、有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要內(nèi)容[1]。

1 應(yīng)急管理體系建設(shè)

我國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，1949年后政府逐步建立了經(jīng)濟(jì)體系和保障體系，2003年以前，政府、企業(yè)、公眾主要是應(yīng)對各種自然災(zāi)害，僅部分高危行業(yè)和企業(yè)制定了應(yīng)急方案，少數(shù)特定部門具備了應(yīng)急救援力量。

在2003年抗擊“非典”之前，國內(nèi)的應(yīng)急管理工作還具有組織機(jī)構(gòu)臨時(shí)性、管理行為不規(guī)范的特征。在抗擊“非典”表彰大會上，黨中央、國務(wù)院第一次明確提出，政府管理除了常態(tài)以外，要高度重視非常態(tài)管理。之后應(yīng)急管理發(fā)展迅速，2006年，國務(wù)院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成；2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布實(shí)施；2013年前后，國務(wù)院辦公廳、原安監(jiān)總局、原環(huán)保部等國家行政機(jī)構(gòu)落實(shí)管行業(yè)管安全的職責(zé)定位，發(fā)布實(shí)施了應(yīng)急預(yù)案管理的一系列行政規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案管理向科學(xué)化方向邁進(jìn)；2018年3月，國家應(yīng)急管理部組建，構(gòu)建了具有中國特色的“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急管理體制，國家應(yīng)急管理踏上新的歷史征程。

2 應(yīng)急法律法規(guī)要求

國家近年來發(fā)布了很多應(yīng)急專業(yè)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，其中比較重要的有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》、GB 29639—2020《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等。這些文件對應(yīng)急管理責(zé)任制的落實(shí)、應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案的編寫指導(dǎo)和過程管理給出了明確要求。法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的出臺，使應(yīng)急預(yù)案的管理及編制做到了有章可循、有法可依，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案逐步規(guī)范化、系統(tǒng)化。

3 應(yīng)急預(yù)案編制問題分析

應(yīng)急預(yù)案作為指導(dǎo)企業(yè)突發(fā)事件應(yīng)對工作開展的有效文件，其質(zhì)量的好壞受企業(yè)重視程度、編寫人員素質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)辨識水平、動態(tài)更新等多種因素影響，很可能導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案存在各種各樣的問題，以致在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急預(yù)案難以很好地發(fā)揮作用[1]。

3.1 導(dǎo)致預(yù)案出現(xiàn)問題的原因

3.1.1 企業(yè)重視不夠

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》實(shí)施以來，對企業(yè)特別是高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的管理工作日趨嚴(yán)格。國家、政府主管部門雖逐步強(qiáng)化對應(yīng)急預(yù)案的管理，但企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量仍未能達(dá)到預(yù)期。究其原因主要是企業(yè)不夠重視，認(rèn)識有偏差。一是應(yīng)急預(yù)案的編制與修訂涉及企業(yè)多個(gè)部門的協(xié)同配合，應(yīng)急預(yù)案主責(zé)或牽頭部門難以協(xié)調(diào)人員開展工作；二是應(yīng)急預(yù)案的編制與修訂是一項(xiàng)繁雜的工作，從方案編寫、成立工作組，到預(yù)案的修改、討論、評審、發(fā)布及備案，不僅要投入很多的人員精力，還大大增加了企業(yè)的管理成本；三是企業(yè)存在僥幸心理，認(rèn)為事故不會發(fā)生，應(yīng)急預(yù)案的存在與否對企業(yè)無甚影響。種種原因?qū)е铝似髽I(yè)應(yīng)急預(yù)案編寫應(yīng)付了事，質(zhì)量不高[2-3]。

3.1.2 應(yīng)急人員能力不足

隨著應(yīng)急管理工作逐步得到重視，很多企業(yè)都配備了專職或兼職應(yīng)急管理人員負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案的管理工作。管理人員的素質(zhì)高低和能力水平將直接影響應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量。在開展應(yīng)急能力評估工作中發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)應(yīng)急管理人員在履職中存在問題，如日常工作繁忙，應(yīng)急管理工作難以兼顧，存在應(yīng)付心理；培訓(xùn)不到位，對法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)要求未理解、未掌握；責(zé)任心不強(qiáng)，應(yīng)急法規(guī)制度轉(zhuǎn)化和應(yīng)急體系策劃能力不強(qiáng)，能力不達(dá)標(biāo)。這些問題在一定程度上也制約了企業(yè)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的提升。

3.1.3 風(fēng)險(xiǎn)辨識不到位

風(fēng)險(xiǎn)辨識、評估主要是識別企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在的危險(xiǎn)危害因素，分析事故可能產(chǎn)生的直接后果以及次生、衍生后果，評估各種后果的危害程度和影響范圍，提出防范和控制事故風(fēng)險(xiǎn)措施的過程。應(yīng)急預(yù)案編制組人員需要嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，識別企業(yè)生產(chǎn)過程中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)，基于重大風(fēng)險(xiǎn)的類型構(gòu)建企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系。在實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案編制過程中，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)辨識、評估問題突出，未能有效識別本企業(yè)存在的重大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的針對性不強(qiáng)，如評價(jià)出的風(fēng)險(xiǎn)沒有對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，或應(yīng)急預(yù)案的類型與企業(yè)識別的風(fēng)險(xiǎn)脫節(jié)。企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險(xiǎn)辨識、評估結(jié)果“兩張皮”，風(fēng)險(xiǎn)評估的意義無法得到體現(xiàn)[2-3]。

3.1.4 預(yù)案動態(tài)管理不及時(shí)

應(yīng)急預(yù)案編制完成后很多企業(yè)將之束之高閣，企業(yè)未能對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行宣貫培訓(xùn)，各預(yù)案主責(zé)部門也未能對預(yù)案進(jìn)行演練或演練走過場，未能實(shí)現(xiàn)通過演練發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案問題的目的，對今后應(yīng)急預(yù)案修訂提供的指導(dǎo)較少。企業(yè)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、崗位人員變動、風(fēng)險(xiǎn)增加、工藝變更等，企業(yè)未及時(shí)對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂，使得應(yīng)急預(yù)案的作用得不到有效發(fā)揮。

3.1.5 其他

應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的事故，為最大程度減少事故損害而預(yù)先制定的應(yīng)急準(zhǔn)備工作方案，很多企業(yè)將應(yīng)急預(yù)案做成操作說明書或培訓(xùn)教材，內(nèi)容繁雜、包羅萬象。有的企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編寫人員對GB 29639—2020《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》未進(jìn)行認(rèn)真系統(tǒng)地學(xué)習(xí)，對編制指南理解不透徹，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的要素、內(nèi)容、上下銜接、過程管控等不滿足要求。

3.2 預(yù)案本身存在的問題

3.2.1 預(yù)案體系設(shè)計(jì)不合理

有的企業(yè)構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)臃腫，風(fēng)險(xiǎn)劃分過細(xì)，如同一家企業(yè)有?；沸孤?、苯泄漏和硫化氫泄漏3個(gè)專項(xiàng)預(yù)案，實(shí)質(zhì)上危化品泄漏針對的風(fēng)險(xiǎn)已包含后兩項(xiàng)預(yù)案的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，完全可以進(jìn)行合并。有的企業(yè)個(gè)別突出的風(fēng)險(xiǎn)并未納入專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的范疇，存在重大風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)不足的情況，或?qū)ｍ?xiàng)應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)不突出，沒有必要編制專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案[1]。

3.2.2 響應(yīng)分級描述不具體

企業(yè)在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)對突發(fā)事件響應(yīng)等級的劃分，通常會參考《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》中對生產(chǎn)安全事故等級的分級標(biāo)準(zhǔn)。但對于一般企業(yè)來說，這個(gè)分級標(biāo)準(zhǔn)是高于企業(yè)突發(fā)事件實(shí)際應(yīng)對的，企業(yè)日常發(fā)生的各類事故大多達(dá)不到這個(gè)等級，且專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中沒有很好地細(xì)化具體類型的響應(yīng)分級標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生后難以有效判定事件的級別。

3.2.3 信息報(bào)送流程不清晰

突發(fā)事件信息報(bào)送在突發(fā)事件處置應(yīng)對中起著至關(guān)重要的作用，也是突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中的重要內(nèi)容。企業(yè)應(yīng)急預(yù)案中若不能捋清突發(fā)事件信息由誰報(bào)、報(bào)給誰、報(bào)送什么內(nèi)容、相關(guān)報(bào)送要求等，則會出現(xiàn)信息傳遞不及時(shí)、延誤決策時(shí)機(jī)、遺漏重要信息等情況，從而導(dǎo)致相關(guān)人員被追責(zé)[1]。

3.2.4 預(yù)案銜接不到位

大部分企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案都只明確了總體與專項(xiàng)、上級與下級之間的銜接，而對駐地政府預(yù)案、應(yīng)急救援隊(duì)伍和周邊企業(yè)的預(yù)案未能進(jìn)行有效銜接。同時(shí)，有些企業(yè)應(yīng)急預(yù)案中并未明確上級領(lǐng)導(dǎo)或地方政府人員到達(dá)現(xiàn)場后的指揮權(quán)移交內(nèi)容。

3.2.5 響應(yīng)程序可操作性不強(qiáng)

應(yīng)急響應(yīng)程序作為企業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的有效指導(dǎo)，明確告知企業(yè)在突發(fā)事件發(fā)生后不同組織機(jī)構(gòu)開展什么樣的應(yīng)急行動以及行動工作要點(diǎn)。但很多企業(yè)應(yīng)急預(yù)案中對響應(yīng)程序著墨不多，簡單帶過，未能結(jié)合實(shí)際事故應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)梳理，形成有效的、具有可操作性的響應(yīng)程序。

4 應(yīng)急預(yù)案編制優(yōu)化

4.1 從管理上重視

1)落實(shí)責(zé)任，提升企業(yè)重視程度?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人對本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作全面負(fù)責(zé)?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中明確要求生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織編制和實(shí)施本單位的應(yīng)急預(yù)案，并對應(yīng)急預(yù)案的真實(shí)性和實(shí)用性負(fù)責(zé)。在國家層面已將應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)工作職責(zé)賦予給企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，只要企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)真落實(shí)責(zé)任，對企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的重視程度也會隨之提升。

2)加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化人員履職能力。針對應(yīng)急人員能力不足的問題，企業(yè)應(yīng)遴選優(yōu)秀管理人員履職應(yīng)急管理崗位，合理安排崗位職責(zé)；此外，要積極組織企業(yè)應(yīng)急管理培訓(xùn)和應(yīng)急評估工作，針對預(yù)案編寫人員開展針對性的培訓(xùn)，使人員熟悉應(yīng)急預(yù)案的編制、評審、報(bào)備、演練等要求；加強(qiáng)與其他相關(guān)企業(yè)應(yīng)急管理人員交流，吸收借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，提高應(yīng)急管理人員業(yè)務(wù)技能，為服務(wù)和指導(dǎo)企業(yè)應(yīng)急工作奠定基礎(chǔ)。

3)認(rèn)真總結(jié)，加強(qiáng)預(yù)案動態(tài)管理。企業(yè)應(yīng)定期組織應(yīng)急預(yù)案演練，通過演練使相關(guān)部門和人員掌握生產(chǎn)安全事故正確處置程序和方法，同時(shí)不斷修正和完善預(yù)案；及時(shí)總結(jié)事故處置經(jīng)驗(yàn)，完善應(yīng)急預(yù)案中的應(yīng)急響應(yīng)程序和響應(yīng)行動；定期更新應(yīng)急救援物資、應(yīng)急聯(lián)系方式和應(yīng)急專家?guī)?，確保應(yīng)急預(yù)案的有效性[2，4-6]。

4.2 從技術(shù)上提升

1)按照風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)和同類合并的原則優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案編制前，需進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識、評估。企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)針對評價(jià)出的風(fēng)險(xiǎn)做到全覆蓋，但對于相同類型的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行合并，使企業(yè)預(yù)案體系更加科學(xué)、簡明。

2)梳理應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的組成及職責(zé)。要結(jié)合突發(fā)事件的類型，梳理各應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的組成和職責(zé)，同時(shí)細(xì)化該類型突發(fā)事件中涉及的企業(yè)各職能部門和業(yè)務(wù)處室的應(yīng)急響應(yīng)職責(zé)，各部門之間分工明確、有效協(xié)作。

3)結(jié)合企業(yè)實(shí)際建立響應(yīng)分級。突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)分級要充分結(jié)合企業(yè)應(yīng)急處置能力，從人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境污染、社會影響、政治影響等多方面進(jìn)行細(xì)化，尤其在專項(xiàng)預(yù)案中，更要結(jié)合突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)類型來量化分級指標(biāo)。如火災(zāi)影響范圍和持續(xù)時(shí)間、污染水體的面積、引起市級媒體關(guān)注等。

4)簡化和規(guī)范信息報(bào)送流程。按照合規(guī)、快速、實(shí)用的原則，優(yōu)化突發(fā)事件信息報(bào)送流程，強(qiáng)化突發(fā)事件第一發(fā)現(xiàn)者地位，簡化信息報(bào)送的中間環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮應(yīng)急辦公室的第一時(shí)間指揮協(xié)調(diào)作用，避免因信息報(bào)送問題而延誤救援處置。

5)應(yīng)急預(yù)案銜接留有接口?？傮w和專項(xiàng)預(yù)案、同一類型的上下級預(yù)案要在風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、應(yīng)急職責(zé)和處置措施等要素上，按照從原則到具體的要求留好接口；應(yīng)對某一突發(fā)事件時(shí)，可能需要同時(shí)啟動多個(gè)專項(xiàng)預(yù)案，所以不同類別的預(yù)案之間也要留有接口；企業(yè)預(yù)案與地方政府預(yù)案在報(bào)告、請示、求援、指揮權(quán)移交等銜接方面也應(yīng)留有接口。

6)優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)程序，提高可操作性。企業(yè)應(yīng)結(jié)合突發(fā)事件實(shí)際應(yīng)對情況，在預(yù)案中規(guī)范各應(yīng)急響應(yīng)程序，便于指導(dǎo)各機(jī)構(gòu)及人員學(xué)習(xí)和在應(yīng)急處置過程中指導(dǎo)實(shí)際工作。如首次應(yīng)急會議程序、應(yīng)急機(jī)構(gòu)響應(yīng)程序、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組操作程序、現(xiàn)場工作組程序、后勤保障程序等[1]。

5 結(jié)束語

企業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量要得到切實(shí)提升，必須要從強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)意識、落實(shí)人員責(zé)任、抓好應(yīng)急培訓(xùn)、掌握法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加大投入力度、貼近企業(yè)需求、嚴(yán)格全流程管控等多方面入手，以高質(zhì)量的應(yīng)急預(yù)案實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下企業(yè)突發(fā)事件的有效應(yīng)對和快速處置。