新發(fā)展階段省域主體功能區(qū)分區(qū)管治政策及傳導體系構(gòu)建

唐常春，謝昀霏，張偉娜

（1.長沙理工大學 建筑學院，長沙 410076；2.湖南省國土資源規(guī)劃院，長沙 410007）

主體功能區(qū)戰(zhàn)略呼應(yīng)新時期的新理念和新格局，尤其是明確了以區(qū)間效益等值為基本目標，立足地域功能分異、兼顧長期與短期效益最優(yōu)的高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展方式。[1]主體功能區(qū)的實施離不開政策體系的作用，Meijers 等認為在政策制定過程中對復(fù)雜“跨界問題”的管理既超越了現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，也需要多元主體的協(xié)同，[2]Cools 等提出政策協(xié)同需要不同部門通過差異化的政策措施實現(xiàn)政策目標。[3]國內(nèi)關(guān)于主體功能區(qū)政策的研究，主要關(guān)注了對政策體系構(gòu)建、政策核心內(nèi)容、政策導向、實施機制及政策工具選擇等方面的探討。如郭凱對山東省域主體功能區(qū)進行了政策設(shè)計分析。[4]操小娟等對主體功能區(qū)土地政策調(diào)控工具進行了研究。[5]王青云等分析投資政策并探討了不同功能分區(qū)投資方案。[6]劉金龍等對國家重點生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)業(yè)政策進行了探析。[7]唐常春等研究了構(gòu)建長江流域主體功能區(qū)差異化政府績效考核體系。[8]

國內(nèi)已有學者對主體功能區(qū)管治及傳導體系進行了初步探索，其中孟召宜等對主體功能區(qū)管治思路進行了總體探討，提出了“雙層制多中心”主體功能區(qū)管治模式的基本架構(gòu)。[9]陸海等以云南省為例，梳理生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策及與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的匹配情況，構(gòu)建了分區(qū)管治政策框架。[10]毛蔣興等對南寧市國土空間總體規(guī)劃中主體功能區(qū)戰(zhàn)略傳導路徑進行了探索。[11]張洪芬等針對存在的問題，對主體功能分區(qū)設(shè)置與傳導機制提出優(yōu)化建議。[12]總體而言，已有研究系統(tǒng)性地按不同地域功能分區(qū)整體構(gòu)建管治政策體系的研究較為缺乏，且管治傳導體系構(gòu)建亟待加強和深入。當前我國已進入新發(fā)展階段，基于高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展雙重目標，構(gòu)建基于主體功能的分區(qū)管治政策及傳導體系，謀求制度作用的整體最優(yōu)，有助于更好地塑造我國國土空間治理格局、實現(xiàn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化。本文從省域尺度開展分析，旨在為深化和推進省域主體功能區(qū)制度研究，促進實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

一、新發(fā)展階段主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標

立足于高質(zhì)量發(fā)展階段要求，明確主體功能區(qū)的基礎(chǔ)制度地位并依據(jù)各分區(qū)地域分異性特點提出發(fā)展定位與方向。

（一）國土空間格局優(yōu)化中基礎(chǔ)制度地位的明確與發(fā)揮

1.在治理體系中發(fā)揮協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的基礎(chǔ)制度作用

在推進國土空間治理體系改革的大進程中，主體功能區(qū)規(guī)劃與制度因其獨特的視角與作用，依然要發(fā)揮其基礎(chǔ)戰(zhàn)略性、指導性的制度作用，是指引并調(diào)控我國國土空間合理開發(fā)與布局、促進治理體系現(xiàn)代化、推進生態(tài)文明建設(shè)及我國偉大復(fù)興進程的基礎(chǔ)長期制度。針對規(guī)劃體系混亂、職權(quán)界定不清、“多規(guī)打架”等問題，國家推進國土空間規(guī)劃體系改革，形成了“一張藍圖做到底”的規(guī)劃理念，其中主體功能區(qū)將發(fā)揮其戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，以綜合地理區(qū)劃的方式，作為協(xié)調(diào)發(fā)展類規(guī)劃與布局類規(guī)劃的旋轉(zhuǎn)門，構(gòu)建目標導向與問題導向相結(jié)合的戰(zhàn)略體系和制度安排。[13]

2.生態(tài)文明建設(shè)中塑造國土空間規(guī)劃藍圖的新理念

生態(tài)文明建設(shè)在十八大中被提出并自此之后貫徹實施到國家治理與實踐的方方面面。近年來，樊杰研究提出可考慮用“主體功能區(qū)”替代四大板塊戰(zhàn)略，通過主體功能區(qū)對第二個百年奮斗目標的國土空間“一張圖”進行表達。[13]我國幅員遼闊，國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，主體功能區(qū)制度在其中發(fā)揮著明確的指導作用，通過對不同類型功能區(qū)的劃分，合理開發(fā)與布局生產(chǎn)生活活動，謀求最優(yōu)綜合效益。同時考慮地區(qū)分異性特點，制定不同發(fā)展策略與政策框架，實現(xiàn)合理化管控和現(xiàn)代化空間治理。

（二）基于地域功能分異的分區(qū)功能定位與發(fā)展方向

1.城市化地區(qū)功能定位與發(fā)展方向

城市化地區(qū)新時期功能定位為集聚人口、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，合理集聚生產(chǎn)要素與資源配置，實現(xiàn)土地高效集約、經(jīng)濟可持續(xù)、社會文明的區(qū)域。其發(fā)展方向可依循以下幾個視角，包括促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)優(yōu)化、推進人口城鎮(zhèn)化進程、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)、促進人口—經(jīng)濟—社會—環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)耦合協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)功能定位與發(fā)展方向

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)定位為保障糧食安全、提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、強化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村的區(qū)域。其發(fā)展方向可依循如下幾個維度：發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給、糧食安全與耕地資源；提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；完善公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)。

3.重點生態(tài)功能區(qū)功能定位與發(fā)展方向

重點生態(tài)功能區(qū)定位為保護區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性，促進生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，促進人與自然、社會和諧共生的區(qū)域。其發(fā)展方向可包含：結(jié)合不同省情及區(qū)域特征，維護生態(tài)安全格局及生物多樣性；依據(jù)地域特色，針對性地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；合理布局城鎮(zhèn)，將城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)限制在資源環(huán)境承載力范圍之內(nèi)。

4.禁止開發(fā)區(qū)功能定位與發(fā)展方向

該區(qū)功能定位為保護自然文化資源的重要區(qū)域，實行強制性保護和特殊保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的開發(fā)活動。其發(fā)展方向主要包括保護自然生態(tài)、文化遺產(chǎn)等的原真性和完整性；引導人口有序轉(zhuǎn)移；加大生態(tài)補償力度，構(gòu)建明確合理的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理體制。

二、不同領(lǐng)域的分區(qū)政策體系與管控機制構(gòu)建

主要依據(jù)“9+1”政策框架，創(chuàng)新構(gòu)建分區(qū)政策體系與管控機制，以實現(xiàn)最優(yōu)化管治效益。

（一）財政與投資政策

1.作用機制及構(gòu)建導向

財政政策在政策框架中發(fā)揮“金錢袋”作用，對主體功能區(qū)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，其分配者為政府，調(diào)控者為市場主體，作用對象為功能區(qū)內(nèi)居民等。投資政策更偏向?qū)ε涮自O(shè)施的供給，保障功能區(qū)正常運轉(zhuǎn)，同時通過資金融通，在不同分區(qū)內(nèi)引導企業(yè)等多元主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

2.不同功能分區(qū)財政與投資政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，資源環(huán)境承載力較強，其財政與投資政策供給要向基礎(chǔ)設(shè)施與醫(yī)療教育配給等方面傾斜，強化基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)。應(yīng)充分發(fā)揮市場主導作用，實施激勵導向型的財政政策，通過財政撥款、財政補貼、稅收等政策工具，促進經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展。投資政策應(yīng)側(cè)重于促進產(chǎn)業(yè)集聚、增強做大增長極、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系布局、完善公共服務(wù)設(shè)施體系等。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)承載重要的農(nóng)業(yè)功能，不適宜大規(guī)模地集聚經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)，應(yīng)積極發(fā)揮政策調(diào)節(jié)干預(yù)作用，并與市場機制有機配合。財政與投資政策供給方面應(yīng)向耕地保護傾斜，支持并補償農(nóng)業(yè)發(fā)展。從鞏固并維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、推進高效化現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)、促進農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、提升農(nóng)民生活水平等方面進行政策調(diào)控，包括設(shè)立專項資金、投資補助、財政補貼等。[6]

重點生態(tài)功能區(qū)的定位為保護生態(tài)環(huán)境，推進生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，其財政與投資政策要在保障區(qū)域生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，加大對生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)，實施補償保障型的財政與投資政策，從生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)、提升公共服務(wù)配給水平、開展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)等方面進行管控。

禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)活動，嚴格限制一切人為因素對自然環(huán)境的干擾與破壞。財政與投資政策要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，加大生態(tài)保護投入，設(shè)立專門的經(jīng)營建設(shè)管理制度，由國家財政撥款，根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)的面積、管理人員配備等確定預(yù)算及撥款額度，保障穩(wěn)定的資金投入。

（二）產(chǎn)業(yè)政策

1.作用機制及構(gòu)建導向

在主體功能區(qū)制度體系中，產(chǎn)業(yè)政策（包括農(nóng)業(yè)政策）一般與投資、財政政策協(xié)同發(fā)揮作用，優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與政策供給可為主體功能區(qū)管理打下堅實基礎(chǔ)。政府通過產(chǎn)業(yè)管理，推進適宜主體功能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)在各區(qū)內(nèi)集聚，通過市場機制調(diào)控資源，企業(yè)依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整經(jīng)營決策，促進產(chǎn)業(yè)在各類區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。本文將農(nóng)業(yè)政策整合到產(chǎn)業(yè)政策中進行分析闡述。

2.不同功能分區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系發(fā)展基礎(chǔ)較好。產(chǎn)業(yè)政策要與財政與投資政策結(jié)合，強化產(chǎn)業(yè)配套體系建設(shè)；鼓勵并承接優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；促進“產(chǎn)學研”一體化，通過吸引人才和技術(shù)來扶持地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；推進產(chǎn)權(quán)制度改革，探索都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，支持民營、外資企業(yè)發(fā)展。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)分別以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全功能為主，區(qū)內(nèi)一些開發(fā)利用活動必須限制，有些產(chǎn)業(yè)必須退出，需建立并完善補償機制。應(yīng)探索生態(tài)功能與產(chǎn)業(yè)功能在區(qū)域空間上的置換，建立“產(chǎn)業(yè)飛地”；培育發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品及生態(tài)產(chǎn)品；設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持基金，加大對農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的補貼。

在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)，通過制定嚴格的法律體系控制在該區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動和產(chǎn)業(yè)建設(shè)等；與投資政策相結(jié)合，探索多源資金投入渠道，除各級政府外，還可以采取社會資金介入等方式，鼓勵社會資金投入促進生態(tài)旅游發(fā)展；加強動態(tài)預(yù)警與監(jiān)控機制，對過度開發(fā)的行為予以禁止。

（三）人口與土地政策

1.作用機制及構(gòu)建導向

人口政策承擔著調(diào)控不同分區(qū)的人口轉(zhuǎn)移、引導人口合理化流動等功能，人口政策構(gòu)建主要包括人口遷入遷出政策、公共服務(wù)配套政策、少數(shù)民族人口政策等。土地政策在主體功能區(qū)政策體系中起著基石作用，通過分配空間資源，對不同功能分區(qū)的用地布局進行調(diào)控，主要作用體現(xiàn)在調(diào)節(jié)土地關(guān)系、人地關(guān)系矛盾和用地矛盾上。

2.不同功能分區(qū)人口與土地政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)首要命題是加快人口與經(jīng)濟要素集聚、促進土地資源最優(yōu)化配置和提升資源開發(fā)利用效率。人口政策側(cè)重于引導人口合理化流動、完善公共服務(wù)設(shè)施體系、進行戶籍制度改革、重視人口綜合素質(zhì)與人力資源的提升等。土地政策側(cè)重于提升土地利用綜合效益及加強土地資源集約開發(fā)與保護兩個維度（見表1）。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是提供糧食與農(nóng)產(chǎn)品的主體區(qū)域，人口政策要側(cè)重于鼓勵與推進人口向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移、引導人口在農(nóng)業(yè)空間合理布局、推進優(yōu)生優(yōu)育、穩(wěn)定生育率等方面。土地政策應(yīng)落實在嚴格保護耕地特別是永久基本農(nóng)田、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障土地資源可持續(xù)供給、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力及區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展能力等方面。

重點生態(tài)功能區(qū)是維護生態(tài)系統(tǒng)功能、提供重要生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域，土地承載力較低，不適宜大規(guī)模開展城鎮(zhèn)化建設(shè)活動。因此該區(qū)域的人口與土地政策設(shè)計要以保護生態(tài)系統(tǒng)為核心，以強制性政策為主，側(cè)重于維護生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定性，鼓勵人口遷移，促進“人—地—產(chǎn)”協(xié)調(diào)。同時與投資、環(huán)保、財政等政策共同發(fā)揮作用，強化土地生態(tài)保護。

禁止開發(fā)區(qū)以保護生態(tài)環(huán)境與生態(tài)資源為首要任務(wù)，該區(qū)應(yīng)對不同年齡、職業(yè)及教育水平的人口實施差異化的人口政策，鼓勵人口遷出的同時解決遷出人口的就業(yè)問題。政府發(fā)揮主導作用，保障對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的投入。土地政策應(yīng)落實在加大生態(tài)補償力度、加強區(qū)域綜合治理等方面，重點保障生態(tài)效益。

（四）環(huán)境政策

1.構(gòu)建導向與核心內(nèi)容

環(huán)境政策在生態(tài)文明建設(shè)與治理現(xiàn)代化大背景下日益重要，應(yīng)在資源環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)上，分類引導，分區(qū)管控，依據(jù)環(huán)境現(xiàn)狀特征、環(huán)境容量、氣候特征等制定差異化環(huán)境政策，包括推進生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)、生態(tài)環(huán)境綜合治理、環(huán)境準入制度設(shè)立、低碳試點區(qū)縣建設(shè)等。

2.不同功能分區(qū)環(huán)境政策體系構(gòu)建

城市化地區(qū)應(yīng)加大對生態(tài)環(huán)境的維護與修復(fù)，遵循環(huán)境標準，嚴格把控污染性企業(yè)進入；對生態(tài)環(huán)境受到破壞及污染的區(qū)域，利用環(huán)境稅、財政補貼等開展污染治理，維護生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)穩(wěn)定性；推進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)園區(qū)試點建設(shè)，運用先進技術(shù)，圍繞能源、電力、工業(yè)、交通、建筑等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)減污降碳科技攻關(guān)。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)環(huán)境政策應(yīng)在優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)綠色、集約、高效化發(fā)展；加強對農(nóng)業(yè)污染源治理與防控工作，開展土壤環(huán)境監(jiān)測與整治；推進低能耗低碳高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運作體系，推進低碳農(nóng)業(yè)縣試點建設(shè)。

重點生態(tài)功能區(qū)應(yīng)嚴守生態(tài)保護紅線不動搖，推進生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工程；退出對生態(tài)環(huán)境有破壞性的產(chǎn)業(yè)，實行嚴格的環(huán)境準入政策，推進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展；健全環(huán)評機制及動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系；設(shè)立生態(tài)補償基金、生態(tài)補償稅等。

禁止開發(fā)區(qū)要嚴格控制人類活動對生態(tài)環(huán)境的干擾，執(zhí)行最為嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，制定嚴格的法律法規(guī)，實行強制保護。同時推進生態(tài)保護補償機制以及建立監(jiān)督預(yù)警機制，利用生態(tài)補償資金開展區(qū)域生態(tài)修復(fù)與治理，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)安全和生物多樣性。

（五）民族政策

1.構(gòu)建導向與核心內(nèi)容

近年來，隨著國家對民族地區(qū)扶持力度的不斷加大，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展成績顯著，已初步具備全面建成小康社會的基本條件。目前在主體功能區(qū)政策體系中，民族政策制定不足，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化豐富，地域特色鮮明，社會經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較為薄弱，必須依據(jù)不同分區(qū)地域特征及少數(shù)民族類型，制定實施差別化的少數(shù)民族政策，包括實行優(yōu)惠補貼、優(yōu)先開展幫扶項目、促進勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等，助推民族地區(qū)發(fā)展。

2.不同功能分區(qū)民族政策體系構(gòu)建

民族政策的制定要以民族團結(jié)為宗旨，充分尊重各少數(shù)民族的生活習慣、民族風俗和宗教信仰。城市化地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，應(yīng)加大對貧困少數(shù)民族區(qū)縣的財政與投資補貼，縮小經(jīng)濟發(fā)展差距；同時制定保障就業(yè)的民族政策，提供更多就業(yè)機會；與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合，予以少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)及企業(yè)優(yōu)惠待遇，鼓勵和支持民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及重點生態(tài)功能區(qū)應(yīng)制定促進勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的民族政策，同時促進基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

（六）應(yīng)對氣候變化政策

在“9+1”政策體系中，氣候政策不可或缺，應(yīng)發(fā)揮一定的制度作用。當前，基于“雙碳”目標和理念，加快制定氣候政策、建設(shè)低碳試點示范城市和氣候適應(yīng)型城市刻不容緩，同時應(yīng)推進低碳區(qū)縣建設(shè)。由于不同功能分區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及特點各異，氣候變化也存在顯著的區(qū)域差異，因此，既要在縱向上加強制度設(shè)計，發(fā)揮不同層級政府的管治效益，也應(yīng)在各主體功能區(qū)尤其是城市化地區(qū)，大力實施試點建設(shè)，由點及面推進減污降碳高效治理。同時加強科技能力創(chuàng)新，圍繞耗能產(chǎn)業(yè)推進減污降碳技術(shù)發(fā)展。推動實施有利于企業(yè)綠色低碳發(fā)展的價格、財稅與金融等政策，引導經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（七）績效考核評價體系

應(yīng)依據(jù)不同功能分區(qū)的發(fā)展定位，制定科學、合理、可行的績效考核指標體系?？己酥笜酥饕I(lǐng)域?qū)又笜撕蛢?nèi)涵層指標兩個級別。其中領(lǐng)域?qū)又笜酥饕?jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與效益、社會保障與進步、生態(tài)環(huán)境保護與人民生活。經(jīng)濟增長指標可下設(shè)GDP、工業(yè)發(fā)展與城市化水平指標；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與效益指標可下設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地均GDP指標；社會保障與進步指標包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平與社會保障體系指標；生態(tài)環(huán)境保護指標包含生態(tài)保護、環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標；人民生活指標包括城鄉(xiāng)居民人均收入、恩格爾系數(shù)和人均教育支出指標。[8]

三、基于空間治理現(xiàn)代化的省域主體功能區(qū)制度傳導體系構(gòu)建

基于空間治理現(xiàn)代化目標，從不同層級政府、不同地域功能分區(qū)、各類政策的傳導與協(xié)同三個方面構(gòu)建制度傳導體系。

（一）不同層級政府之間的制度傳導

主體功能區(qū)制度是謀劃我國國土空間布局的宏觀調(diào)控制度，也是多層級政府實現(xiàn)空間治理的制度。區(qū)域主體功能的發(fā)揮離不開各級政府的管理與政策體系的有效實施。承載某一主體功能的行政區(qū)劃單元，需要自上至下的制度傳導實現(xiàn)管治，同時各類政策的實施亦需要不同層級政府之間的傳導，其中財政政策、土地政策與投資政策等顯得較為突出。例如從生態(tài)補償角度講，通過上一級政府對下一級政府進行財政轉(zhuǎn)移支付，對公共物品供給等方面予以財政支持，地方政府再將其補貼給生態(tài)服務(wù)提供者，其撥款方式包括專項撥款、非專項撥款和方案撥款等。在土地政策的制定中，要注意中央與地方的協(xié)商與合作，中央政府既要考慮整體，也要考慮地方政府的合理需求，謀求中央與地方的總體權(quán)益最大化。

（二）不同地域功能分區(qū)間的制度傳導

城市化地區(qū)通過完善落實財政、投資、產(chǎn)業(yè)等政策集聚經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)，加大資金投入帶動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，同時通過人口與土地等政策協(xié)同配合，引導人口、土地等資源合理化配置。通過環(huán)境政策等設(shè)計，加快引進綠色高新技術(shù)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)通過實施補償—支持型財政與投資政策，增加對耕地保護與農(nóng)業(yè)發(fā)展的補償力度，加強對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支持，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與市場競爭力。構(gòu)建人口轉(zhuǎn)移的長效機制，引導超載人口向區(qū)外轉(zhuǎn)移?？茖W構(gòu)建與優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。土地政策方面，加強基本農(nóng)田保護，確保耕地數(shù)量與質(zhì)量。

重點生態(tài)功能區(qū)應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境補償力度和轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)補償機制，推進生態(tài)環(huán)境保護與治理工程，加強公共服務(wù)設(shè)施配套體系建設(shè)。實行嚴格的土地用途管制和環(huán)保政策，嚴控生態(tài)空間被占用。引導超載人口逐步向區(qū)外轉(zhuǎn)移，加強遷入遷出地之間的對接。因地制宜，積極發(fā)展生態(tài)旅游與特色產(chǎn)業(yè)。

禁止開發(fā)區(qū)要大力加強生態(tài)環(huán)境補償，加強生態(tài)保育和環(huán)境保護，實施強制性政策，嚴禁任何不符合主體功能定位的開發(fā)活動。同時引導人口與產(chǎn)業(yè)向區(qū)外轉(zhuǎn)移，保障區(qū)域資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與人地系統(tǒng)協(xié)調(diào)。加強協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，落實管理職能，提升管治效率與力度。

（三）各類政策在政策體系中的傳導與協(xié)同

由于主體功能區(qū)“9+1”政策體系多元復(fù)雜，集成多元利益主體，各類政策在政策體系中各司其職，同時也分工協(xié)作、相互影響和共同發(fā)揮作用。例如，財政政策通常與投資政策、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同發(fā)揮效能，同時產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)）政策亦與投資政策、環(huán)境政策等共同作用，各類政策在政策體系中相互傳導與協(xié)同。上級政府通過將每一類政策的發(fā)展要領(lǐng)及導向要求傳導至下級政府，落實到不同主體功能區(qū)，實現(xiàn)政策的精準落地。依據(jù)不同主體功能定位調(diào)整完善管治政策，通過各類政策的協(xié)同發(fā)揮與相互作用，以及約束性指標與引導性指標有機結(jié)合，分類調(diào)控，實現(xiàn)空間資源配置及制度體系實施效能的整體最優(yōu)。

四、結(jié)論

高質(zhì)量發(fā)展階段，要明確主體功能區(qū)戰(zhàn)略在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局中的基礎(chǔ)制度地位，基于不同地域功能特點，構(gòu)建“整體最優(yōu)+分類調(diào)控+差異協(xié)同”的省域主體功能區(qū)制度框架體系，為調(diào)控與優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局奠定基礎(chǔ)。其中，財政政策要在各類功能區(qū)之間協(xié)調(diào)好政府干預(yù)與市場配置的作用，使用不同類型的財政工具實施差異化政策。投資政策要針對不同功能分區(qū)制定不同投資方案，選擇其側(cè)重的投資領(lǐng)域。人口政策實施核心在于合理化調(diào)配人口資源，包括人口轉(zhuǎn)移與流動、少數(shù)民族人口政策等。土地政策應(yīng)著力解決人地關(guān)系矛盾。產(chǎn)業(yè)政策需解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、資源要素分配不均、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題。環(huán)境與氣候政策旨在生態(tài)文明建設(shè)與“雙碳”背景下落實生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展?；诳臻g治理體系現(xiàn)代化要求，應(yīng)綜合考慮自然與人文因素共同作用、社會與環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)，在綜合地理區(qū)劃基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完備主體功能區(qū)制度體系及傳導體系，實施分類區(qū)域政策，實現(xiàn)分區(qū)分級管治，充分發(fā)揮每個地域的主體功能，塑造主體功能區(qū)新發(fā)展格局，謀劃國土空間布局新藍圖及實施新路徑。