監(jiān)察法規(guī)范體系中的監(jiān)察法規(guī)：功能面向與作用發(fā)揮

王學(xué)輝，許 柯

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

2019年10月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大常委會(huì)”）第十四次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家監(jiān)委”）“根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。在國(guó)家監(jiān)察體制改革之初，理論界與實(shí)務(wù)界就是否賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)存有一定爭(zhēng)議，由此導(dǎo)致《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）及《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）并未對(duì)國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)作出規(guī)定。①例如，秦前紅教授在監(jiān)察體制改革初期就指出，若不賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這既與國(guó)家監(jiān)委的憲制地位不符，也使因監(jiān)察法本身制定的簡(jiǎn)約帶來(lái)的具體因應(yīng)性的不足無(wú)法及時(shí)解決，同時(shí)還造成將一切監(jiān)察活動(dòng)納入法治化軌道的目標(biāo)難以完全落地，肯定了賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的合理性。參見(jiàn)：秦前紅. 監(jiān)察法理解和適用的若干難點(diǎn)問(wèn)題[J]. 人民法治，2018（Z1）：58-60。鑒于監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行面臨規(guī)范體系稀薄的現(xiàn)實(shí)窘境，以及監(jiān)察法治深入發(fā)展的實(shí)踐圖景，賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不僅是監(jiān)察實(shí)踐之所需，也逐漸成為各方的基本共識(shí)，其不僅遵循了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力構(gòu)造的內(nèi)在配置邏輯，對(duì)監(jiān)察法治的實(shí)現(xiàn)更是大有裨益。監(jiān)察法治是一個(gè)系統(tǒng)概念，存在形式與實(shí)質(zhì)之分，但無(wú)論怎樣界定，其最基本的任務(wù)是完善以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系。在國(guó)家監(jiān)察體制改革方法論由“摸著石頭過(guò)河”過(guò)渡到“治理整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性”的背景下，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察立法權(quán)對(duì)腐敗現(xiàn)象所發(fā)揮的治理功能，以功能主義視角厘清監(jiān)察法規(guī)在腐敗治理中的功能面向與作用發(fā)揮。

一、監(jiān)察法規(guī)范體系中的監(jiān)察法規(guī)

反腐也需要依法反腐，監(jiān)察法治強(qiáng)調(diào)的就是不斷完善以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系，持續(xù)運(yùn)用法治手段解決腐敗問(wèn)題。在具體展開(kāi)監(jiān)察法規(guī)的功能面向與作用發(fā)揮時(shí)，分析它所嵌入的法治結(jié)構(gòu)和發(fā)揮的相應(yīng)價(jià)值，有利于深刻理解與把握監(jiān)察法規(guī)的生成邏輯與作用機(jī)理。

（一）監(jiān)察法規(guī)范體系的特質(zhì)與品格

所謂監(jiān)察法規(guī)范體系①對(duì)于以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系，有學(xué)者采用“反腐立法體系”這一表述，亦有學(xué)者采用的是“監(jiān)察法規(guī)范體系”。參見(jiàn)：劉艷紅. 預(yù)懲協(xié)同型反腐敗國(guó)家立法體系戰(zhàn)略問(wèn)題研究[M]. 北京：法律出版社，2019：106；朱?；?，聶辛東. 論監(jiān)察法體系及其憲制基礎(chǔ)[J]. 江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（5）：118-127。，指的是以憲法中監(jiān)察權(quán)的形成性規(guī)范為核心，以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)性和綱領(lǐng)性法律，以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的其他監(jiān)察相關(guān)法律為配套，以國(guó)家監(jiān)委制定的監(jiān)察法規(guī)及規(guī)范性文件為骨干，以涉及監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的其他法律法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)為補(bǔ)充的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法規(guī)范體系。監(jiān)察法規(guī)范體系的形成是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系進(jìn)一步深化與拓展的結(jié)果，具有不同于傳統(tǒng)的行政法體系、刑事法體系、訴訟法體系的特質(zhì)與品格，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性與開(kāi)放性。

第一，監(jiān)察法規(guī)范體系具有明確的獨(dú)立性特征。監(jiān)察法規(guī)范體系的獨(dú)立性是指基于監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，監(jiān)察法規(guī)范體系調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系，形成獨(dú)立的、區(qū)別于其他傳統(tǒng)部門(mén)法體系的法規(guī)范體系。其一，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性決定了監(jiān)察法規(guī)范體系的獨(dú)立性。國(guó)家監(jiān)察體制改革基于反腐敗的現(xiàn)實(shí)需要，整合以往分散于不同機(jī)構(gòu)的反腐職能，在保留全國(guó)人大行使廣義監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予了國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察權(quán)，從而形成了立法、行政、司法、監(jiān)察四種權(quán)能分工配合的配置模式，進(jìn)而形成了“一府一委兩院”的憲制結(jié)構(gòu)。監(jiān)察法規(guī)范體系是獨(dú)立監(jiān)察權(quán)能的必然產(chǎn)物，是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的法治保障。其二，監(jiān)察法律關(guān)系的獨(dú)立性決定了監(jiān)察法規(guī)范體系的獨(dú)立性。監(jiān)察法律關(guān)系是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對(duì)象、當(dāng)事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[1]相比于行政法律關(guān)系及其他法律關(guān)系，監(jiān)察法律關(guān)系呈現(xiàn)出其獨(dú)有的特點(diǎn)，即監(jiān)察法律關(guān)系屬于專(zhuān)門(mén)監(jiān)督關(guān)系。②以最高權(quán)力機(jī)關(guān)為核心的一般權(quán)力監(jiān)督關(guān)系是憲制關(guān)系，是基于全國(guó)人大及其常委會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的歷史和憲制地位而具有的監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人是否遵守相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)的權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，從而在監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員之間建立了專(zhuān)門(mén)監(jiān)督關(guān)系，其主要是受以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法規(guī)范體系的調(diào)整。

第二，監(jiān)察法規(guī)范體系具有較強(qiáng)的開(kāi)放性特征。監(jiān)察法規(guī)范體系的獨(dú)立性是其第一品質(zhì)，但獨(dú)立并不意味著故步自封。相反，監(jiān)察法規(guī)范體系在很大程度上體現(xiàn)出開(kāi)放性的獨(dú)特品格。監(jiān)察法規(guī)范體系的開(kāi)放性，指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察職權(quán)時(shí)，不僅需要依據(jù)《監(jiān)察法》等監(jiān)察基本法，還需要依據(jù)其他監(jiān)察相關(guān)法律，如《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》）、《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》）等，同時(shí)還需要依據(jù)黨規(guī)黨法。原因有四。其一，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)展至所有行使公權(quán)力的公職人員，不同公職人員的紀(jì)律要求由不同的法律作出相應(yīng)的規(guī)定。為此，僅僅依據(jù)《監(jiān)察法》九章六十九條不可能為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供充足的規(guī)范供給。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查工作中關(guān)于證據(jù)的收集、固定、審查與運(yùn)用需要與刑事審判中關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，即需要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接。①《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，而公職人員中的絕大多數(shù)都是共產(chǎn)黨員，這決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在規(guī)范依據(jù)上既要適用《監(jiān)察法》等法律法規(guī)的一般規(guī)定，同時(shí)也要適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等關(guān)于紀(jì)律處分、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)以及問(wèn)責(zé)的相關(guān)規(guī)定。其四，監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，合署辦公模式成為加強(qiáng)和改善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要抓手，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方面區(qū)別于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)鍵。由此，以合署辦公為載體，監(jiān)委事實(shí)上履行著黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察兩項(xiàng)職能，通過(guò)監(jiān)委貫通黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)在更深程度上、更大范圍內(nèi)向國(guó)家監(jiān)察權(quán)延伸，這也決定了反腐敗領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的相融性。

（二）監(jiān)察法規(guī)的存在基礎(chǔ)

國(guó)家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之后，針對(duì)非法律保留事項(xiàng)衍生出執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、創(chuàng)制性立法三種模式，這對(duì)于完善監(jiān)察法規(guī)范體系具有重要意義，即監(jiān)察法規(guī)的存在具有重要的實(shí)踐合理性與現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)家監(jiān)委有權(quán)依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》進(jìn)行執(zhí)行性立法。如《決定》中指出的，監(jiān)察法規(guī)主要是為了執(zhí)行法律的規(guī)定以及為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)委工作的職責(zé)需要。此處“執(zhí)行”指的是在已有監(jiān)察法律的前提下，針對(duì)該項(xiàng)法律制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)。例如，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法實(shí)施條例》）的制定目的是為了更好地執(zhí)行《監(jiān)察法》，對(duì)其進(jìn)行了全面的細(xì)化，但也不應(yīng)該將《監(jiān)察法實(shí)施條例》定位于“畢其功于一役”，只需針對(duì)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定予以細(xì)化執(zhí)行即可。已經(jīng)制定或者即將制定的其他監(jiān)察法律的內(nèi)容，盡量不予細(xì)化規(guī)定。未來(lái)不排除針對(duì)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政務(wù)處分法》）《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察官法》）等其他監(jiān)察法律制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)的可能性，也不排除針對(duì)《監(jiān)察法》中的某些關(guān)鍵性問(wèn)題制定專(zhuān)門(mén)監(jiān)察法規(guī)（單行監(jiān)察法規(guī)）予以規(guī)定。②如果我們將《監(jiān)察法實(shí)施條例》視為綜合性法規(guī)，未來(lái)針對(duì)監(jiān)察法中某一項(xiàng)制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定的監(jiān)察法規(guī)，可稱(chēng)其為單行法規(guī)。

就國(guó)家監(jiān)委是否有權(quán)直接根據(jù)憲法制定補(bǔ)充性或者創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)的問(wèn)題，本文基本觀點(diǎn)如下。其一，國(guó)家監(jiān)委無(wú)權(quán)直接僅僅根據(jù)憲法制定補(bǔ)充性或創(chuàng)制性法規(guī)。《決定》明確制定監(jiān)察法規(guī)的根據(jù)是“憲法和法律”，其中的“和”應(yīng)當(dāng)理解為“并且”，不得直接僅僅根據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充性和創(chuàng)制性規(guī)定，這也是法治國(guó)家維護(hù)人大憲法體制以及自上而下的法秩序的應(yīng)有之意。其二，若無(wú)法律的明確授權(quán)且無(wú)憲法的明確規(guī)定，國(guó)家監(jiān)委不得自行制定補(bǔ)充性和創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)。有學(xué)者指出，國(guó)務(wù)院只能在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性的行政法規(guī)，或者在法律的專(zhuān)門(mén)授權(quán)時(shí)制定補(bǔ)充性、創(chuàng)制性行政法規(guī)。[2]基于對(duì)監(jiān)察權(quán)自行擴(kuò)張的防范，“憲法的明確規(guī)定”指的是，如若憲法沒(méi)有明文規(guī)定國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，那么該項(xiàng)權(quán)力就不具有憲制基礎(chǔ)，就不能直接根據(jù)憲法制定補(bǔ)充性和創(chuàng)制性法規(guī)。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《立法法》或者《憲法》對(duì)國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行賦權(quán)，明確其權(quán)力行使的范圍和程度，使其具有形式正當(dāng)性與合法性?xún)r(jià)值。國(guó)家監(jiān)委只能根據(jù)憲法和法律制定執(zhí)行性法規(guī)，有利于維護(hù)自上而下統(tǒng)一的法律秩序，有利于中國(guó)特色監(jiān)察法規(guī)范體系的形成和完善，也有利于維護(hù)人大體制的權(quán)威，進(jìn)而防止監(jiān)察立法權(quán)對(duì)人大立法權(quán)的侵犯。①?lài)?guó)家監(jiān)委法規(guī)室負(fù)責(zé)人在解讀《條例》時(shí)指出，“《條例》嚴(yán)格依據(jù)憲法和監(jiān)察法立規(guī)，不突破憲法和監(jiān)察法另行創(chuàng)設(shè)制度，集中體現(xiàn)了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論、實(shí)踐和制度成果”。參見(jiàn)：孫少龍. 推進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化[N]. 新華每日電訊，2021-09-22（3）。

二、監(jiān)察法規(guī)的功能面向

依法制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)委履行憲法規(guī)定的法律職責(zé)以及進(jìn)一步深化反腐敗工作所需要的職權(quán)和手段。[3]進(jìn)一步深化反腐敗工作要緊緊圍繞“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[4]來(lái)進(jìn)行。作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)委所擁有的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是一體推進(jìn)“三不腐”體制的重要法治保障，有利于把深化國(guó)家監(jiān)察體制改革與完善“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而把握好法治進(jìn)程與改革進(jìn)程的同步性和互動(dòng)性，提高立法的及時(shí)性。[5]“三不腐”體制也為監(jiān)察法規(guī)明確了未來(lái)的功能面向，具體分析與把握監(jiān)察法規(guī)在不同機(jī)制下的功能面向，對(duì)于提高監(jiān)察法規(guī)的適應(yīng)性與適用性具有重要的意義。

（一）發(fā)揮法規(guī)體系“不敢腐”的懲戒功能

“不敢腐”法規(guī)體系的建設(shè)側(cè)重于腐敗立法對(duì)于腐敗的發(fā)現(xiàn)與懲治，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的腐敗可以進(jìn)行有力的懲戒，對(duì)于尚未發(fā)生的腐敗給予強(qiáng)烈的震懾，從而間接起到預(yù)防作用。具體來(lái)說(shuō)，在這一階段目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，監(jiān)察法規(guī)具有以下幾點(diǎn)功能面向。

第一，細(xì)化上位法律規(guī)定，制定《政務(wù)處分法實(shí)施條例》及《監(jiān)察官法實(shí)施條例》，推動(dòng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的制度化、法定化、統(tǒng)一化。監(jiān)察法規(guī)的基本功能之一是不斷提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可操作性，減少監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有太大自由裁量權(quán)而帶來(lái)權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定越具體、可操作性越強(qiáng)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作就越具有指引性；反之，其規(guī)定越模糊、可操作性越差，監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大?？v覽《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》中關(guān)于監(jiān)察程序與具體措施的規(guī)定，出現(xiàn)大量的“根據(jù)需要”“及時(shí)”“可以”等酌定性質(zhì)的表述，這些概括性的規(guī)定為監(jiān)委行使監(jiān)察權(quán)提供便利的同時(shí)，容易引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，[6]也不利于政務(wù)處分制度與監(jiān)察官制度對(duì)腐敗懲戒效應(yīng)的發(fā)揮。為此，基于法律與法規(guī)的不同功能面向，未來(lái)仍需要對(duì)《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等系列監(jiān)察法律以監(jiān)察法規(guī)的形式制定實(shí)施性細(xì)則，并對(duì)《監(jiān)察法》中的重要問(wèn)題進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定，②例如，《監(jiān)察官法》專(zhuān)章規(guī)定了“監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒”，制定實(shí)施細(xì)則的目的就是要細(xì)化相關(guān)制度規(guī)定，加大懲戒與震懾力度。這也是全國(guó)人大常委會(huì)賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的初衷。同時(shí)需要注意的是，在《監(jiān)察法實(shí)施條例》制定后，監(jiān)察法治逐漸由立法論轉(zhuǎn)向了解釋論，《監(jiān)察法實(shí)施條例》在某種程度上也發(fā)揮著解釋《監(jiān)察法》的作用。為此，在日后制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量避免模糊用語(yǔ)，以精確、定性、定量的準(zhǔn)確語(yǔ)言劃定監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為及責(zé)任。通過(guò)監(jiān)察法規(guī)來(lái)細(xì)化上位法律的相關(guān)規(guī)定，以具有可操作性的規(guī)范規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，推動(dòng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的制度化、法定化、統(tǒng)一化。

第二，明確監(jiān)督方式，落實(shí)落細(xì)日常監(jiān)督機(jī)制，制定《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督條例》。職權(quán)法定是法治國(guó)家中公權(quán)力機(jī)關(guān)的基本遵循，而監(jiān)督職能是國(guó)家監(jiān)委的第一職能，[7]并且在監(jiān)察機(jī)關(guān)橫向職責(zé)設(shè)計(jì)上先于調(diào)查與處置職能?！凹薪y(tǒng)一、權(quán)威高效”監(jiān)察體制的建構(gòu)不僅依賴(lài)于高效的調(diào)查手段與嚴(yán)厲的處置方式，也依賴(lài)于細(xì)密的日常監(jiān)督。目前來(lái)看，在監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)中，制定了《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)調(diào)查職責(zé)予以細(xì)化規(guī)定，制定了《政務(wù)處分法》對(duì)處置職責(zé)予以規(guī)范，但是對(duì)于監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定尚付闕如，亟需構(gòu)建。監(jiān)督職能更強(qiáng)調(diào)的是“預(yù)防性監(jiān)督”，通過(guò)對(duì)監(jiān)督職責(zé)的專(zhuān)門(mén)立法，以期實(shí)現(xiàn)“預(yù)防性監(jiān)督”（監(jiān)督職能）、“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”（調(diào)查職能）與“懲治性監(jiān)督”（處置職能）的銜接，[8]最大程度發(fā)揮腐敗治理的合力。監(jiān)督職責(zé)的立法模式有兩種：其一是制定《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督法》，直接以法律的形式予以規(guī)定；①魏昌東教授主張國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督法》，就監(jiān)察監(jiān)督的體制、機(jī)制做出系統(tǒng)的制度安排。參見(jiàn)：魏昌東. 監(jiān)督職能是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的第一職能：理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑[J]. 法學(xué)論壇，2019（1）：25-36。其二是制定《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督條例》，以監(jiān)察法規(guī)的形式對(duì)《監(jiān)察法》中各級(jí)監(jiān)委的監(jiān)督職責(zé)予以規(guī)范和細(xì)化。第二種立法方式更為謹(jǐn)慎和妥當(dāng)，也有利于加強(qiáng)與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的協(xié)調(diào)和銜接，待時(shí)機(jī)成熟將其上升為法律。

第三，完善問(wèn)責(zé)制度，制定《領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)條例》?！侗O(jiān)察法》中對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了從單一的行政問(wèn)責(zé)到黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的健全，再發(fā)展到監(jiān)察問(wèn)責(zé)，從而開(kāi)啟了問(wèn)責(zé)法治化的新時(shí)代?！侗O(jiān)察法》不僅實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)人員的政治責(zé)任和道德責(zé)任的法治化，更是以法治化的方式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)，提升了問(wèn)責(zé)的權(quán)威，有利于切實(shí)發(fā)揮制度實(shí)效。法治邏輯的核心并不是一味地對(duì)所有問(wèn)題進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，關(guān)鍵在于提供一套具有可操作性的實(shí)施方案。問(wèn)責(zé)要想發(fā)揮實(shí)效，就應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)層面予以體現(xiàn)，對(duì)問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)邊界、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等基本要素進(jìn)行規(guī)定。②當(dāng)前，實(shí)踐中已然形成黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)二足鼎立的局面，但黨內(nèi)問(wèn)責(zé)有吸附監(jiān)察問(wèn)責(zé)的趨向。新冠肺炎疫情期間，各地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)基本上都是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》進(jìn)行，究其原因是監(jiān)察問(wèn)責(zé)的可操作性不強(qiáng)，無(wú)法為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供一套可遵循的指南。理論和實(shí)踐均已證實(shí)，出臺(tái)一部統(tǒng)一的《領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)條例》，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的全過(guò)程可視化、可操作化，讓問(wèn)責(zé)的全過(guò)程都能在既定、完備的實(shí)體法治和程序法治軌道上穩(wěn)定運(yùn)行，[9]是深入推進(jìn)監(jiān)察法治進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。

（二）發(fā)揮法規(guī)體系“不能腐”的防范功能

消除腐敗的機(jī)會(huì)與條件，壓縮腐敗存在的空間，是“不能腐”防范機(jī)制立法的核心內(nèi)容。由于“不能腐”法律法規(guī)體系建設(shè)涉及眾多領(lǐng)域和法律法規(guī)，在該階段應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，對(duì)一些關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行突破?；诒疚牡膬r(jià)值預(yù)設(shè)，在國(guó)家監(jiān)察體制改革初期健全“不能腐”防范機(jī)制法規(guī)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“對(duì)監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督”作為立法重點(diǎn)，以法治思維和法治方式推進(jìn)各種監(jiān)督方式的立法進(jìn)程。具體來(lái)說(shuō)，在這一階段目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，監(jiān)察法規(guī)具有以下幾點(diǎn)功能面向。

第一，監(jiān)察立法權(quán)本身也屬于“權(quán)力”范疇，需要將其納入法治軌道，制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》十分有必要。在監(jiān)察法學(xué)研究初期，學(xué)者們基本上將關(guān)注點(diǎn)聚焦于監(jiān)察實(shí)體法范疇，把研究重點(diǎn)放在監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使以及對(duì)公職人員的管理制度上，監(jiān)察法規(guī)范體系保障監(jiān)察機(jī)關(guān)“依法監(jiān)察”的作用備受重視。與此相對(duì)應(yīng)，監(jiān)察法規(guī)范體系監(jiān)督與控制監(jiān)察權(quán)的作用被輕視。究其原因，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有程序法文化的傳統(tǒng)，可供我們挖掘的程序法文化方面的遺產(chǎn)并不多。[10]實(shí)體功能的發(fā)揮依賴(lài)于正當(dāng)程序的設(shè)置，沒(méi)有一套理性、整合、公平的程序機(jī)制，實(shí)體就無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。通過(guò)制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》，在實(shí)體方面明確監(jiān)察立法領(lǐng)域法律保留的范圍，進(jìn)而確立國(guó)家監(jiān)委職權(quán)立法的邊界。在程序方面建立立法項(xiàng)目論證制度，在起草與修改階段引入溝通與協(xié)商機(jī)制，建立符合監(jiān)察法規(guī)運(yùn)行特征的備案審查機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的決定與公布程序，同時(shí)也要謀設(shè)嚴(yán)密的監(jiān)察法規(guī)解釋機(jī)制。

第二，健全監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度，制定《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作信息公開(kāi)條例》。沒(méi)有公開(kāi)則無(wú)所謂正義，[11]以國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)地位提升為基礎(chǔ)的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式，呈現(xiàn)出“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的特點(diǎn)，克服了反腐主體各自為戰(zhàn)的弊端，有力地提升了腐敗治理的效能。[12]可以說(shuō)，此種以效能為邏輯起點(diǎn)的改革不可避免以政治屬性作為基本路徑，以此實(shí)現(xiàn)“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”監(jiān)察體制的建構(gòu)目標(biāo)。但以監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度所蘊(yùn)含的基本權(quán)利、監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲制定位以及黨規(guī)國(guó)法共治的二元格局視之，其又具有法律屬性的制度面向。政治屬性具有巨大的彈性和張力，具有不確定性與模糊性，平衡監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度的政治屬性與法律屬性的唯一路徑便是監(jiān)察法治化，將政治屬性所固有的不確定性與法律屬性的明確性、可預(yù)期性相互融合，從而形成反腐敗領(lǐng)域內(nèi)紀(jì)檢信息公開(kāi)與監(jiān)察工作信息公開(kāi)在規(guī)范載體上前后相繼、規(guī)則內(nèi)容上相互交叉、制度功能上相互補(bǔ)充的良性互動(dòng)局面。正如有學(xué)者指出的，《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，有力推進(jìn)了法治政府建設(shè)進(jìn)程，為加強(qiáng)民主監(jiān)督、預(yù)防腐敗提供了制度保障。[13]監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度將進(jìn)一步助推反腐敗制度建設(shè)，為“不能腐”防范機(jī)制的建立提供前提與條件。

第三，制定《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作條例》，以法治化方式推動(dòng)特約監(jiān)察員制度的完善。在全國(guó)人大常委會(huì)賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央紀(jì)委”）與國(guó)家監(jiān)委以聯(lián)合發(fā)文的形式對(duì)政務(wù)處分、特約監(jiān)察員制度、管轄制度等一些關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)于此類(lèi)文件的性質(zhì)學(xué)界爭(zhēng)議不休。①葉海波教授認(rèn)為，在全國(guó)人大常委會(huì)賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)單獨(dú)或者與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的文件屬于紀(jì)檢監(jiān)察黨規(guī)。李紅勃教授認(rèn)為，雖然《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)未有明確規(guī)定，但在監(jiān)察改革初步完成后，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委就已經(jīng)開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)監(jiān)察法規(guī)了，將此類(lèi)文件歸為監(jiān)察法規(guī)。參見(jiàn)：葉海波. 從“紀(jì)檢立規(guī)”到“監(jiān)察立法”：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革法治路徑的優(yōu)化[J]. 政治與法律，2020（8）：69-82。李紅勃. 監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系[J]. 現(xiàn)代法學(xué)，2019（5）：36-44?！秶?guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》出臺(tái)于國(guó)家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，不能將其當(dāng)然歸為監(jiān)察法規(guī)。可以明確的是，面對(duì)改革后繁重的立法任務(wù)，在缺少立法制定權(quán)的現(xiàn)實(shí)情景下，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)不得不頻繁求助于紀(jì)檢部門(mén)頒行黨規(guī)黨法來(lái)為監(jiān)察權(quán)的順利運(yùn)行輸送規(guī)則，故此類(lèi)文件便具有了黨規(guī)的性質(zhì)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革不應(yīng)當(dāng)便宜行事，泛化地采用“紀(jì)檢立規(guī)”方式，而是應(yīng)當(dāng)回應(yīng)黨政事務(wù)適度界分和黨規(guī)國(guó)法良好銜接的要求，選擇符合法治要求的路徑。[14]在國(guó)家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)后，諸如前述文件需要以監(jiān)察法規(guī)的形式進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，這也是法治國(guó)家依法反腐的必然要求。

（三）發(fā)揮法規(guī)體系“不想腐”的引導(dǎo)功能

“不想腐”法規(guī)體系的建設(shè)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)公職人員的正向激勵(lì)與道德建設(shè)，使其內(nèi)心自覺(jué)自愿地抵制腐敗行為。具體來(lái)說(shuō)，在這一階段目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，監(jiān)察法規(guī)具有兩點(diǎn)功能面向。

第一，加強(qiáng)法治教育和道德教育，制定《廉政教育條例》。積極治理主義觀認(rèn)同教育對(duì)于消除腐敗動(dòng)因具有重要作用，并強(qiáng)調(diào)要建立實(shí)效化的教育制度。[15]長(zhǎng)期以來(lái)，行政監(jiān)察體制下存在打擊方式單一、治理過(guò)程被動(dòng)、制度預(yù)防形式化以及腐敗高容忍度的弊端，難以適應(yīng)“三不腐”一體建設(shè)下反腐機(jī)制升級(jí)的需要。在此背景下，國(guó)家監(jiān)察體制改革使得原有反腐敗領(lǐng)域的廉政教育職能經(jīng)由資源整合與法定化，實(shí)現(xiàn)了從“各自為戰(zhàn)”到“合力共治”腐敗治理模式的邏輯轉(zhuǎn)型。在保持反腐敗高壓態(tài)勢(shì)不變的情況下，堅(jiān)持預(yù)防和懲戒相結(jié)合，將腐敗治理向前端延伸，廉政教育是預(yù)防環(huán)節(jié)中不可或缺的內(nèi)容，這也是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。①《監(jiān)察法》第六條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察工作要加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。第十一條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育。為此，亟需制定《廉政教育條例》，明確廉政教育的主體為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，廉政教育的對(duì)象不能止于公職人員，應(yīng)當(dāng)將學(xué)齡兒童、青少年、大學(xué)生等都納入廉政教育體系之中。同時(shí)創(chuàng)新廉政教育方式，尤其要加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

第二，加強(qiáng)對(duì)公職人員道德操守的監(jiān)督，推動(dòng)《公職人員道德操守條例》的出臺(tái)。博登海默在《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》中闡述道：“理性之聲告訴我們，為使我們自己的需要適應(yīng)他人的需要、為使公共生活具有意義，對(duì)個(gè)人行為施以一定的道德限制和法律約束是必要的。”[16]道德主要是靠?jī)?nèi)在的自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于人性的缺點(diǎn)，導(dǎo)致在面臨一些誘惑時(shí)，道德自律的防線往往容易崩潰，這就需要以法律的強(qiáng)制性予以規(guī)范。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而從法治層面構(gòu)建了公職人員的道德規(guī)范約束機(jī)制，進(jìn)一步完善了公職人員的道德規(guī)范體系，將公職人員的從政道德上升為法律規(guī)范，充分發(fā)揮道德與法律的雙重作用，實(shí)現(xiàn)了“以德治官”與“依法治國(guó)”的有機(jī)統(tǒng)一，[17]從而為反腐提供了一種新思路、新路徑、新方法?！豆毴藛T道德操守條例》應(yīng)當(dāng)將道德規(guī)范總體上分為倡導(dǎo)性和強(qiáng)制性?xún)煞N。強(qiáng)制性道德又可以分為資格型道德與懲戒型道德，前者指的是從事特定公職所必須具備的道德，后者是公職人員所必須遵守的底線道德。公職人員違反底線道德規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)按照違法程度給予監(jiān)察處理或者政務(wù)處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還要移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事處罰。另一方面，《監(jiān)察法》將公職人員的道德操守情況納入監(jiān)督范圍后，由于法律規(guī)定的原則性，容易使其成為監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的兜底性條款。制定《公職人員道德操守條例》，可以合理限縮各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，保障被監(jiān)督者的合法權(quán)利。在全面依法治國(guó)的背景下，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)用法治思維和法治手段來(lái)履行職責(zé)、行使權(quán)力，其執(zhí)法的文明性和合理性應(yīng)當(dāng)受到法律法規(guī)的規(guī)制，這本身也是依法治國(guó)的應(yīng)有內(nèi)涵。

三、監(jiān)察法規(guī)的作用發(fā)揮

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，如何在新時(shí)代深入推進(jìn)反腐敗法律法規(guī)體系建設(shè)成為熱門(mén)話題。目前形成的統(tǒng)一觀點(diǎn)是：當(dāng)下中國(guó)宜采用集中化立法模式，逐漸形成以創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范為根本，以反腐敗基本法《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)，《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等其他監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)為配套，多層次、漸進(jìn)式、綜合化的反腐立法體系。[18]但監(jiān)察法規(guī)與創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范、監(jiān)察法律、黨內(nèi)法規(guī)畢竟在規(guī)范級(jí)別、效力等方面具有明顯差異，對(duì)監(jiān)察法規(guī)與上述三者的功能進(jìn)行界分，理順監(jiān)察法規(guī)范體系中不同法規(guī)范形式的關(guān)系，是深入推進(jìn)法治反腐工作的內(nèi)在要求，對(duì)監(jiān)察法規(guī)功能的發(fā)揮也大有裨益。

（一）以創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范為根據(jù)發(fā)揮作用

國(guó)家監(jiān)察體制改革是憲制層面的重大政治體系制改革，憲法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)憲制地位、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)內(nèi)容的規(guī)定構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)察法治體系的核心內(nèi)容。[19]改革必須得到憲制層面的回應(yīng)，如若沒(méi)有憲法賦權(quán)，其正當(dāng)性與合法性就會(huì)被大大消減。為此，在吸收各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年3月，全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法修正案》），其中有11條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職能的規(guī)定?！稇椃ㄐ拚浮穼儆趧?chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的形成性規(guī)范，是最高規(guī)范，以根本法的形式規(guī)定了監(jiān)委的憲制地位、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制等事項(xiàng)，使其獲得了充足的憲法根據(jù)。

第一，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)尊重憲法關(guān)于監(jiān)委地位、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定了人大、政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織及職權(quán)，屬于法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)?！稇椃ā返谌碌谄吖?jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了監(jiān)委的組織設(shè)置、產(chǎn)生方式、職權(quán)等，全國(guó)人大只能以制定基本法的形式對(duì)其予以細(xì)化。由于監(jiān)察體制改革的緊迫性，無(wú)法制定單獨(dú)的監(jiān)察組織法，只能在《監(jiān)察法》中對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)恪守法律與法規(guī)之間的畛域，不得違背法律保留原則。

第二，憲法關(guān)于人權(quán)保障的規(guī)定必然是高度抽象與概括的，監(jiān)察法規(guī)要對(duì)標(biāo)憲法中的人權(quán)保障條款，對(duì)其進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，從而充分彰顯監(jiān)察法治與人權(quán)保障的基本精神。以《監(jiān)察法實(shí)施條例》為例，至少在以下幾個(gè)方面體現(xiàn)了人權(quán)保障的基本精神。

職責(zé)法定方面。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第一條旗幟鮮明指出，要推動(dòng)監(jiān)察工作規(guī)范化與法治化，符合職權(quán)法定的要求，避免監(jiān)察權(quán)的泛化。

措施法定方面?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》將監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置措施，如談話、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、留置、技術(shù)調(diào)查、通緝等予以細(xì)化規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得采取法律沒(méi)有規(guī)定的措施，對(duì)于法定措施應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序行使，這就是措施法定的意義。

程序法定方面。《監(jiān)察法實(shí)施條例》專(zhuān)章細(xì)化規(guī)定“監(jiān)察程序”，明確“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作”，從內(nèi)設(shè)部門(mén)的相互制約、審批權(quán)限、監(jiān)督、調(diào)查、處置程序等方面作出嚴(yán)格的規(guī)定，通過(guò)監(jiān)督執(zhí)法的程序性規(guī)定保障結(jié)果的公正，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，確保程序法治的實(shí)現(xiàn)。

責(zé)任法定方面。執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，律人者必先律己?！侗O(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》不僅規(guī)定了監(jiān)察對(duì)象的相關(guān)責(zé)任，還以專(zhuān)章規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)提高監(jiān)督執(zhí)法的法治意識(shí)和法治思維。

自我監(jiān)督體系法定方面。人類(lèi)監(jiān)察歷史的演變深刻地證明了這樣一個(gè)道理：愈是重視人權(quán)，對(duì)自我監(jiān)督的要求愈是嚴(yán)格?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》以專(zhuān)章細(xì)化規(guī)定“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，建立了人大監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多維立體的監(jiān)督體系，將自身也納入監(jiān)察體系的恢恢法網(wǎng)之中。

權(quán)益保障體系法定方面?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第七條規(guī)定了六種依法予以保障的權(quán)利，賦予被調(diào)查人及其近親屬對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員相關(guān)行為的申訴權(quán)，賦予被留置人員家屬的知情權(quán)，保障被調(diào)查人不接受刑訊逼供的權(quán)利等，這是監(jiān)察法治與人權(quán)保障的最佳結(jié)合。

（二）以監(jiān)察法律為依據(jù)發(fā)揮作用

全國(guó)人大常委會(huì)以決定的方式授予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，并且明確了監(jiān)察法規(guī)的立法事項(xiàng)，即“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”以及“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)委工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)”。明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸，這為監(jiān)察法規(guī)作用的發(fā)揮提供了基本遵循。

第一，監(jiān)察法規(guī)的基本作用是執(zhí)行和實(shí)施監(jiān)察法律。眾所周知，人大立法資源具有稀缺性與有限性，將與監(jiān)委運(yùn)行相關(guān)的所有事項(xiàng)皆交由全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法是不現(xiàn)實(shí)的。[6]在此次《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》制定過(guò)程中，立法者也注意到了這個(gè)問(wèn)題。法律不可能預(yù)設(shè)改革過(guò)程中所遇到的所有問(wèn)題，這使得法律規(guī)定較為原則與概括，相關(guān)具體的制度設(shè)計(jì)留待監(jiān)察法規(guī)予以細(xì)化規(guī)定。

總體來(lái)看，賦予監(jiān)察法規(guī)執(zhí)行和實(shí)施監(jiān)察法律的作用具有以下好處。其一，補(bǔ)白和細(xì)化監(jiān)察法律的相關(guān)規(guī)定，為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了可操作性更強(qiáng)的法規(guī)依據(jù)。例如，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察工作信息公開(kāi)制度，但是對(duì)于哪些事項(xiàng)屬于法定公開(kāi)內(nèi)容沒(méi)有規(guī)定，而《監(jiān)察法實(shí)施條例》細(xì)化了此項(xiàng)制度，規(guī)定監(jiān)察法規(guī)、相關(guān)案件調(diào)查信息、檢舉控告地址、電話、網(wǎng)站等信息屬于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息。暫且不論信息公開(kāi)的范圍是否科學(xué)、合理，至少這些規(guī)定使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有了可操作性的法規(guī)內(nèi)容。其二，監(jiān)察法規(guī)具有試錯(cuò)功能，可以避免法律規(guī)定細(xì)化而帶來(lái)的不確定性與變動(dòng)性。目前來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作已然結(jié)束，現(xiàn)處于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的新階段，新階段的核心任務(wù)便是推進(jìn)監(jiān)察法規(guī)范體系的健全和完善。改革必然伴隨著試錯(cuò)的過(guò)程，[20]如何科學(xué)地處理改革與試錯(cuò)的關(guān)系便成為改革能否成功的關(guān)鍵，而監(jiān)察法規(guī)在其中承擔(dān)著關(guān)鍵作用。先法規(guī)后法律的階段性立法也可以將各地實(shí)踐較為成熟的制度設(shè)計(jì)上升為法律規(guī)定，從而確保法律的穩(wěn)定與權(quán)威。其三，監(jiān)察法規(guī)可以確保監(jiān)察體制改革始終在法治軌道上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)依法“變法”。在擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之前，國(guó)家監(jiān)委通過(guò)與中央紀(jì)委聯(lián)合印發(fā)諸多具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的文件推進(jìn)了《監(jiān)察法》的實(shí)施。從監(jiān)察法治的基本原理與黨規(guī)、國(guó)法的基本界限來(lái)看，此種做法也是監(jiān)察立法權(quán)缺失情形下的無(wú)奈之舉。國(guó)家監(jiān)委擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之后，通過(guò)全方位細(xì)化監(jiān)察法律的相關(guān)規(guī)定，在更大范圍內(nèi)、更深程度上統(tǒng)一全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式與執(zhí)法力度，確保監(jiān)察執(zhí)法的公平與公正。

第二，要以法律優(yōu)位原則為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)法律與法規(guī)的功能界分。其一，監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)容上不得與監(jiān)察法律相抵觸，包括立法目的、立法原則、具體制度設(shè)計(jì)等；其二，按照法律體系效力的一般原則，由于監(jiān)察法規(guī)制定主體的地位低于法律的制定主體，監(jiān)察法規(guī)在效力上要低于監(jiān)察法律；其三，由于制定主體的不同，監(jiān)察法規(guī)很容易在內(nèi)容設(shè)計(jì)上存在與監(jiān)察法律不一致的情形，包括立法精神不一致與具體操作規(guī)定的不一致。當(dāng)二者存在精神或內(nèi)容不一致時(shí)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)審查與修改程序，確保法律的權(quán)威性。尤為值得注意的是，在《決定》中，規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)”體現(xiàn)的就是法律優(yōu)位原則。

第三，在立法價(jià)值目標(biāo)上體現(xiàn)了二者的作用差異。監(jiān)察法律不僅包括監(jiān)察基本法《監(jiān)察法》，還包括《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等監(jiān)察直接相關(guān)法，也包括《刑事訴訟法》《刑法》等監(jiān)察間接相關(guān)法。不同的法律具有各異的價(jià)值目標(biāo)，例如《政務(wù)處分法》是以嚴(yán)厲懲治為價(jià)值起點(diǎn)，而《監(jiān)察法》是以構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制為價(jià)值起點(diǎn)，《刑法》是以嚴(yán)厲打擊犯罪為價(jià)值起點(diǎn)等。不同的價(jià)值目標(biāo)之間往往具有一定的張力，例如《刑事訴訟法》等程序法律更多地要考慮比例原則、控權(quán)原則、人權(quán)保障原則，這些原則往往容易與監(jiān)察一體化的組織原則以及監(jiān)察效能原則相沖突。為此，在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)踐行集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的原則，還應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法治、人權(quán)保障等作為其價(jià)值目標(biāo)。

（三）以與黨內(nèi)法規(guī)相銜接為導(dǎo)向發(fā)揮作用

完備的法律法規(guī)體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系被黨的十八屆四中全會(huì)一同納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中。法律體系升級(jí)到法治體系，是因應(yīng)中國(guó)改革的實(shí)際需要，是切合中國(guó)政治體制的戰(zhàn)略選擇。在傳統(tǒng)的民法法律體系、刑法法律體系、行政法法律體系中，黨內(nèi)法規(guī)并不是其正式淵源，但完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，使得黨內(nèi)法規(guī)成為監(jiān)察法規(guī)范體系的淵源具有了正當(dāng)性基礎(chǔ)。為此，在治國(guó)理政的規(guī)范依據(jù)上，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)是不可或缺的一體兩面。由此可知，監(jiān)察法規(guī)范體系區(qū)別于其他法體系的一個(gè)重要特征便是反腐領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)是監(jiān)察法規(guī)范體系的重要淵源，由此衍生出處理好監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)二者關(guān)系的問(wèn)題。

第一，將行之有效的黨紀(jì)規(guī)范監(jiān)察法規(guī)化。中國(guó)特殊的黨政體制產(chǎn)生了反腐領(lǐng)域的政黨法與國(guó)家法相結(jié)合的二元化立法模式，黨的執(zhí)政地位也決定了政黨法要將自身先進(jìn)的道德規(guī)范、教育規(guī)范、引導(dǎo)規(guī)范，通過(guò)黨規(guī)與國(guó)法的銜接，注入國(guó)家法的肌體內(nèi)，以預(yù)防與教育純潔黨風(fēng)，以風(fēng)清氣正的黨風(fēng)引領(lǐng)社會(huì)公德，以國(guó)家法律的強(qiáng)制性要求為黨內(nèi)法規(guī)解決黨組織和黨員行為的規(guī)范化問(wèn)題提供了共性的、底線上的要求。[21]由此，產(chǎn)生了需要將行之有效的黨紀(jì)規(guī)范監(jiān)察法規(guī)化的命題。例如，《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)公職人員的道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但是對(duì)道德操守的內(nèi)涵和外延沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定，就需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨員社會(huì)主義道德的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

第二，以紀(jì)檢自我約束為藍(lán)本建構(gòu)監(jiān)察工作自我監(jiān)督約束機(jī)制。國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”一直是理論關(guān)切有余而實(shí)踐回應(yīng)不足的問(wèn)題。正如有的學(xué)者所擔(dān)憂的，“我們?cè)诟瘮≈卫淼倪^(guò)程中設(shè)置了一個(gè)權(quán)力相對(duì)集中的監(jiān)察機(jī)關(guān)，如果不謹(jǐn)慎地加以制約與監(jiān)督，恐怕還會(huì)滋生更加嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題”[22]。為此，亟需以運(yùn)行多年、實(shí)踐證明有效的紀(jì)檢自我約束為藍(lán)本，以監(jiān)察法規(guī)的形式構(gòu)建監(jiān)察工作自我監(jiān)督約束機(jī)制。例如，《監(jiān)察法》規(guī)定了要加強(qiáng)法治教育、道德教育，若無(wú)相應(yīng)的具體執(zhí)行性規(guī)范，實(shí)為法治的疏漏。應(yīng)當(dāng)借鑒《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)對(duì)應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)。再比如，2021年12月，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作條例》），以中央黨內(nèi)法規(guī)的形式將《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》關(guān)于紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制、任務(wù)職責(zé)等基本要求進(jìn)一步細(xì)化具體化，對(duì)于推進(jìn)依法治黨，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的理論與實(shí)踐成果具有重要意義。國(guó)家監(jiān)委要對(duì)標(biāo)《工作條例》的內(nèi)容，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運(yùn)行、履職要求、自我監(jiān)督體系，健全符合紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)律的組織制度、運(yùn)作方式和審批程序，確保監(jiān)察權(quán)規(guī)范正確行使。

第三，從紀(jì)法復(fù)合角度完善監(jiān)察官制度。在紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察干部既要履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)職責(zé)，也要履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，由此決定了監(jiān)察官必須是紀(jì)法復(fù)合型人才。一方面，改革者認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是政治機(jī)關(guān)”①參見(jiàn)：積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效：國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述[N]．人民日?qǐng)?bào)，2017-11-06（1）。，政治機(jī)關(guān)的定位決定了在監(jiān)察官的選拔、培訓(xùn)過(guò)程中，不可忽視紀(jì)法協(xié)同中“紀(jì)”的重要價(jià)值。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，應(yīng)當(dāng)吸納以往紀(jì)委工作人員為監(jiān)察官，這些人員具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)與問(wèn)責(zé)的程序與方式。在諸多監(jiān)察、調(diào)查手段實(shí)質(zhì)上是來(lái)源于黨紀(jì)監(jiān)督、調(diào)查的前提下，如此可以實(shí)現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)上二者之間的貫通與協(xié)調(diào)，確保監(jiān)察效能的實(shí)現(xiàn)。另一方面，監(jiān)委本質(zhì)上是法定國(guó)家機(jī)關(guān)，法律屬性也是其天然屬性。在《監(jiān)察官法》制定出臺(tái)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)以監(jiān)察法規(guī)的形式對(duì)其予以細(xì)化，制定實(shí)施性細(xì)則或者條例，落實(shí)關(guān)于監(jiān)察官選拔、任用、培訓(xùn)等各項(xiàng)要求，培養(yǎng)既懂黨規(guī)、又通國(guó)法的紀(jì)法復(fù)合型監(jiān)察官。

四、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革初期，是否應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)一直以來(lái)是理論界與實(shí)務(wù)界持續(xù)探討的重要問(wèn)題。監(jiān)察立法權(quán)衍生出的執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、創(chuàng)制性立法三種模式對(duì)于監(jiān)察法規(guī)范體系的健全和完善具有重要意義，以其實(shí)踐合理性與現(xiàn)實(shí)意義打消了質(zhì)疑的聲音。構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐敗治理制度體系是國(guó)家監(jiān)察體制改革的基本目標(biāo)，后續(xù)討論應(yīng)主要圍繞如何更大程度發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)在建構(gòu)“三不腐”體制中的重要作用進(jìn)行。當(dāng)然，為了發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)在完善反腐敗制度體系中的重要作用，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)《立法法》的修改，明確賦予國(guó)家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。在未來(lái)修改憲法以及《監(jiān)察法》時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)予以明確規(guī)定。采用何種層級(jí)的法規(guī)范形式對(duì)國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行規(guī)定不僅具有形式正當(dāng)性與合法性的價(jià)值，對(duì)于日后監(jiān)察法規(guī)功能發(fā)揮的程度和深度也具有重要意義。