“三權(quán)”分置認(rèn)知、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食種植間的關(guān)系研究
——基于江西省的調(diào)查分析

吉登艷 張安皓 周來友 蕭欣雨 賴歡歡

（1.東華理工大學(xué)測繪工程學(xué)院，江西 南昌 330013；2.贛南師范大學(xué)，江西 贛州 341000；3.新余學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，江西 新余 338004）

0 引言

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度明晰與穩(wěn)定是引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。為此，我國政府一直致力于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及相關(guān)配套政策的完善。2013年中央農(nóng)村工作會議和2014年中央一號文件均提出在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》再次強調(diào)，要堅持農(nóng)村土地集體所有，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2015年中央一號文件提出，要明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離，實現(xiàn)“三權(quán)”分置，進(jìn)一步放活了土地經(jīng)營權(quán)。2018年修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為農(nóng)村土地“三權(quán)”分置提供了法律保障。從上述政策回顧可知，推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和形成農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的格局，已然成為目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主導(dǎo)方向。

然而，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革在不斷激勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的同時［1-2］，帶來了土地資源稟賦效應(yīng)增強、農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿價格提高［2-4］、轉(zhuǎn)入戶的土地成本提升等問題。這些問題會引起農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿降低，阻礙農(nóng)地市場發(fā)育與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。同時，在糧食生產(chǎn)高投入低產(chǎn)出、生長周期長的現(xiàn)實背景下，為控制生產(chǎn)成本和實現(xiàn)收益最大化，理性的轉(zhuǎn)入戶（尤其是一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）將減少糧食作物種植面積，增加經(jīng)濟作物種植面積，造成種植結(jié)構(gòu)“非糧化”［5-6］，對我國的糧食生產(chǎn)與安全造成重要威脅［5，7］。因此，深入探析農(nóng)地“三權(quán)”分置改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響及流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的變化，對于有效推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障我國糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義。

鑒于此，在分析農(nóng)戶“三權(quán)”分置認(rèn)知、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和糧食種植現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探析三者之間的關(guān)系，旨在回答政府迫切關(guān)注的兩大問題，即“三權(quán)”分置是否促進(jìn)了農(nóng)地市場發(fā)育，農(nóng)地市場發(fā)育是否導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)“非糧化”轉(zhuǎn)變。

1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

筆者以江西省為研究區(qū)域，原因主要如下。一是江西省是我國糧食主產(chǎn)區(qū)之一，一直承擔(dān)著保障國家糧食安全的重要責(zé)任。二是江西省屬于丘陵地區(qū)，土地細(xì)碎化經(jīng)營問題嚴(yán)重，如何引導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是當(dāng)前江西省政府工作的重點之一。三是江西省經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，是勞動力集中輸出大省。大量青壯年勞動力外流導(dǎo)致農(nóng)村勞動力顯著老齡化，制約著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。而引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是解決這一問題的重要途徑。

研究數(shù)據(jù)主要來源于2022年對江西省農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，主要采取線上與線下相結(jié)合的方式進(jìn)行調(diào)查。線下主要選擇江西省代表地區(qū)的大學(xué)生進(jìn)行問卷訪問培訓(xùn)，再由學(xué)生利用暑期回家在本村或鄰村完成入戶調(diào)查；線上主要選取省內(nèi)高校的江西省農(nóng)村籍大學(xué)生，通過線上培訓(xùn)與發(fā)放電子問卷相結(jié)合的形方式，讓學(xué)生通過打電話訪問家長或親戚的形式完成問卷調(diào)查，最終共獲取122份有效問卷。

2 “三權(quán)”分置認(rèn)知、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食種植現(xiàn)狀

2.1 “三權(quán)”分置認(rèn)知

“三權(quán)”分置制度制定的主要目的在于盤活土地經(jīng)營權(quán)。2018年修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包方享有依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。但在我國，由于正式制度或法律在農(nóng)村不同地區(qū)可能存在執(zhí)行差異以及不同地區(qū)的村莊自治規(guī)則、村級偏好、信息傳播（如媒體和村級會議）等不同，農(nóng)戶對政策或制度的認(rèn)知可能存在較大差異［8］。另外，相較于法律層面的政策或制度，農(nóng)戶的政策或制度認(rèn)知是影響其土地利用行為與決策（如農(nóng)地流轉(zhuǎn)）更為直接的因素［9-12］。為此，筆者基于“三權(quán)”分置制度推行背景，分析農(nóng)戶的制度認(rèn)知現(xiàn)狀，進(jìn)而識別不同制度認(rèn)知農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)差異及可能產(chǎn)生的種植結(jié)構(gòu)變化。

如表1所示，農(nóng)戶對“三權(quán)”分置制度了解甚少，僅有26.23%的農(nóng)戶較了解或非常了解該項制度，仍有36.89%的農(nóng)戶對該項制度不太了解或完全不了解。與農(nóng)戶深入溝通交流得知，之所以出現(xiàn)該現(xiàn)象，主要在于該項制度的宣傳工作落實不到位。

表1 樣本農(nóng)戶對農(nóng)地“三權(quán)”分置制度的了解程度

在“三權(quán)”分置制度的作用認(rèn)知方面，僅13.11%的農(nóng)戶認(rèn)為該制度無用，絕大部分農(nóng)戶（86.89%）認(rèn)為該項制度是有用的。其中，農(nóng)戶對制度“可保留承包權(quán)、土地的社會保障屬性得以穩(wěn)定”“承包權(quán)保留的同時經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)”“強化經(jīng)營權(quán)的地位、經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性提高，有利于經(jīng)營者長期經(jīng)營”3項作用的認(rèn)同度較高。此外，少量農(nóng)戶還提出該項制度具有吸引農(nóng)業(yè)投資和先進(jìn)技術(shù)引入、提高土地利用效率、促進(jìn)土地綜合利用等諸多作用（見表2）。

表2 樣本農(nóng)戶對農(nóng)地“三權(quán)”分置制度的作用認(rèn)知

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

一是研究區(qū)域內(nèi)樣本農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)較為活躍，但仍有大量土地未參與流轉(zhuǎn)也未經(jīng)營。分析發(fā)現(xiàn)，樣本農(nóng)戶中40.98%參與了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其中27.87%的農(nóng)戶僅轉(zhuǎn)出農(nóng)地，9.01%的樣本農(nóng)戶僅轉(zhuǎn)入農(nóng)地，4.10%的農(nóng)戶既轉(zhuǎn)入又轉(zhuǎn)出農(nóng)地，但仍有59.02%的農(nóng)戶未參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)（見表3）。同時，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)域內(nèi)不少農(nóng)地處于撂荒狀態(tài)。通過深入訪問農(nóng)戶得知，其主要原因如下：一方面，農(nóng)地經(jīng)營收益水平較非農(nóng)工作低，農(nóng)戶普遍外出務(wù)工而不愿意在家經(jīng)營農(nóng)地；另一方面，江西省地形以丘陵和山地為主，農(nóng)地較為分散和細(xì)碎化，難以實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，導(dǎo)致長期以來土地租賃者較少。在大量農(nóng)戶外出選擇非農(nóng)就業(yè)而家中農(nóng)田無人愿意租賃的情況下，農(nóng)戶只能選擇將農(nóng)地撂荒。

表3 樣本農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與及流轉(zhuǎn)對象情況

二是流轉(zhuǎn)主要局限于村級內(nèi)部，且以代耕形式的流轉(zhuǎn)居多。由表3可知，約75.00%的農(nóng)地轉(zhuǎn)入和71.80%的農(nóng)地轉(zhuǎn)出對象為親戚、朋友或鄰居以及本村其他人。這說明農(nóng)戶間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多為親戚朋友間的代耕行為。這與農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)入原因統(tǒng)計中，“幫親戚朋友代耕”是轉(zhuǎn)入農(nóng)地的第二大原因相一致。農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地主要是因為從事其他行業(yè)工作，沒有時間耕種；種地收入不高；耗費人力、物力、財力，太辛苦等（見表4）。

表4 樣本農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)原因

2.3 糧食種植現(xiàn)狀

由表5可知，樣本農(nóng)戶中僅54.92%的農(nóng)戶經(jīng)營了農(nóng)地，戶均經(jīng)營農(nóng)地面積為1.597 hm2，45.08%的農(nóng)戶未經(jīng)營農(nóng)地。這與前文所判斷的研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營熱情不高相符。農(nóng)戶未經(jīng)營農(nóng)地的原因除部分農(nóng)戶的農(nóng)地已全部轉(zhuǎn)出而不再經(jīng)營外，還有一部分農(nóng)戶將農(nóng)地直接撂荒而未經(jīng)營。這主要是因為受丘陵地形限制，農(nóng)地市場發(fā)育水平較低，而農(nóng)戶普遍外出務(wù)工，若無親戚代為耕種，農(nóng)戶只能撂荒耕地。在經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶中，種植糧食的農(nóng)戶占比89.55%，戶均糧食（水稻）種植面積達(dá)0.509 hm2，這與研究區(qū)域江西省為糧食生產(chǎn)大省相符。同時，樣本農(nóng)戶普遍種植高產(chǎn)的雙季稻，戶均早、晚稻種植面積高達(dá)0.373 hm2，約占戶均糧食種植面積的73%。

表5 樣本農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營與糧食生產(chǎn)情況

3 “三權(quán)”分置認(rèn)知、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食種植間的關(guān)系分析

3.1 “三權(quán)”分置認(rèn)知與農(nóng)地流轉(zhuǎn)間的關(guān)系

正如前文所述，相對于制度實施，農(nóng)戶的制度認(rèn)知是影響其土地利用行為與決策更為直接的因素。為此，筆者進(jìn)一步從農(nóng)戶對制度的了解、“三權(quán)”分置是否有用和作用大小3個層面考察農(nóng)戶的“三權(quán)”分置制度認(rèn)知與農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為間的關(guān)系，結(jié)果如表6所示。一是除了“非常了解”的樣本只有1戶且未參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)外，整體來看，隨著農(nóng)戶對制度的了解逐漸深入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與率提高。具體來看，在一般了解和比較了解“三權(quán)”分置制度的農(nóng)戶中，參與了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占總樣本的比例分別為13.93%和15.57%，而對“三權(quán)”分置制度不太了解和完全不了解的農(nóng)戶中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例僅為8.20%和3.28%。二是在認(rèn)為“三權(quán)”分置制度有用（即制度作用認(rèn)知得分非零分）的農(nóng)戶中，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶占比總和達(dá)37.71%，而認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)”分置無用的農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與率僅為3.28%。從兩類農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)對比可知，認(rèn)同農(nóng)地“三權(quán)”分置制度作用的農(nóng)戶比不認(rèn)同其作用的農(nóng)戶更傾向于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。三是整體上看，認(rèn)為制度作用越大的農(nóng)戶，農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與、農(nóng)地轉(zhuǎn)出與農(nóng)地轉(zhuǎn)入的比例均越高。這再次印證了“三權(quán)”分置制度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用。

表6 不同制度了解與作用認(rèn)知農(nóng)戶的農(nóng)地市場參與情況

綜上可知，無論是制度了解程度，還是“三權(quán)”分置是否有用和作用大小，均顯現(xiàn)出了“三權(quán)”分置制度認(rèn)知與農(nóng)地流轉(zhuǎn)間的同向變化關(guān)系，即農(nóng)戶對“三權(quán)”分置越了解且認(rèn)為該項制度越有用，農(nóng)地流轉(zhuǎn)概率越高。這在一定程度上驗證了“三權(quán)”分置制度的農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)效應(yīng)。

3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食種植間的關(guān)系

糧食種植與農(nóng)地流轉(zhuǎn)間的關(guān)系如表7所示，轉(zhuǎn)入戶糧食種植規(guī)模（戶均1.551 hm2）顯著高于未轉(zhuǎn)入戶（戶均0.272 hm2），即農(nóng)地轉(zhuǎn)入顯著提高了糧食種植的規(guī)模效益。轉(zhuǎn)入戶糧食種植面積占比（64%）與非轉(zhuǎn)入戶的糧食種植面積占比（72%）相近，說明研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)地市場發(fā)育背景下種植結(jié)構(gòu)并未呈現(xiàn)出顯著的“非糧化”轉(zhuǎn)變。其原因可能是：研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)普遍為親戚或朋友間的代耕行為，轉(zhuǎn)入戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地的主要原因是幫親戚代耕，并非為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入增長而進(jìn)行的農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)。代耕農(nóng)戶為節(jié)約投入和勞動力，傾向于選擇種植機械化水平更高、投入水平更低和勞動力需求更少的糧食作物。但需要注意的是，轉(zhuǎn)入戶的糧食種植面積占比較未轉(zhuǎn)入戶的糧食種植面積占比仍略低（8%），且隨著農(nóng)地市場化水平的提高，這一差距可能會增大。因此，在政府不斷推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的背景下，該地區(qū)種植結(jié)構(gòu)“非糧化”的問題仍應(yīng)引起重視。

表7 轉(zhuǎn)入戶與未轉(zhuǎn)入戶的糧食種植行為比較

就轉(zhuǎn)入戶的種植結(jié)構(gòu)來看，轉(zhuǎn)入戶中稻種植面積較小，戶均為0.117 hm2，而雙季稻種植面積較大，戶均1.149 hm2。這表明農(nóng)戶為追求糧食高產(chǎn)和高收益，優(yōu)先選擇年總產(chǎn)量較高的雙季稻。

4 研究結(jié)論與政策啟示

基于以上分析，筆者得出以下結(jié)論。一是自農(nóng)地“三權(quán)”分置制度提出以來，從政策與法律層面推進(jìn)了該制度的實施，但農(nóng)戶對“三權(quán)”分置制度的了解程度普遍不高。這不利于農(nóng)戶權(quán)利的行使和保護(hù)，無法激活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo)。雖然農(nóng)戶對“三權(quán)”分置制度的了解程度普遍不高，但是農(nóng)戶較為一致地認(rèn)同“三權(quán)”分置制度。二是研究區(qū)域內(nèi)土地市場較為活躍，但仍存在部分農(nóng)戶農(nóng)地未流轉(zhuǎn)也未經(jīng)營的撂荒現(xiàn)象，且既有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)以親戚、朋友或鄰居以及本村其他人之間的代耕流轉(zhuǎn)居多。三是對“三權(quán)”分置制度越了解且認(rèn)為該制度越有用的農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)概率越高，但流轉(zhuǎn)集中體現(xiàn)為基于親戚或朋友等關(guān)系而進(jìn)行的代耕行為，并非為了實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入增加而進(jìn)行的農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)。因此，代耕農(nóng)戶為節(jié)約投入和勞動力，傾向于選擇種植機械化水平較高、投入水平較低和勞動力需求較少的糧食作物，即研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)并未導(dǎo)致顯著的“非糧化”問題。

鑒于此，筆者提出以下政策建議：一是政府應(yīng)強化“三權(quán)”分置制度在農(nóng)戶層面的宣傳，從而提高農(nóng)戶的制度認(rèn)知，促使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)真正得以激活與規(guī)模經(jīng)營得以實現(xiàn)；二是積極搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺，拓展農(nóng)地市場范圍和適當(dāng)引入工商資本，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)高效、有序流轉(zhuǎn)，以解決研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅限于村內(nèi)而導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)不暢和農(nóng)地撂荒等問題；三是隨著農(nóng)地市場的發(fā)展，政府應(yīng)向種糧農(nóng)戶尤其是種糧大戶給予一定的政策傾斜，通過增加種糧補貼、提供種糧技術(shù)咨詢與服務(wù)、推動適合丘陵地區(qū)與山區(qū)糧食生產(chǎn)的機械研發(fā)與推廣等措施，提高農(nóng)戶的種糧收益和種糧積極性。