超大城市水利工程管理能力提升研究
——以東莞市為例

羅祖苑LUO Zu-yuan

（東莞市水務(wù)工程建設(shè)運營中心，東莞 523039）

0 引言

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，推進(jìn)了常住人口超過1000 萬的超大城市數(shù)量不斷增加，對水安全、水保障等方面的需求也逐漸提高。水利是支撐超大城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，有效控制和調(diào)配自然界的地表水及地下水是水利工程的核心任務(wù)，科學(xué)管理水利工程是實現(xiàn)興水利、除水害的重要保障。水利工程主要包括水庫、水閘、泵站以及堤防等工程，其運行管理水平與相應(yīng)的管理體制、監(jiān)督管理辦法[1]、維修養(yǎng)護(hù)資金、管理人員專業(yè)能力、工程達(dá)標(biāo)狀況和工程信息化程度[2-4]密切相關(guān)。不斷提升水利工程管理意識，主動適應(yīng)超大城市社會發(fā)展需求，推進(jìn)水利工程管理體系科學(xué)建設(shè)，實現(xiàn)水利工程管理的現(xiàn)代化、專業(yè)化、智慧化、精細(xì)化發(fā)展，有效發(fā)揮水利工程社會經(jīng)濟(jì)效益，是新晉超大城市水利工程管理的主要任務(wù)。為促進(jìn)新晉超大城市水利工程管理水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相匹配，有必要針對水利工程管理現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)性分析，以適應(yīng)城市面臨的新發(fā)展需求，保護(hù)江、河、湖、庫等水系安全，保障人民的生命及財產(chǎn)安全。本研究選取東莞市水利工程為研究對象，通過系統(tǒng)梳理全市工程管理現(xiàn)狀，剖析管理存在的問題，并針對性地提出解決方案，以期為提高超大城市水利工程運行管理水平提供理論支撐。

1 水利工程現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果

1.1 水利工程概況

東莞市位于廣東省中南部，珠江口東岸，東江下游的珠江三角洲[5]。全市常住人口1053.68 萬人，境內(nèi)96%的河流屬東江流域，共有大小河流669 條，總長2395km，主要包括東江、石馬河、東引運河-寒溪水、茅洲河等[6]。境內(nèi)水利工程主要分為水庫、水閘、泵站和堤防（圖1）。截至2021年底，全市共有121 座水庫，總庫容4.05 億m3，其中，中型水庫8 座（同沙水庫6220 萬m3、松木山水庫5898 萬m3、橫崗水庫2890 萬m3、黃牛埔水庫1596 萬m3、蝦公巖水庫1107 萬m3、契爺石水庫1158 萬m3、茅輋水庫1131 萬m3、雁田水庫1424 萬m3），總庫容2.2 億m3；?。?）型44 座，庫容1.5 億m3；?。?）型69 座，庫容0.35 億m3。水閘共350座，總設(shè)計過閘流量2.8 萬m3/s，其中大型5 座（河口水閘節(jié)制閘、塘廈水閘、馬灘水閘、旗嶺水閘、峽口水閘），中型65 座，?。?）型185 座，?。?）型95 座。泵站共有304 座，830 臺水泵機(jī)組，總裝機(jī)容量20 萬kW，排澇流量0.29 萬m3/s，其中排入東江干流東莞段的泵站有7 座。鐵燕排站、燕嶺排站、南畬塱排站3 座由南畬塱排站管理處管理，五八圍排站、向西排站、獨洲排站、橫山排站等排站由企石、石排鎮(zhèn)管理。堤防共128 條，總長1075km，其中江堤785km，海堤290km。

1.2 水利工程管理現(xiàn)狀

東莞市水利工程管理采用市、鎮(zhèn)、村三級進(jìn)行分級管理，各水利工程的管理情況見表1。市級以水務(wù)局直屬單位為主，負(fù)責(zé)對部分較大較重要的堤防、水庫、水閘、排澇泵站等水利工程實施管理，具體包括15 座水庫、43 座水閘、30 座泵站以及全市堤防。鎮(zhèn)級以鎮(zhèn)水務(wù)運營中心為主，負(fù)責(zé)對除市直管工程以外的有一定規(guī)模的水利工程實施管理，包括58 座水庫、144 座水閘、171 座泵站。村級以村委會為單位，管理44 座水庫、163 座水閘以及103 座泵站。另有4 座水庫由其他單位管理。

表1 東莞市各級管理部門水利工程數(shù)量分布

截至2021 年，東莞市水庫已全部完成了安全鑒定工作，250 座水閘達(dá)到規(guī)定年限，已開展安全鑒定134 座，72座達(dá)到規(guī)定年限的泵站大部分未開展安全鑒定。另外，總長1075km 的堤防中，有570km（53.0%）堤防滿足規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)。

東莞市水利工程管理人員職稱及學(xué)歷情況見表2，各鎮(zhèn)街水利工程管理人員約1500 人，助工及以上職稱人員160 人，占比10.7%，無職稱人員1340 人，占比89.3%；大專及以上學(xué)歷650 人占比43.3%，大專以下學(xué)歷850 人占比57.7%，其中平均年齡44 歲。

表2 東莞市水利工程管理人員職稱及學(xué)歷情況

2021 年，全市水利工程年度維修養(yǎng)護(hù)資金共5800 萬元，基本采用分項市場化模式落實。以市管水利水庫為例，2021 年維修養(yǎng)護(hù)費用為35～62 萬元，此外，東莞大堤2021年的維修養(yǎng)護(hù)費7.7 萬元/km。

2 水利工程管理存在的問題

2.1 水行政管理體制混亂，管理人員“兩低一高”

東莞市基層水管單位改革后，成立鎮(zhèn)街農(nóng)林水務(wù)局，履行水行政主管部門職能，水務(wù)工程運營中心負(fù)責(zé)水利工程運行管理。但是部分鎮(zhèn)街農(nóng)林水務(wù)局未完全履行水行政監(jiān)管職能，由水務(wù)運營中心獨立承擔(dān)行政和運行管理職能，導(dǎo)致市級工作部署至鎮(zhèn)街時存在對接不暢的情況。同時，部分農(nóng)林水務(wù)局與水務(wù)工程運營中心基本無隸屬關(guān)系，造成職責(zé)不清、工作難協(xié)調(diào)等問題。

鎮(zhèn)街管理人員存在“兩低一高”現(xiàn)象，即職稱低、學(xué)歷低、年齡高。主要受編制、薪酬以及工作環(huán)境等問題影響，崗位對技術(shù)人員的吸引力不足，水閘工、電工等水利工程管理所需的技工緊缺，同時大部分水利工程操作人員無證上崗，管理水平較差。

2.2 村級單位管理能力低

目前村管水庫有44 座、水閘163 座、泵站103 座。村管水利工程以村委會為管理部門，無專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，同時受管理經(jīng)費不足、管理人員少且非專業(yè)的影響，工程普遍存在管護(hù)不到位、運行狀況差等問題。

2.3 工程安全不達(dá)標(biāo)

按照規(guī)定，水庫和水閘安全鑒定每5～10 年一次，泵站安全鑒定每20 年一次。在中央省市的嚴(yán)格要求下，2020年水庫已全部完成了安全鑒定工作，但是，由于水閘和泵站大部分由鎮(zhèn)街或村委會負(fù)責(zé)管理，還有高達(dá)46.4%的水閘和大部分泵站未按規(guī)定開展安全鑒定，工程安全狀況不明，存在帶病運行的風(fēng)險。

東莞市現(xiàn)狀防洪體系為“水庫蓄水與河道堤防相結(jié)合”，但是受城市迅速發(fā)展、工程建設(shè)資金緊缺、征地拆遷難度大等因素的影響，目前還有47%的堤防不滿足防洪標(biāo)準(zhǔn)。沿海水鄉(xiāng)片堤防防洪潮標(biāo)準(zhǔn)為50～100 年一遇，現(xiàn)狀達(dá)標(biāo)率48.4%；東引運河—寒溪水干流防洪標(biāo)準(zhǔn)為50～100年一遇，現(xiàn)達(dá)標(biāo)率45.98%；石馬河干流防洪標(biāo)準(zhǔn)為50 年一遇，達(dá)標(biāo)率37%。

莞城、東城、南城、萬江、運河治理中心、東莞大堤等4個街道和單位的68 個排站、62 個水閘的機(jī)電問題排查結(jié)果表明，主要存在以下問題：排澇能力不滿足需求，占總站點的10.3%；無雙電源供電或無備用電源，占總站點的73%；機(jī)電設(shè)備存在問題，占總站點的32.3%；防雷接地不達(dá)標(biāo)問題，占38.5%；啟閉機(jī)存在問題，占11.5%；無信息化系統(tǒng)建設(shè)，占60%；環(huán)境及相關(guān)設(shè)施還存在缺少專業(yè)化維護(hù)，或由村級管理，管理技術(shù)水平較落后等問題。以上問題在一定程度上影響了水利工程發(fā)揮防洪排澇功能效益。

2.4 運行管理經(jīng)費不足

東莞市水利工程維修養(yǎng)護(hù)費用標(biāo)準(zhǔn)，是2009 年管理部門依據(jù)水利部定額標(biāo)準(zhǔn)計算得到，并沿用至今，部分工程維修養(yǎng)護(hù)費用不升反降。2021 年各市管水利工程維修養(yǎng)護(hù)費用為35～62 萬元，與2009 年相比變化幅度為-21%～23%（茅輋水庫2021 年維修養(yǎng)護(hù)費用比2009 年增長2%，契爺石水庫2021 年維修養(yǎng)護(hù)費用比2009 年增長23%，松木山水庫2021 年維修養(yǎng)護(hù)費用比2009 年增長-21%，水濂山水庫2021 年維修養(yǎng)護(hù)費用比2009 年增長-14%），維修養(yǎng)護(hù)費用顯著低于珠海市中型水庫維修養(yǎng)護(hù)費（140～280 萬元）。同時，東莞大堤2021 年的維修養(yǎng)護(hù)費7.7 萬元/km，為珠海市堤防維修養(yǎng)護(hù)費標(biāo)準(zhǔn)（14.18 萬元/km）的54.3%，差距較大。在水利工程強(qiáng)監(jiān)管的背景下，維修養(yǎng)護(hù)的內(nèi)容增加、標(biāo)準(zhǔn)提高，需要建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的運行管理經(jīng)費投入增長保障機(jī)制才能較好保障維修養(yǎng)護(hù)工作開展，但是，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費卻沒有得到相匹配的增長。鎮(zhèn)、村管理的水利工程管護(hù)經(jīng)費投入更低，保障不足。

3 提升水利工程管理能力的對策

3.1 深化體制改革，完善管護(hù)機(jī)制

明確鎮(zhèn)街農(nóng)林水務(wù)局和水務(wù)工程運營中心工作分工，農(nóng)林水務(wù)局對轄區(qū)水務(wù)行業(yè)行使行政監(jiān)督管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，并與市水務(wù)局進(jìn)行無縫對接；鎮(zhèn)水務(wù)工程運營中心定位為工程運行管理單位，不承擔(dān)行政職能，在農(nóng)林水務(wù)局的監(jiān)督指導(dǎo)下開展工作。

將村管水庫收歸由鎮(zhèn)級集中管理，確保全市小型水庫得到專業(yè)化管理。按照“產(chǎn)權(quán)不變、管理權(quán)移交”的原則，將村、社區(qū)、企業(yè)或其他組織管理的中型以上水利工程由鎮(zhèn)街水務(wù)部門統(tǒng)一管理。通過購買社會服務(wù)的方式，將轄區(qū)內(nèi)水利工程的管理、養(yǎng)護(hù)工作實行市場化管理模式，推動水利工程運行維修養(yǎng)護(hù)工作專業(yè)化、社會化和規(guī)范化。

3.2 保障經(jīng)費，強(qiáng)化監(jiān)管

加大水利工程運行管理經(jīng)費投入，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價指數(shù)，聯(lián)合相關(guān)部門，按照水利部財政部《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)（試點）》和《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)（試點）》，并參照周邊城市有關(guān)定額，采用現(xiàn)行人工單價等材料價格，重新測算水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額，落實維修養(yǎng)護(hù)費用，并?？顚Ｓ?。實行強(qiáng)勢監(jiān)管，常態(tài)化監(jiān)管，借助“河長制”平臺，壓實各級行政和管理單位責(zé)任。參照水利部明查暗訪形式，組建專職隊伍對所有水利工程采取不定期檢查，跟蹤問題整改情況，對整改緩慢的地區(qū)行政或管理單位以“河長辦”名義約談，并納入“河長制”年度、月度考核指標(biāo)，督促各級水利工程管理部門完成整改工作。

3.3 摸清現(xiàn)狀，補(bǔ)齊短板

在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，全面摸排水利工程運行及安全現(xiàn)狀，推進(jìn)水利工程安全鑒定和除險加固工作。對于已全部完成安全鑒定的水庫工程，重點開展常態(tài)化安全鑒定工作，針對安全鑒定即將到期的水庫工程做好工作計劃，提前開展安全鑒定前期準(zhǔn)備工作。對于安全狀況未知的水閘、泵站以及險工險段堤防，系統(tǒng)開展安全鑒定，對有安全隱患的工程及時開展除險加固。對屬于險工險段的堤防工程，重點開展安全評價，存在安全隱患的及時開展除險加固工作。未達(dá)標(biāo)、具有重要防洪任務(wù)的江堤和海堤開展達(dá)標(biāo)建設(shè)，提升設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，將防洪潮標(biāo)準(zhǔn)提升至50-100 年一遇設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。全面補(bǔ)齊防洪安全短板，提升防災(zāi)減災(zāi)能力。

3.4 制定標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)管護(hù)

按照《廣東省小型水庫安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化工作指引》、《大中型灌區(qū)、灌排泵站標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理實施細(xì)則》等文件精神，開展中型灌區(qū)和中型泵站的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理建設(shè)工作，鼓勵小型泵站參照開展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理建設(shè)。同時，以東莞大堤、運河治理中心、市水務(wù)建運中心等堤防、水閘、泵站技術(shù)骨干力量為班底籌建工作專班，制定創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，完成標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作，明晰管理內(nèi)容和管理標(biāo)準(zhǔn)，明確工程管理單位人員管理內(nèi)容，管理辦法以及管理標(biāo)準(zhǔn)。同時，按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理和考核，確保各項管理工作有效落實，破解水利工程普遍存在的重建設(shè)輕管理的困局。

3.5 加強(qiáng)培訓(xùn)，夯實基礎(chǔ)

加大水利行業(yè)技能人才的培養(yǎng)，發(fā)揮技能人才在治水、防汛防臺抗旱、水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理中的重要作用，以適應(yīng)水利工程運行維修養(yǎng)護(hù)發(fā)展的需要。逐年落實培訓(xùn)經(jīng)費，委托專業(yè)水利院校定期開展理論與實操技能培訓(xùn)，切實提高管理人員操作水平。經(jīng)培訓(xùn)、考核合格者，核發(fā)相應(yīng)的崗位培訓(xùn)合格證書，實行全員持證上崗制度。開展水利工程運行管理崗位技能競賽，營造良好學(xué)習(xí)氛圍。

4 結(jié)論

本研究從工程管理制度、人員管理能力、工程達(dá)標(biāo)狀況、運行管理經(jīng)費以及管理智慧化程度等方面，系統(tǒng)分析了新晉超大城市東莞市水利工程的管理能力現(xiàn)狀。同時，為促進(jìn)城市水利工程管理水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相匹配，借鑒了國內(nèi)外相關(guān)水利工程先進(jìn)管理理念，針對性地提出了東莞市水庫、水閘、泵站以及堤防工程管理能力提升辦法，以適應(yīng)城市發(fā)展需求，保護(hù)城市水系安全，確保社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。研究成果表明：

①東莞市目前鎮(zhèn)街水務(wù)部門的行政及管理職能劃分不清晰，建議明確鎮(zhèn)街農(nóng)林水務(wù)局和水務(wù)工程運營中心分別行使行政和管理職能，同時將村級管理的水利工程逐漸由鎮(zhèn)級水務(wù)部門統(tǒng)一管理或推行市場化養(yǎng)護(hù)。

②現(xiàn)狀水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額與經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展程度不匹配，需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀重新測定。

③46.4%的水閘和泵站未開展安全鑒定，堤防達(dá)標(biāo)率僅53%，建議落實水利工程安全鑒定、除險加固以及達(dá)標(biāo)建設(shè)等工作，同時制定水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)，實行專業(yè)化管護(hù)。

④定期開展理論與實操培訓(xùn)，發(fā)放培訓(xùn)證書并實現(xiàn)全員持證上崗。