鳳翔區(qū)農(nóng)村生活飲用水水費(fèi)收繳及水價(jià)執(zhí)行情況調(diào)查及對(duì)策

杜崇剛，文永勤

（1.寶雞市鳳翔區(qū)水利建設(shè)工程工作隊(duì),陜西 寶雞 721400；2.陜西省寶雞市鳳翔區(qū)水利局,陜西 寶雞721400）

1 區(qū)域概況

鳳翔區(qū)位于關(guān)中平原西部,東迄岐山,西接千陽,南鄰寶雞,北與麟游接壤。南北長47 km,東西寬44 km,總面積1179 km2。鳳翔區(qū)水資源總量1.35 億m3。其中地表水資源量0.73 億m3,可利用量0.56 億m3,占地表水資源量0.73 億m3的77%,地下水資源量為1.21 億m3,地下水可開采量為0.793億m3,已開采0.784 億m3,占可開采量98.9%。全區(qū)人均占有水資源量270 m3,遠(yuǎn)低于全國人均水資源量和全省人均水資源量,是一個(gè)典型的貧水縣區(qū)。

鳳翔區(qū)轄12 個(gè)鎮(zhèn),160 個(gè)村民委員會(huì),1967 個(gè)村民小組,15.83 萬戶,52.65 萬人,農(nóng)村總?cè)丝?7.6 萬人,其中農(nóng)業(yè)人口約35.74 萬人,耕地71 萬畝。

全區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村供水工程491 處,供水覆蓋全縣所有鎮(zhèn)村,供水人口47.6 萬人。按照供水規(guī)模劃分,全區(qū)千噸萬人規(guī)模供水工程2 處,供水人口2.72 萬人,千人以上萬人以下規(guī)模供水工程146 處,供水人口33.32 萬人,千人以下規(guī)模供水工程343 處,供水人口11.58 萬人。

2 水價(jià)水費(fèi)管理現(xiàn)狀

2.1 水價(jià)水費(fèi)管理現(xiàn)狀

2.1.1 供水管理體制現(xiàn)狀

全區(qū)成立供水管理機(jī)構(gòu)491 個(gè),其中水利部門專業(yè)管理供水工程1 處,鎮(zhèn)政府管理9 處,區(qū)自來水公司管理1 處,其余480 處供水工程由村組管理。設(shè)立了區(qū)級(jí)農(nóng)村供水運(yùn)行管理站,2012 年區(qū)政府出臺(tái)了《鳳翔縣農(nóng)村飲水安全工程維修基金管理辦法》,2015 年,出臺(tái)了《鳳翔縣村鎮(zhèn)供水工程建設(shè)運(yùn)行管理辦法》,2018 年起,按照鳳翔縣“1+8”農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)方案,全區(qū)確定村級(jí)水電管護(hù)員160 名,主要承擔(dān)各行政村水利及電力設(shè)施維護(hù)管理,從事直接管水人員520 名。2019 年,出臺(tái)《鳳翔縣農(nóng)村供水水價(jià)核定和水費(fèi)收繳指導(dǎo)意見》,全區(qū)農(nóng)村供水運(yùn)行管理機(jī)制基本得到完善。

2014 年,鳳翔成立了縣級(jí)農(nóng)村飲水安全水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心,主要對(duì)縣城和農(nóng)村供水工程進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)。結(jié)合縣疾控中心農(nóng)村供水水質(zhì)抽檢,全區(qū)年水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)到全覆蓋。

2.1.2 水價(jià)水費(fèi)收繳及計(jì)量設(shè)施現(xiàn)狀

目前,鳳翔區(qū)農(nóng)村供水工程水價(jià)沒有實(shí)現(xiàn)政府定價(jià),均按照政府指導(dǎo),用水和供水單位協(xié)商定價(jià)。水價(jià)構(gòu)成主要為機(jī)電泵電費(fèi)開支和管理人員適當(dāng)工作補(bǔ)貼。水價(jià)執(zhí)行在0.5元/m3～2.5元/m3之間,其中80%執(zhí)行1.0 元/m3～1.2 元/m3之間,15%執(zhí)行水價(jià)在1 元/m3以下,僅5%執(zhí)行水價(jià)在2.0 元/m3以上。水價(jià)中包含維修養(yǎng)護(hù)統(tǒng)籌的供水工程50 多處,僅占總工程處數(shù)的10%左右。全區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了入戶計(jì)量設(shè)施安裝和計(jì)量,但計(jì)量設(shè)施多停留在老式機(jī)械式計(jì)量表,運(yùn)行多年,設(shè)施完好率較低,且受機(jī)械表對(duì)供水壓力要求,計(jì)量多存在不準(zhǔn)現(xiàn)象,全區(qū)利用機(jī)械表計(jì)量工程約77%,僅23%實(shí)現(xiàn)了卡式水表計(jì)量。

2.2 水價(jià)水費(fèi)管理現(xiàn)狀

2.2.1 水費(fèi)管理現(xiàn)狀

除區(qū)水利部門、自來水公司、鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村供水工程為專業(yè)管理和固定管理人員外,其他村組供水工程多為臨時(shí)雇用和兼職人員代管,村組供水工程代管人員占到全區(qū)供水管理人員的97%。水價(jià)水費(fèi)收支實(shí)行“兩公開”,但村組管理部分水費(fèi)收繳率統(tǒng)一偏低,扣除常年不在村戶數(shù),水費(fèi)收繳率不足80%,水費(fèi)收繳建立了專帳,但收支臺(tái)賬簡單、混亂,水費(fèi)收支管理公示不及時(shí),受管理人員補(bǔ)貼低的因素,村組級(jí)供水管理人員不穩(wěn)定,管理水平不高,多存在村委會(huì)或組干部兼職管理情況,且將農(nóng)村供水管理工作只簡單地認(rèn)為是開關(guān)水泵,收取水費(fèi),保供水基本供給。

2.2.2 現(xiàn)狀水費(fèi)收繳及收繳辦法

全區(qū)水費(fèi)收繳按照誰受益誰繳費(fèi),誰管理誰收取的辦法進(jìn)行管理。水利部門專管工程由管理單位直接向農(nóng)戶收??；自來水公司管理的公司收取到村,村級(jí)專管收費(fèi)到戶上繳的方式；鎮(zhèn)政府管理工程由政府委托管理單位或代管人員收取,上繳鎮(zhèn)政府；村組級(jí)管理供水工程由村委會(huì)或組委托代管人員收取,水費(fèi)上繳至村委會(huì)或組。

2.2.3 水價(jià)結(jié)構(gòu)及執(zhí)行

現(xiàn)行全區(qū)農(nóng)村供水水價(jià)組成主要有三部分,機(jī)電泵運(yùn)行電費(fèi),管理人員補(bǔ)助,維修基金籌集。除鎮(zhèn)區(qū)和專業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理工程外,其他村組管理供水工程,執(zhí)行水價(jià)多為機(jī)電泵運(yùn)行電費(fèi),管理人員補(bǔ)助兩部分,其中機(jī)電泵按照水泵荷載及運(yùn)行時(shí)間,月電費(fèi)支出約700元～800元,管理人員月補(bǔ)貼不同,在100元～500元,若按500人供水人口計(jì)算,單位供水水價(jià)約1.0元/m3～1.2元/m3之間,即目前村組所收取水價(jià),若按1000人或1000以上供水人口,單位水價(jià)在0.8元/m3～1.2元/m3之間。

2.3 政策支持現(xiàn)狀

2.3.1 政策支持現(xiàn)狀

目前,全省在農(nóng)村供水工程建設(shè)管理方面政策性投向包括工程性一次投入,但不包括末端入戶工程投入,從2020年開始,工程維修養(yǎng)護(hù)資金開始下達(dá),多限于工程機(jī)電設(shè)備和工程設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù),投入資金有限。工程運(yùn)行管理繼續(xù)堅(jiān)持“放管服”政策支持,鼓勵(lì)社會(huì)資本和社會(huì)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村供水工程建設(shè)管理?，F(xiàn)狀農(nóng)村供水工程建設(shè)基本完成,入戶連接工程基本納入投資范圍,但入戶設(shè)施設(shè)備依然自籌解決,供水管理依然靠行業(yè)部門、鎮(zhèn)村以及個(gè)別委托管理人員或機(jī)構(gòu)進(jìn)行,社會(huì)資本和專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)入很少,鳳翔區(qū)目前只有1 家社會(huì)資本參建,2 個(gè)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)參與供水運(yùn)行管理。

2.3.2 定價(jià)和水費(fèi)收繳監(jiān)督

農(nóng)村供水工程水價(jià)制定,目前多以供水單位與用水戶協(xié)商定價(jià),由用水管理協(xié)會(huì)或用水戶進(jìn)行水費(fèi)收繳監(jiān)督,但多數(shù)村鎮(zhèn)供水工程水價(jià)制定和水費(fèi)收繳不能全面做到公開透明,實(shí)時(shí)監(jiān)督不到位,管理不規(guī)范?？h城供水管網(wǎng)延伸農(nóng)村供水工程實(shí)行參照城市供水水價(jià),由政府發(fā)改部門定價(jià),由區(qū)政府進(jìn)行監(jiān)督,管理比較規(guī)范。

3 存在問題

3.1 管理監(jiān)督不全面

3.1.1 “一龍治水”局面未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變

多年來,提到水,治理水、管理水均會(huì)想到水利部門,作為水利行業(yè)管理單位,治水和管水是必不可少的本分工作,但隨著社會(huì)多元化發(fā)展,社會(huì)公益事業(yè)管理的不斷提升,工作的精細(xì)化分工,水環(huán)境,水資源、水服務(wù)已是政府主導(dǎo)下的多部門聯(lián)合協(xié)作工作。在農(nóng)村供水管理方面,水利部門作為行業(yè)管理服務(wù)政府部門,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村供水總體規(guī)劃和實(shí)施,區(qū)域農(nóng)村供水管理的監(jiān)督和指導(dǎo),以行業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主,并總體監(jiān)督村鎮(zhèn)供水工程運(yùn)行管理。但實(shí)際鎮(zhèn)村級(jí)供水工程基本以運(yùn)行單位自管為主,鎮(zhèn)村級(jí)對(duì)工程運(yùn)行和維護(hù)管理監(jiān)督職責(zé)嚴(yán)重缺失,認(rèn)為涉水事宜應(yīng)該是水利部門負(fù)責(zé),農(nóng)村供水水價(jià)制定和水費(fèi)收繳管理放任自流,導(dǎo)致不規(guī)范的水價(jià)執(zhí)行和水費(fèi)收繳,致使工程運(yùn)行舉步維艱,直至工程因得不到必要的運(yùn)行維護(hù)資金保障設(shè)施設(shè)備損壞,無力自行維修。

3.1.2 監(jiān)管職責(zé)未全面落實(shí)

無論是水價(jià)制定,還是水費(fèi)收繳管理,均是農(nóng)村供水運(yùn)行管理職責(zé)之一,《水利部關(guān)于成立農(nóng)村飲水安全管理責(zé)任體系的通知》（水農(nóng)〔2019〕2號(hào)）文件已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行,省、市、縣三級(jí)的三個(gè)責(zé)任和三項(xiàng)制度均已全面落實(shí),但鎮(zhèn)村級(jí)多還停留在“有名無實(shí)”基礎(chǔ)上,自然缺少實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督管理,但這一層面卻是直接面對(duì)用水戶和供水工程運(yùn)行管理的第一接觸者,也是直接受益者,缺少下行監(jiān)督和監(jiān)測(cè),自然得不到上報(bào)的確切性和真實(shí)性,自上而下的監(jiān)督監(jiān)管職責(zé)將無法全面落實(shí),無法保證群眾更高的獲得感和幸福指數(shù)提升。

3.2 服務(wù)不到位

全區(qū)目前農(nóng)村水價(jià)以機(jī)電泵電量消耗費(fèi)用支出、管水人員補(bǔ)助支出、維修基金籌集三部分組成,水價(jià)構(gòu)成指標(biāo)嚴(yán)重不足,屬于純消耗性支出,未考慮設(shè)備設(shè)施維護(hù),大、小修工程支出,水資源費(fèi)用以及污水處理費(fèi)用,且部分項(xiàng)收取不規(guī)范,管理人員只是以補(bǔ)助形式作為補(bǔ)貼供給,無法做到管水人員專職管理。多數(shù)機(jī)械式水表水費(fèi)收繳全由人工收取,存在諸多不透明和不公開因素,水費(fèi)收繳率低下,往往出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。在水費(fèi)收支管理過程中因管理主體的不同,水費(fèi)收支公示制度落得不實(shí),不及時(shí)。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,水價(jià)變化的隨意性較大,水費(fèi)收繳列支的規(guī)范化管理缺失。以上此類問題均出現(xiàn)在村組級(jí)供水管理工程上,由專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和自來水公司管理的集中連片供水工程,運(yùn)行基本良好,未發(fā)生以上問題,從而說明,管理不規(guī)范,服務(wù)不到位,尤其是水價(jià)制定和水費(fèi)收繳執(zhí)行不到位是最根本致因。不健全的水價(jià)構(gòu)成,不完善的水費(fèi)收繳管理機(jī)制,致使供水工程運(yùn)行維艱,尤其是村組管理運(yùn)行工程,只是基本保運(yùn)轉(zhuǎn),若工程機(jī)電設(shè)備損壞,就無力維修,一味請(qǐng)求縣區(qū)解決,村鎮(zhèn)供水運(yùn)行管理形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

3.3 政策支持受限

全省農(nóng)村供水工程建設(shè)投資從“十一五”計(jì)劃開始,以國家投資建設(shè)為主,工程總體投資包括國家投資和群眾自籌,其中群眾自籌為入戶部分建設(shè)投資,包含入戶水表計(jì)量設(shè)施,雖設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)整個(gè)供水工程進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃,但入戶設(shè)施屬群眾自籌自建,受自籌資金影響,入戶計(jì)量設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不一,對(duì)入戶設(shè)施的后期運(yùn)行計(jì)量管理難以控制,極大程度影響工程運(yùn)行期計(jì)量管理。十四五以來,入戶末端計(jì)量設(shè)施資金投入政策未發(fā)生變化,入戶計(jì)量控制還是無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

4 解決的途徑及辦法

基于以上存在問題,鳳翔區(qū)農(nóng)村供水水價(jià)制定和水費(fèi)收繳管理要實(shí)現(xiàn)水價(jià)趨于合理、科學(xué),水費(fèi)收繳規(guī)范運(yùn)行管理,自己認(rèn)為解決途徑應(yīng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村供水參與的人、事、物。必須明確水的商品價(jià)值意識(shí),區(qū)域水資源的稟賦實(shí)際,農(nóng)村供水的公益屬性,科學(xué)合理的水價(jià)核定,水費(fèi)收繳的公開透明,計(jì)量設(shè)施的更新改造。

4.1 完善水價(jià)水費(fèi)收繳管理機(jī)制

1）堅(jiān)持以政府指導(dǎo)下的村民自治水價(jià)核定機(jī)制

鳳翔區(qū)農(nóng)村供水工程90%以上由村組管理,涉及工程處數(shù)多,且較分散,供水人口占到全區(qū)的50%左右,但往往水價(jià)制定管理不規(guī)范的幾乎全部是這一部分,加大鎮(zhèn)村級(jí)運(yùn)行管理政府指導(dǎo),尤其是水價(jià)制定指導(dǎo),雖村委會(huì)是我國政權(quán)最基層的一級(jí)組織,在日常工作中有一定的自治權(quán)力,但作為涉及群眾民生保障供水設(shè)施建設(shè)運(yùn)行管理上,必須堅(jiān)持上級(jí)政府部門的指導(dǎo)。目前農(nóng)村供水水價(jià)由用水戶與供水單位即村委會(huì)或村民小組協(xié)商制定,未能全部納入?yún)^(qū)縣以及鎮(zhèn)政府指導(dǎo)管理,要形成上下統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督管理,確保水價(jià)制定機(jī)制的順暢,必須參照城市水價(jià)制定核準(zhǔn)辦法,由供水單位和用水戶參與協(xié)商擬定,報(bào)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn),或由鎮(zhèn)政府提出審核意見后,報(bào)區(qū)縣一級(jí)政府和物價(jià)管理部門進(jìn)行核定批準(zhǔn),鑒于農(nóng)村供水工程分散性,可以依據(jù)相同地區(qū)水資源稟賦實(shí)際,實(shí)行地區(qū)同等水費(fèi)基價(jià)原則,即限定最低保正常運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)水價(jià),嚴(yán)格核查最高水價(jià)的辦法,由上級(jí)政府部門核價(jià)和定價(jià)執(zhí)行。

2）核定科學(xué)合理的水價(jià)構(gòu)成

隨著“十四五”高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃任務(wù)的落實(shí),城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求,農(nóng)村飲用水供水價(jià)格構(gòu)成,需體現(xiàn)“水質(zhì)、水量、方便程度、水效”四項(xiàng)指標(biāo)所必需的價(jià)值構(gòu)成總和,包括生產(chǎn)、供輸、運(yùn)行管理以及維修養(yǎng)護(hù)的全費(fèi)用,千人以上供水工程水價(jià)應(yīng)不低于供水成本,企業(yè)化運(yùn)行的工程應(yīng)適當(dāng)考慮利潤；千人以下集中供水工程的水價(jià),可結(jié)合實(shí)際,適當(dāng)簡化程序,由村委會(huì)、管水組織和用水戶代表協(xié)商確定。農(nóng)村集中供水工程成本,原則上應(yīng)包括污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)。農(nóng)村無污水處理設(shè)施的,可暫不收取污水處理費(fèi)。由城市供水管網(wǎng)延伸的集中供水工程,其水費(fèi)收取和使用執(zhí)行城市供水相關(guān)辦法。

3）落實(shí)公開公正的水費(fèi)收繳和水價(jià)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

作為繳費(fèi)使用的供水戶,有權(quán)對(duì)水表的計(jì)量、水費(fèi)價(jià)格、水費(fèi)的繳納享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。各級(jí)政府部門有責(zé)任對(duì)供水單位的水價(jià)執(zhí)行和水費(fèi)收繳進(jìn)行監(jiān)督,尤其要落實(shí)第一直接監(jiān)督管理責(zé)任的鎮(zhèn)、村級(jí)責(zé)任。農(nóng)村水費(fèi)收繳,實(shí)行公開公示制度,可一月一公示,或一季一公示,政府部門需對(duì)管水單位水費(fèi)賬目進(jìn)行年度審查。

4.2 強(qiáng)化鎮(zhèn)村級(jí)水價(jià)水費(fèi)機(jī)制落實(shí)考核

按照水利部“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃要求,《陜西省城鄉(xiāng)供水管理?xiàng)l例》,以及目前中、省市年度農(nóng)村供水考核指標(biāo)要求,農(nóng)村供水水費(fèi)收繳率指標(biāo)已成為考核當(dāng)?shù)剞r(nóng)村供水運(yùn)行管理的關(guān)鍵指標(biāo),也是以后農(nóng)村供水國家投資監(jiān)測(cè)的重要指標(biāo)。目前,縣區(qū)對(duì)鎮(zhèn)村該項(xiàng)考核只停留在調(diào)查統(tǒng)計(jì),未實(shí)質(zhì)納入對(duì)鎮(zhèn)村的年度工作考評(píng),無法考量鎮(zhèn)村在農(nóng)村供水水費(fèi)收繳的工作實(shí)績,有失激勵(lì)機(jī)制,縣區(qū)將農(nóng)村供水水費(fèi)征收和管理納入年度工作考核是一個(gè)強(qiáng)化鎮(zhèn)村級(jí)行政監(jiān)督職能的保障措施。

4.3 加強(qiáng)政策支持力度

農(nóng)村供水末端計(jì)量設(shè)施工程納入國家投資,主要包括入戶管道連接工程,計(jì)量設(shè)備比購置安裝工程,設(shè)施保護(hù)箱或保護(hù)坑土建工程,戶均投資約800 元。該單項(xiàng)工程的投入,只占到總工程造價(jià)的10%左右,但該項(xiàng)工程的實(shí)施能帶來整個(gè)工程的有效運(yùn)行,符合“十四五”高質(zhì)量發(fā)展投資許可范圍,應(yīng)加強(qiáng)政策支持力度。

5 結(jié)語

農(nóng)村供水水價(jià)制定和水費(fèi)收繳只是農(nóng)村供水運(yùn)行管理的一個(gè)環(huán)節(jié),若不能正確認(rèn)識(shí)他的重要性,建的再好的工程,也將久不成績。只有落實(shí)政府指導(dǎo)職責(zé),堅(jiān)持新時(shí)期農(nóng)村民生管水理念,利用科學(xué)合理的水價(jià)管理機(jī)制,輔以政策性投資強(qiáng)化,農(nóng)村飲用水水價(jià)和水費(fèi)收繳才能走上規(guī)范化管理道路,為鄉(xiāng)村振興發(fā)展,“十四五”農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展奠定基石。