宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展支持政策與優(yōu)化路徑

趙培會 蘇 奎

（四川輕化工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川 自貢 643000）

0 引言

2013年中央一號文件首次提出家庭農(nóng)場的概念，明確家庭農(nóng)場是以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體［1］。

近年來，四川省宜賓市翠屏區(qū)按照“扶優(yōu)、扶大、扶強”的原則，全面貫徹落實扶持政策，做好培育服務(wù)工作，并根據(jù)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場的各級監(jiān)測和申報管理辦法開展示范性經(jīng)營主體申報和監(jiān)測工作，培育壯大了一批起點高、規(guī)模大、帶動力強的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，宜賓市翠屏區(qū)委出臺了《宜賓市翠屏區(qū)現(xiàn)代農(nóng)戶家庭農(nóng)場培育行動方案（2019—2022年）》。該方案明確了培育對象，提出在智力、項目、資金等方面對家庭農(nóng)場給予扶持。

1 宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀

宜賓市翠屏區(qū)位于四川盆地南部，下轄8個街道12個鎮(zhèn)，土地總面積11.31萬hm2。近年來，翠屏區(qū)以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展為方向，形成了生態(tài)早茶和晚熟柑橘、釀酒專用糧、宜賓芽菜、竹與油樟、生豬、特色水產(chǎn)（稻漁）“5+2”特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系。

2013年，宜賓市翠屏區(qū)“彪哥生態(tài)葡萄農(nóng)莊”在當(dāng)?shù)毓ど叹肿缘怯?，成為宜賓市第一家注冊的家庭農(nóng)場。同年中央一號文件出臺后，在宜賓市政府的各項政策扶持下，翠屏區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展迅速。截至2022年6月，翠屏區(qū)累計培育家庭農(nóng)場1 381家，已工商注冊家庭農(nóng)場968家，共有家庭農(nóng)場各級示范場237戶，其中省級示范場29戶、市級示范場77戶、縣級示范場131戶。由此可以看出，翠屏區(qū)家庭農(nóng)場數(shù)量龐大，但各級示范場占比較小。

宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場年產(chǎn)值在5.5億元以上，其經(jīng)營范圍涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和種養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)。從2015年開始，宜賓市翠屏區(qū)將家庭農(nóng)場的發(fā)展納入財政支農(nóng)政策扶持范圍，通過項目扶持、貸款貼息、定額獎勵等形式，對家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營提供幫扶，具體通過完善生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施、推廣新品種新技術(shù)、添置農(nóng)業(yè)機械等方式進行獎勵或補貼。

2 宜賓市翠屏區(qū)支持家庭農(nóng)場發(fā)展的政策

2.1 財政支持政策

按照四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)農(nóng)民合作社（含奶農(nóng)合作社）、家庭農(nóng)場（含家庭牧場）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體項目申報的通知》（川農(nóng)函〔2019〕366號）要求，宜賓市翠屏區(qū)從2019年啟動家庭農(nóng)場培育工程和示范工程。2019—2022年，翠屏區(qū)積極爭取中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金和省級財政資金1 455萬元扶持當(dāng)?shù)丶彝マr(nóng)場發(fā)展。由表1可知，2019年翠屏區(qū)家庭農(nóng)場共獲得中央和省級財政補助資金955萬元，其中省級財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展工程項目資金275萬元、中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金680萬元；2020年，翠屏區(qū)家庭農(nóng)場獲得中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金230萬元，按照10萬元/個的財政補助資金標(biāo)準支持，著力促進23個家庭農(nóng)場發(fā)展；2021年，翠屏區(qū)家庭農(nóng)場獲得中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金160萬元，其中50萬元用于支持川豬類家庭農(nóng)場，共扶持15個家庭農(nóng)場；2022年，翠屏區(qū)家庭農(nóng)場獲得中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金110萬，擬實施10個家庭農(nóng)場項目，其中示范類項目1個、培育類項目9個。

表1 2019—2022年宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場項目扶持情況

2.2 人才支持政策

宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場經(jīng)營者受教育程度以初中、高中或中專為主，且青年農(nóng)場主占比較小。2014年，翠屏區(qū)開始啟動新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。根據(jù)四川省認定辦法，翠屏區(qū)政府印發(fā)了《關(guān)于翠屏區(qū)新型職業(yè)農(nóng)民認定辦法（暫行）》的通知，結(jié)合翠屏區(qū)實際情況，制定了新型職業(yè)農(nóng)民認定標(biāo)準，明確了認定程序、準入和退出機制，至今已連續(xù)實施7 a。翠屏區(qū)還制定并落實了養(yǎng)老、醫(yī)療、學(xué)歷提升、貸款風(fēng)險補償?shù)?項補助政策，對試點對象購買城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的分別給予購買額度50%、最高1萬元補貼。

根據(jù)《四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于做好2021年全省高素質(zhì)農(nóng)民培育任務(wù)分解工作的通知》（S〔2021〕-293號），宜賓市印發(fā)《宜賓市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于做好2021年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》（〔2021〕-94號），其中要求圍繞宜賓市特色農(nóng)業(yè)“5+2”產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，大力培育青年農(nóng)場主。翠屏區(qū)按照《宜賓市翠屏區(qū)深化家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社帶頭人職業(yè)化試點實施方案》（翠農(nóng)領(lǐng)〔2022〕8號），2022年計劃對90名家庭農(nóng)場主或農(nóng)民合作社理事長實施職業(yè)農(nóng)民培育，推行家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社帶頭人職業(yè)化。

2.3 土地支持政策

2021年9月，為積極貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利，宜賓市翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局圍繞農(nóng)村土地確權(quán)登記、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容開展法律宣傳活動，解答農(nóng)戶土地承包調(diào)解仲裁、土地承包管理、土地流轉(zhuǎn)等方面的問題。

為規(guī)范土地管理，宜賓市自然資源局翠屏區(qū)分局印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地備案工作的通知》（區(qū)國土資發(fā)〔2018〕47號），要求充分發(fā)揮鄉(xiāng)級政府的管理作用，規(guī)定鄉(xiāng)級政府的巡察監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范家庭農(nóng)場設(shè)施、農(nóng)用地管理。按照《四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)〈2021年四川省種糧大戶補貼實施方案〉的通知》（川農(nóng)發(fā)〔2021〕145號）要求，翠屏區(qū)結(jié)合實際制定了《翠屏區(qū)2021年種糧大戶現(xiàn)金直補實施方案》，對翠屏區(qū)糧食種植類種植規(guī)模達到2 hm2、非糧食種植類種植規(guī)模達到20 hm2的家庭農(nóng)場，按照核定的種植面積確定補貼標(biāo)準，單戶補貼最多不超過6萬元。

2.4 金融信貸政策

翠屏區(qū)為拓寬家庭農(nóng)場融資渠道，根據(jù)《關(guān)于落實普惠金融政策 實施“家庭農(nóng)場信貸直通車”的通知》（川農(nóng)函〔2021〕461號）文件要求，引導(dǎo)金融機構(gòu)將家庭農(nóng)場納入小額信貸擔(dān)保范圍和小微企業(yè)融資扶持范圍，鼓勵地方金融機構(gòu)給予家庭農(nóng)場貸款利率優(yōu)惠。宜賓市翠屏區(qū)相關(guān)部門學(xué)習(xí)并研究了《翠屏區(qū)“家庭農(nóng)場信貸直通車”的實施方案》，翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局就快速打開金融支農(nóng)新局面做出工作安排，并出臺了專門的貸款貼息“家庭農(nóng)場信貸直通車”政策，按照不高于結(jié)息年度12月中國人民銀行公布的一年期貸款市場報價利率（LPR）的30%計算貼息率進行年貸款貼息，提供“兩低一高”（門檻低、成本低、效率高）金融服務(wù)。家庭農(nóng)場貸款從發(fā)起申請到獲得貸款時間縮減50%以上。翠屏區(qū)對有需要的家庭農(nóng)場進行摸排，并抽取2家家庭農(nóng)場指導(dǎo)開展貸款業(yè)務(wù)，摸清銀行和農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司的工作流程。截至2022年4月底，翠屏區(qū)收集到有貸款需求的家庭農(nóng)場23戶，貸款需求金額1 345萬元，其中100萬元以上5家、50萬元以下11家、50萬～60萬元7家。

3 宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展面臨的政策短板

3.1 政策支持體系不完善

自家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)模擴大以來，我國對家庭農(nóng)場的扶持基本形成了以財政補貼為基礎(chǔ)、以直接補貼為主體的支持政策體系。翠屏區(qū)對家庭農(nóng)場的政策支持主要集中在人才扶持、信貸支持等方面，除此之外，家庭農(nóng)場很難獲得其他方面的政策支持，政策支持體系不完善。例如，翠屏區(qū)農(nóng)業(yè)保險方面的政策制定還處于探索階段，種植類家庭農(nóng)場主幾乎沒有購買農(nóng)業(yè)保險的意識，部分生豬養(yǎng)殖類家庭農(nóng)場購買養(yǎng)殖保險，但保險結(jié)構(gòu)不合理，補貼力度也不夠；農(nóng)業(yè)技術(shù)和土地方面的支持政策不夠完善，部分家庭農(nóng)場土地權(quán)益不明晰，無法獲得長期且穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)等［1］。

3.2 政策支持力度不足

3.2.1 財政補貼力度不足。翠屏區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展不均衡，大多數(shù)家庭農(nóng)場更傾向于種植經(jīng)濟作物，糧食類規(guī)?；?jīng)營的家庭農(nóng)場較少，但政府對糧食類家庭農(nóng)場補貼力度更大。翠屏區(qū)政府在2016—2017年對家庭農(nóng)場的發(fā)展有獎補政策，后來因發(fā)展政策的調(diào)整，取消對家庭農(nóng)場的獎補。目前，翠屏區(qū)對家庭農(nóng)場的財政支持以項目獎補為主，給予符合條件的家庭農(nóng)場資金補助，但要求自籌資金比例不低于扶持資金的2倍。要想得到項目獎補，家庭農(nóng)場需要先成為示范場。但目前翠屏區(qū)示范場占比僅為17%，家庭農(nóng)場申報項目標(biāo)準較高，導(dǎo)致享受財政補貼的家庭農(nóng)場覆蓋率較低。

3.2.2 對家庭農(nóng)場的補貼類型較少。家庭農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營存在成本高、融資難等問題。這是因為農(nóng)場主流轉(zhuǎn)來的土地往往不成片，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入成本高，農(nóng)場主對資金需求大。目前，翠屏區(qū)雖然有土地、農(nóng)機方面的政策支持，但是更多傾向于糧食種植類家庭農(nóng)場。翠屏區(qū)家庭農(nóng)場主要種植茶葉、水果等經(jīng)濟作物或者養(yǎng)殖畜禽，不滿足申請這類補貼的條件。另外，翠屏區(qū)有關(guān)土地、農(nóng)機、化肥、種子等的農(nóng)業(yè)綜合補貼政策不完善，加之政府扶持體系不健全，導(dǎo)致目前的扶持政策無法滿足家庭農(nóng)場的發(fā)展需求［2］。

3.3 政策宣傳不到位

翠屏區(qū)大部分家庭農(nóng)場主只能從村委會得知相關(guān)農(nóng)業(yè)政策?？h、區(qū)政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下發(fā)相關(guān)政策文件時，會先通知各鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員展開學(xué)習(xí)，再由鎮(zhèn)政府通知各村委會，村委會相關(guān)工作人員通過電話或無紙化辦公平臺將信息傳達給農(nóng)場主，政策宣傳方式和手段較單一，沒有到農(nóng)場主中間宣傳政策的核心要點。

此外，部分村鎮(zhèn)工作人員自身不了解政策核心，對家庭農(nóng)場能享受哪些政策、有多少補貼、家庭農(nóng)場自籌資金比率為多少等問題不夠了解?；鶎诱邆鬟_過程中在監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)缺乏有效的管理制度，導(dǎo)致在扶持政策傳遞過程中難以形成有效的信息鏈，出現(xiàn)政策宣傳效果不佳、與農(nóng)場主溝通不暢等問題。農(nóng)場主由于學(xué)歷偏低或村委工作人員表述不清等問題對各項扶持政策不了解、不熟悉，難以充分掌握政策核心，導(dǎo)致個別農(nóng)場主對政府的扶持政策不明白。

3.4 政策落實不到位

第一，部分基層工作人員職能定位模糊，自身工作任務(wù)不明確、職責(zé)劃分不清楚，甚至有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員選擇性執(zhí)行政策，導(dǎo)致家庭農(nóng)場政策落實效率低下。

第二，大多家庭農(nóng)場補貼政策需要通過申請、登記、篩選等多個流程才能獲得。但翠屏區(qū)參與經(jīng)營管理的家庭農(nóng)場主大多是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，多為初中或高中學(xué)歷，其綜合素質(zhì)較低，加之缺乏專業(yè)的經(jīng)營管理人才，導(dǎo)致其對扶持項目申報流程不夠了解［3］。在部分項目申報過程中，出現(xiàn)同一個鎮(zhèn)的不同家庭農(nóng)場項目共用一套模板的問題，根本無法清晰反映各個家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營的真實狀況，最終導(dǎo)致家庭農(nóng)場支持政策落實不到位。

4 宜賓市翠屏區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展的政策優(yōu)化路徑

4.1 健全政策支持體系

基于翠屏區(qū)對家庭農(nóng)場的政策支持體系不完善現(xiàn)狀，翠屏區(qū)政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝マr(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀，健全家庭農(nóng)場扶持政策體系，并針對不同類型、不同規(guī)模的家庭農(nóng)場制定差異化的支持政策，適當(dāng)放寬準入門檻［4］。例如，針對生豬養(yǎng)殖類家庭農(nóng)場要完善養(yǎng)殖保險政策，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平；針對種植類家庭農(nóng)場要完善階梯式的保障標(biāo)準等；針對大規(guī)模種植類家庭農(nóng)場要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，積極引導(dǎo)農(nóng)場主簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，對雙方的權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，并盡快出臺土地流轉(zhuǎn)管理實施細則，建立健全規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的長效機制；針對受新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊較大的家庭農(nóng)場，鼓勵其與農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)合作，落實鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸“綠色通道”政策，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和流通順暢，為家庭農(nóng)場的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4.2 加大政策支持力度

4.2.1 加大對家庭農(nóng)場的財政支持力度。通過對翠屏區(qū)一些家庭農(nóng)場主的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)各農(nóng)場主對政府加大補貼力度的政策期望很大。因此，政府可將扶持的家庭農(nóng)場項目增大補貼范圍，新增一部分補貼資金向家庭農(nóng)場傾斜，對家庭農(nóng)場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)機購置、土地流轉(zhuǎn)等實行獎補政策［5］；以市場需求為導(dǎo)向，調(diào)整現(xiàn)有的補貼政策，提高政策的適用性，如可根據(jù)不同類型家庭農(nóng)場的發(fā)展階段需求逐漸加大財政資金投入，確保生產(chǎn)效率逐步提升，確保農(nóng)場有足夠的收益，從而穩(wěn)定家庭農(nóng)場的發(fā)展。

4.2.2 增加家庭農(nóng)場財政補貼種類。翠屏區(qū)可在現(xiàn)有補貼種類基礎(chǔ)上，增加良種補貼、農(nóng)資補貼等。例如，對水產(chǎn)養(yǎng)殖類家庭農(nóng)場加大購置增氧機、投餌機等農(nóng)業(yè)機械的補貼力度；對從事農(nóng)機服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品購銷等服務(wù)的組織，提供一定補貼，加快農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)；適當(dāng)增加示范性家庭農(nóng)場的項目補貼范圍，降低土地適度規(guī)模經(jīng)營補貼政策準入門檻，適當(dāng)提高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)補貼標(biāo)準。對于新建立的、達到一定規(guī)模且符合相關(guān)標(biāo)準的家庭農(nóng)場進行專項補貼和獎勵，重點補貼和幫助那些具有較強帶動力、正在引進和運用農(nóng)業(yè)新技術(shù)的家庭農(nóng)場，提升財政補貼的針對性，為家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造更好的條件［6］。

4.3 加大政策宣傳力度

翠屏區(qū)政府和各個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心可以加大政策宣傳力度，宣傳農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場等方面的政策、法律法規(guī)等，使農(nóng)場主全面了解相關(guān)政策、法律法規(guī)?；鶎庸ぷ魅藛T需要創(chuàng)新宣傳方式，除了利用無紙化辦公平臺宣傳外，還可以通過農(nóng)業(yè)服務(wù)中心召開家庭農(nóng)場會議、分發(fā)宣傳手冊、借助廣播和村委會宣傳欄宣傳、入戶宣傳等方式擴大宣傳范圍，保證相關(guān)政策、法律法規(guī)的知曉率，從而保障家庭農(nóng)場健康有序發(fā)展。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心在政策傳達過程中起到橋梁溝通作用。翠屏區(qū)可加強各鎮(zhèn)、街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心人才隊伍建設(shè)，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)政策宣傳及技術(shù)推廣隊伍，由專業(yè)人才負責(zé)政策宣傳，以保證政策宣傳效果。青年農(nóng)場主素質(zhì)相對較高，學(xué)習(xí)能力和理解能力強，因此，翠屏區(qū)可以加大對青年農(nóng)場主的政策宣傳力度，提高青年農(nóng)場主的生產(chǎn)積極性，從而培養(yǎng)一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營隊伍。同時，翠屏區(qū)可通過青年農(nóng)場主的示范帶動，幫助其他農(nóng)場主了解與合理利用相關(guān)扶持政策。

4.4 加大政策落實力度

第一，建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備至少一名專門負責(zé)政策解讀的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員，合理安排基層工作，做到權(quán)責(zé)分明，并將家庭農(nóng)場培育政策落實情況納入績效考核，建立政策績效評估監(jiān)督機制；合理優(yōu)化基層工作人員結(jié)構(gòu)，加強部門協(xié)同聯(lián)動，建立部門間的長效合作機制，提高工作效率，切實減輕基層負擔(dān)。

第二，政府可根據(jù)家庭農(nóng)場的發(fā)展需求，依托宜賓市高校對家庭農(nóng)場管理人員和服務(wù)人員進行培訓(xùn)，提高農(nóng)場主素質(zhì)；鼓勵符合條件的家庭農(nóng)場積極申報農(nóng)業(yè)扶持項目，項目申報前統(tǒng)一開展培訓(xùn)，確保申請材料能切實反映家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營狀況，簡化申報流程，確保政策落實到位。