“一河一策”方案編制思路與方法

高 肖

（淮河水利委員會(huì)綜合事業(yè)發(fā)展中心，233000，蚌埠）

江河湖泊具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國河湖管理保護(hù)出現(xiàn)了一些新問題，如水質(zhì)型缺水日益嚴(yán)重、水域面積逐漸萎縮、水域岸線亂占亂用現(xiàn)象突出、水生態(tài)環(huán)境退化等。黨中央、國務(wù)院高度重視河湖管理保護(hù)工作，黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)新理念。在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，在全國范圍內(nèi)全面推行河長制?！耙缓右徊摺狈桨缸鳛槿嫱菩泻娱L制的重要抓手應(yīng)運(yùn)而生。2017 年9月，水利部印發(fā)《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》。該指南作為指導(dǎo)各地進(jìn)行“一河一策”方案編制的重要依據(jù)，論述了方案編制的大體框架。為提高“一河一策”方案編制實(shí)效性和科學(xué)性，北京、江蘇、廣東等省市進(jìn)行探索，為方案編制提供了更詳細(xì)的實(shí)踐指導(dǎo)?！耙缓右徊摺狈桨傅纳芷谠瓌t上為2~3 年，方案編制工作具有長期性、復(fù)雜性，嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的編制思路與高效實(shí)用的編制方法對(duì)提高“一河一策”方案的編制質(zhì)量與編制效率具有重要意義。

一、編制技術(shù)路線圖

“一河一策”方案緊緊圍繞水資源、水域岸線、水污染、水生態(tài)、水環(huán)境和河湖管護(hù)等六個(gè)方面展開調(diào)查研究，堅(jiān)持“問題導(dǎo)向、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分步實(shí)施、責(zé)任明確”基本原則，按照“摸清現(xiàn)狀問題、確定目標(biāo)任務(wù)、制定措施計(jì)劃”脈絡(luò)確定“一河一策”方案編制的技術(shù)路線，技術(shù)路線圖如圖1所示。

圖1 “一河一策”方案編制技術(shù)路線圖

二、編制思路分析

結(jié)合水利部《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》及參與“一河一策”方案編制的工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)方案編制思路。

1.現(xiàn)狀問題的識(shí)別

現(xiàn)狀問題的識(shí)別是編制“一河一策”方案的基礎(chǔ)，問題識(shí)別的廣度、深度與精度直接影響方案編制的質(zhì)量。資料分析與現(xiàn)場勘查是摸清現(xiàn)狀問題的主要手段，資料分析是開展現(xiàn)場踏勘工作的基礎(chǔ)，現(xiàn)場勘查是資料分析成果的落實(shí)與補(bǔ)充，二者相輔相成、缺一不可。通過資料收集與現(xiàn)場勘查，了解河湖現(xiàn)狀特點(diǎn)，識(shí)別河湖在水資源、水域岸線、水污染、水生態(tài)及河道管護(hù)等方面存在的問題，形成清晰準(zhǔn)確的問題清單。

2.確定目標(biāo)與任務(wù)

河道管理與保護(hù)目標(biāo)是衡量河道治理效果、考核河長工作績效的重要依據(jù)，既不能為了提升政績而有意降低目標(biāo)，也不能盲目樂觀地提高目標(biāo)。河道管理與保護(hù)目標(biāo)的確定必須從實(shí)際情況出發(fā)，縮小范圍、突出重點(diǎn)，具有較高的可達(dá)性。各級(jí)河長是推動(dòng)方案落地的主要責(zé)任主體，應(yīng)基于現(xiàn)狀問題清單并結(jié)合責(zé)任單位重點(diǎn)工作安排，提出滿足水資源可持續(xù)利用、河湖健康發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美及管控機(jī)制完善的可量化、可分解的目標(biāo)清單和任務(wù)清單。

3.制定治理與管控措施

治理與管控措施是考核河長工作的直接抓手，為杜絕出現(xiàn)考核定性化、考核標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)象，必須依據(jù)河道現(xiàn)狀問題清單、河道管理與保護(hù)目標(biāo)提出切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的治理與管控措施。河道問題表現(xiàn)在水里，產(chǎn)生問題的根源在岸上，必須統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流關(guān)系，綜合謀劃、系統(tǒng)治理，解決好河流治理與保護(hù)突出問題，形成措施清單。同時(shí)，明確責(zé)任分工、確定責(zé)任主體，依據(jù)措施清單制定責(zé)任清單。需要注意的是，治理與管控措施不僅僅包括工程措施，更涉及治理管控、監(jiān)測監(jiān)管等各個(gè)方面。

4.制定實(shí)施計(jì)劃

河道治理與保護(hù)是一項(xiàng)長期持續(xù)性的工作，不能一蹴而就，河道治理與保護(hù)成效亦不能立竿見影。因此，為高效解決河湖問題、彰顯河湖治理與保護(hù)成效、實(shí)現(xiàn)河長工作的年度考核目標(biāo)，必須制定分解合理、安排有序的“一河一策”方案實(shí)施計(jì)劃。實(shí)施計(jì)劃的制定應(yīng)綜合考慮待解決問題的重要程度、落實(shí)措施的難易程度、治理成效的明顯程度等因素，并結(jié)合責(zé)任單位的其他重點(diǎn)工作安排，科學(xué)分解目標(biāo)任務(wù)、合理安排實(shí)施時(shí)間。實(shí)施計(jì)劃必須包括實(shí)施安排、職責(zé)劃分、任務(wù)分解及年度計(jì)劃。

5.總結(jié)成果

方案編制按照“現(xiàn)場調(diào)查為主，各方資料統(tǒng)計(jì)分析為輔，多部門征詢意見為補(bǔ)充”原則進(jìn)行，確保方案成果的真實(shí)性、全面性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性。方案由報(bào)告、附表、附圖等組成，必須包括河湖基本情況、河湖現(xiàn)狀問題、治理目標(biāo)與任務(wù)、治理措施與對(duì)策、實(shí)施計(jì)劃安排等內(nèi)容。

三、編制方法探討

為提高“一河一策”方案的編制效率和成果質(zhì)量，結(jié)合《“一河( 湖) 一策”方案編制指南(試行)》及方案編制經(jīng)驗(yàn)，從編制流程和成果展示兩個(gè)方面提煉編制方法，為其他地區(qū)編制“一河一策”方案提供參考。

1.望聞問切，系統(tǒng)梳理

顧名思義，“一河一策”就是以問題或需求為導(dǎo)向，對(duì)每條河道進(jìn)行把脈問診，找出癥結(jié)所在，然后對(duì)癥下藥，為每條河道的健康發(fā)展開出一劑良方。對(duì)每條河流而言，方案編制者是診病大夫，采用“望聞問切”的診療方法能夠達(dá)到事半功倍的效果。

所謂“望”，即通過多途徑識(shí)別問題。問題識(shí)別應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合實(shí)際情況，堅(jiān)持“現(xiàn)場調(diào)查為主，各方資料統(tǒng)計(jì)分析為輔”原則。一方面，通過查看資料仔細(xì)梳理分析，初判河湖現(xiàn)狀問題及問題所在位置。另一方面，通過看現(xiàn)場對(duì)初判問題進(jìn)行復(fù)核，并觀察水色、濁度、水上漂浮物、取水口、排水口、水域岸線侵占等情況，根據(jù)現(xiàn)場觀察結(jié)果初步明確河湖現(xiàn)狀問題。

所謂“聞”，即全方位補(bǔ)充問題。在現(xiàn)場勘查過程中有些問題僅靠觀察難以發(fā)現(xiàn)，為避免問題識(shí)別出現(xiàn)遺漏，應(yīng)全方位補(bǔ)充問題。水質(zhì)是實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)變化的，僅僅通過分析以往監(jiān)測資料和觀察水色、濁度難以精準(zhǔn)判斷水質(zhì)好壞，可通過辨別水體氣味輔助判斷水質(zhì)是否存在明顯異常。水產(chǎn)養(yǎng)殖和畜禽養(yǎng)殖是導(dǎo)致水污染的主要原因，它們的共同特征是刺激性氣味較大，通過多走動(dòng)、分辨氣味可發(fā)現(xiàn)較為隱蔽的違章水產(chǎn)養(yǎng)殖和畜禽養(yǎng)殖，判斷是否有可疑氣味，根據(jù)氣味尋蹤覓跡落實(shí)污染源、養(yǎng)殖規(guī)模等信息，確?，F(xiàn)場勘查成果的全面性。

所謂“問”，即多方面征詢意見。在對(duì)河湖進(jìn)行把脈問診的過程中，河湖自身相當(dāng)于剛出生的“嬰孩”，難以表達(dá)自己的想法，需要細(xì)心呵護(hù)。對(duì)于河湖而言，岸邊居民是它們朝夕相處的“好朋友”，各級(jí)河道管理單位是它們的“監(jiān)護(hù)人”，環(huán)保部門及其他相關(guān)部門是它們的“親戚”。應(yīng)多方面征詢“親朋好友”的意見，判斷是否存在尚未發(fā)現(xiàn)的問題，了解他們對(duì)河湖未來的期望愿景，決定河道的治理方案到底是“吃藥”還是“動(dòng)手術(shù)”，避免出現(xiàn)“誤診”現(xiàn)象，保證通過落實(shí)方案達(dá)到最佳的診療效果。

所謂“切”，即深層次提煉成果。望之得其位、聞之知其因、問之曉其癥，通過“望聞問”三種方式確定河湖的“病癥”“病灶”“病因”后，系統(tǒng)梳理脈絡(luò)，深層次提煉成果。一方面，建立河湖“病歷檔案”，記錄河湖基本情況、存在問題、問題產(chǎn)生的原因分析等。另一方面，制定“診療方案”，確定河湖的治療目標(biāo)、治理任務(wù)、治理措施、實(shí)施計(jì)劃等。最終，形成條理清晰、層次分明的成果報(bào)告。

2.制作專題地圖

“一河一策”方案是落實(shí)河長制工作的重要抓手，其成果通常以報(bào)告的形式表達(dá)，不便于各級(jí)河長快速精準(zhǔn)熟悉河道基本信息、存在問題、治理措施及責(zé)任主體等信息。為了較為直觀形象地展示“一河一策”方案，建議編制“一河一策”方案專題地圖。專題地圖不僅能用形式各樣的地圖符號(hào)表示行政區(qū)劃、河道、道路、建筑物、取水口、排水（污）口等地理要素，也能以文字的形式對(duì)具體問題、治理目標(biāo)、治理措施等進(jìn)行輔助說明?？紤]ArcGIS軟件具有較強(qiáng)的空間分析和空間數(shù)據(jù)處理能力，建議使用該軟件進(jìn)行專題地圖制作。在制作專題地圖之前必須合理選擇地圖比例尺，使得地圖大小、方案表達(dá)的詳盡程度及展示的美觀性滿足要求。其次，設(shè)計(jì)形象且美觀的地圖符號(hào)，以點(diǎn)、線、面的形式表達(dá)具有空間特征的內(nèi)容，如河道長度、位置、所屬行政區(qū)劃等信息。再次，在地圖上添加文字注記輔助表達(dá)方案內(nèi)容，使得地圖更加詳盡明了。最后，通過優(yōu)化頁面布局、色彩搭配等方式美化地圖，形成河道管護(hù)治理的“作戰(zhàn)圖”。

四、案例應(yīng)用分析

在上海橫沙島骨干河道“一河一策”編制工作中采用上述思路與方法，緊緊圍繞水資源、水域岸線、水污染、水生態(tài)、水環(huán)境和河湖管護(hù)等六個(gè)方面，通過“望聞問切”的方式，提煉總結(jié)出問題清單、目標(biāo)任務(wù)清單、措施責(zé)任清單，如表1 所示。在此基礎(chǔ)上制作專題地圖，最終形成層次清楚、高效實(shí)用的上海橫沙島骨干河道“一河一策”方案。實(shí)踐證明，本文所述編制思路與方法能夠極大提高方案編制的質(zhì)量與效率，同時(shí)可為其他區(qū)域方案編制提供重要的參考價(jià)值。

表1 上海橫沙島骨干河道“一河一策”問題、目標(biāo)任務(wù)、措施責(zé)任清單