環(huán)境損害司法鑒定制度存在的問題及完善路徑

王 躍，蔡 琪

（西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院，重慶 401120）

我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系表現(xiàn)為一元制發(fā)展模式，即保護(hù)人類健康和環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展模式[1]。2005年，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在安吉縣余村調(diào)研時(shí)指出：“綠水青山就是金山銀山”，至此“兩山”理念掀開了新時(shí)期生態(tài)文明保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新篇章。習(xí)近平主席指出：“青山綠水和金山銀山存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系，我們認(rèn)識(shí)到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，生態(tài)優(yōu)勢(shì)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”。

也正是以“兩山”理念作為代表的此時(shí)期，人民的生態(tài)意識(shí)不斷增強(qiáng)，并伴隨著公眾法制觀念強(qiáng)化和公益訴訟制度的發(fā)展，環(huán)境公益訴訟逐步成為一種主流的訴訟模式[2]。相應(yīng)的在環(huán)境公益訴訟案件辦理過程中，由于法官對(duì)環(huán)境相關(guān)專業(yè)知識(shí)的匱乏而導(dǎo)致的因果關(guān)系難以確定，環(huán)境相關(guān)證據(jù)轉(zhuǎn)換、認(rèn)定，裁判依據(jù)的采納等問題，成為審判環(huán)節(jié)中的痼疾。在考察長(zhǎng)期以來環(huán)境資源案件的執(zhí)行情況過程中，我們發(fā)現(xiàn)此類案件存在著十分突出的“守法成本高，違法成本低”①楊朝飛：《環(huán)境污染損害鑒定與評(píng)估是根治“違法成本低和守法成本高”頑疾的重要舉措》，《環(huán)境保護(hù)》2012年第5期18頁。現(xiàn)象，這種處罰力度不夠、隔靴搔癢式的情況亟待解決。針對(duì)上述審判和執(zhí)行過程中存在的具體問題，探索建立完善的環(huán)境損害司法鑒定制度就具有相當(dāng)?shù)睦碚搩r(jià)值和實(shí)踐意義，而解決訴訟證據(jù)屬性和執(zhí)行數(shù)額不確定等問題的根本出路是應(yīng)該建立技術(shù)支撐和以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主要內(nèi)容的環(huán)境損害司法鑒定制度[3]。對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境損害司法鑒定制度相關(guān)問題的研究，也是倒逼制度改革、建立良好的監(jiān)督管理機(jī)制、保證鑒定意見公信力的必要環(huán)節(jié)。

一、環(huán)境損害司法鑒定制度存在的問題

（一）環(huán)境損害司法鑒定制度概念的混淆

我國(guó)原環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)稱“生態(tài)環(huán)境部”）2011年發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》和國(guó)務(wù)院2011年發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》的通知均采用“環(huán)境損害司法評(píng)估”一詞；2014年，原環(huán)境保護(hù)部先后發(fā)布的兩批次環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦名錄和兩版《環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估推薦方法》均采用“環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估”一詞；而2016年，司法部會(huì)同最高法、最高檢和原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)審核登記評(píng)審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法》等文件，采用的是“環(huán)境損害司法鑒定”一詞；從2016年環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)被納入全國(guó)司法鑒定統(tǒng)一登記管理之后，“環(huán)境損害評(píng)估”一詞作為綱領(lǐng)性文件抬頭出現(xiàn)的次數(shù)明顯減少。環(huán)境損害司法鑒定制度的概念前后經(jīng)歷了“環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估”到“生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定”的改變，由于上述許多文件現(xiàn)行有效，也就是說還存在著綱領(lǐng)性文件中的概念混淆。

現(xiàn)存文件在術(shù)語定義上“鑒定”和“評(píng)估”不分家，且相當(dāng)一部分的司法鑒定機(jī)構(gòu)也開展了面向社會(huì)的“評(píng)估”業(yè)務(wù)分支。但從法義上講，鑒定和評(píng)估是截然不同的兩項(xiàng)業(yè)務(wù)，從上述文件名稱也可以看出端倪，司法部、最高檢和最高法聯(lián)合印發(fā)的文件都采用“環(huán)境損害司法鑒定”一詞，司法部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)審核登記評(píng)審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法》也都延續(xù)了“環(huán)境損害司法鑒定”的叫法。當(dāng)兩主導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定的文件并存，并分別指導(dǎo)具體行政司法工作時(shí)，不可避免地會(huì)造成概念的混淆，不利于涉環(huán)境問題的管理和解決，對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度和環(huán)境損害賠償制度的銜接也起負(fù)面作用。

（二）鑒定機(jī)構(gòu)和人員配置不科學(xué)

1.鑒定機(jī)構(gòu)存在的問題

鑒定機(jī)構(gòu)當(dāng)下存在的問題主要可以分為鑒定環(huán)境、司法制度等客觀類問題和鑒定機(jī)構(gòu)人員主觀類問題。

客觀方面：一是鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重不足。《2017年度全國(guó)司法鑒定情況統(tǒng)計(jì)分析》一文中可知，2017年從事環(huán)境損害鑒定的鑒定機(jī)構(gòu)僅占2.76%。從北大法寶上面搜索“環(huán)境污染”關(guān)鍵詞，能看到2016年將環(huán)境損害司法鑒定列入司法鑒定統(tǒng)一登記管理后，一共審理了2 975件相關(guān)案件。我國(guó)現(xiàn)在具有環(huán)境鑒定主體資格的機(jī)構(gòu)僅有111家，依照司法部2014年的案件鑒定比例計(jì)算，可初步計(jì)算出每家鑒定機(jī)構(gòu)每年需要承擔(dān)的鑒定任務(wù)至少有10.7件①以2016年11月起搜索，截止日期為2019年12月，共審結(jié)2 975例。其中按照司法部2014年統(tǒng)計(jì)需要進(jìn)行司法鑒定的環(huán)境類案件占比為40%計(jì)算，即共1 190例需要進(jìn)行司法鑒定。按照2019年9月公布的司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量作為分子，計(jì)算出每機(jī)構(gòu)每年至少鑒定數(shù)量最少為10.7件。。也就是說現(xiàn)有的環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)并不能滿足日漸增長(zhǎng)的環(huán)境損害相關(guān)案件的鑒定需要。

司法鑒定機(jī)構(gòu)基本做到了省級(jí)單位全覆蓋，但從數(shù)量分布上來看，還是多分布于東部沿海省份和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或省會(huì)（首府）城市。也就是說，大多數(shù)情況下整個(gè)行政省的司法鑒定機(jī)構(gòu)都集中在省會(huì)城市，在現(xiàn)行科技手段的制約下，鑒定機(jī)構(gòu)的輻射范圍是極其有限的，特別是針對(duì)環(huán)境損害這種具有極強(qiáng)時(shí)效性的鑒定業(yè)務(wù)種類而言，機(jī)構(gòu)的數(shù)量少導(dǎo)致分布設(shè)置不合理[4]，這也是制約我國(guó)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的主要原因之一。

鑒定機(jī)構(gòu)人員和案件數(shù)量不成正比關(guān)系，案件積壓情況嚴(yán)重，容易造成鑒定人員心理和工作的壓力。環(huán)境損害類案件的鑒定周期長(zhǎng)且投入資金精力大，鑒定機(jī)構(gòu)不愿意承接糾紛復(fù)雜或鑒定難度高的案件，鑒定人也不愿意接手疑難案件，客觀上委托程序繁雜和鑒定程序的固有機(jī)制也導(dǎo)致了鑒定周期的延長(zhǎng)。最終，這些原因?qū)е挛蟹脚抨?duì)等鑒定，心里火燎；鑒定方積案如山，無能為力。

二是資質(zhì)審查條件過于簡(jiǎn)單。我國(guó)采用的二級(jí)司法鑒定管理模式，即分別由省級(jí)司法行政部門和國(guó)務(wù)院司法行政部門共同進(jìn)行管理，分工開展工作。國(guó)務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記管理工作，省級(jí)司法行政部門主管本區(qū)域內(nèi)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記、名冊(cè)編制和公告。這種由以往司法行政部門和法院兩套系統(tǒng)變革來的管理系統(tǒng)誠(chéng)然一定程度上解決了條塊分割、多頭管理的問題，但由于最低管理部門登記下放到省級(jí)，確實(shí)也在實(shí)踐中造成了有關(guān)職能部門工作任務(wù)增大，管理職權(quán)集中或管理效能不高等問題。所以，我們國(guó)家正在積極探索下放市級(jí)司法管理工作的方案，南京市已成為第一個(gè)試點(diǎn)的市級(jí)政府[5]。在我國(guó)司法鑒定管理模式前提下，實(shí)行的是形式資格審查，依照2016年頒布的《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)審核登記評(píng)審辦法》，司法鑒定機(jī)構(gòu)要開展環(huán)境損害業(yè)務(wù)需要滿足《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》的6個(gè)條件，還需要滿足每項(xiàng)鑒定業(yè)務(wù)至少有2名具有相關(guān)專業(yè)高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的鑒定人和不少于100萬元人民幣的資金。我國(guó)對(duì)于司法鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)審查是比較粗獷的，只停留在較為基礎(chǔ)的形式層面[6]。

三是鑒定機(jī)構(gòu)的委托范圍狹窄。在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，有大量的非登記在冊(cè)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與，在司法部2017年公布的10件環(huán)境損害類典型案件中，其中有4起案件，法官采信的是由科技公司或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)提供的檢測(cè)報(bào)告。在2015年發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》一文中也提到，如果在實(shí)踐中有案件涉及的專門性問題需要鑒定，而登記范圍之內(nèi)的鑒定人或鑒定機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行鑒定的，可以要求登記范圍以外的技術(shù)部門或人員進(jìn)行鑒定，并不妨礙司法鑒定工作。這一點(diǎn)是法律授權(quán)性規(guī)定，留有較大的空間。我國(guó)從2016年正式將環(huán)境損害類鑒定列入第四類司法鑒定業(yè)務(wù)，也就是說在上述文件的規(guī)定下，只有在登記范圍內(nèi)的鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行鑒定的，才能夠委托登記范圍之外的技術(shù)部門和人員進(jìn)行鑒定，也從另一個(gè)方面說明了加快司法鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性。

四是鑒定范圍不全面。在鑒定名錄網(wǎng)上進(jìn)行查詢，發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害司法鑒定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域只能精確到環(huán)境損害類鑒定，環(huán)境損害類鑒定的業(yè)務(wù)登記范圍在《司法部 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)〈環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定〉的通知》中提及包含地表水與沉積物環(huán)境損害鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定等七類。假如一個(gè)水污染類鑒定案件需要進(jìn)行委托，委托人只能在該名錄標(biāo)注的所有鑒定機(jī)構(gòu)中逐個(gè)進(jìn)行咨詢是否有能力和資格對(duì)此進(jìn)行鑒定。

我國(guó)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀顯示有能力進(jìn)行環(huán)境損害類鑒定的機(jī)構(gòu)都不太可能進(jìn)行全種類的鑒定業(yè)務(wù)，全種類的環(huán)境鑒定業(yè)務(wù)需要大量的專業(yè)儀器設(shè)備和數(shù)量龐大的鑒定人。因此，相關(guān)機(jī)構(gòu)鑒定范圍不全面。

主觀方面：一是有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)不愿意承擔(dān)棘手的鑒定業(yè)務(wù)。環(huán)境損害司法鑒定在基于一般司法鑒定特征的基礎(chǔ)上，還存在著典型的周期長(zhǎng)、難度高、花費(fèi)多、責(zé)任大的特點(diǎn)。正是由于這些特點(diǎn)，實(shí)務(wù)中司法鑒定機(jī)構(gòu)都愿意開展收益快、回報(bào)率高的業(yè)務(wù)。而對(duì)于一些典型性的案件，由于社會(huì)關(guān)注度高、輿論壓力大，使得鑒定工作比平常業(yè)務(wù)更加嚴(yán)謹(jǐn)，而且還需要承擔(dān)更大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，所以很多有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)都不愿意承擔(dān)棘手的鑒定業(yè)務(wù)。

二是鑒定機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的中立性偏差。司法鑒定機(jī)構(gòu)的中立性問題一直是長(zhǎng)久以來存在的難題，中立性關(guān)乎著鑒定結(jié)論的公信力，是關(guān)鍵的影響因素。一方面，當(dāng)下的司法鑒定機(jī)構(gòu)已經(jīng)不將自己視為“公正的紳士團(tuán)體”，而將趨利避害做為第一要義，且現(xiàn)在人們不也像以往那樣對(duì)他們無保留地信任。另一方面，對(duì)抗性程序和律師們的不滿，使得原本善意的專家機(jī)構(gòu)可能成為律師勝訴的工具，甚至一定程度上挑起了“專家大戰(zhàn)”，損害了科學(xué)的威嚴(yán)。

對(duì)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行名單式推薦，也容易導(dǎo)致中立性偏差，誘導(dǎo)一家獨(dú)大的局面產(chǎn)生，從而滋生腐敗。原環(huán)境保護(hù)部分別于2014年和2016年發(fā)布了兩個(gè)版本的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的推薦名單，雖然在一定程度上解決了前期鑒定無門、鑒定機(jī)構(gòu)混亂的困境，但由于環(huán)保部的“金字招牌”效應(yīng)，一方面導(dǎo)致了被推薦機(jī)構(gòu)在其所在省份“一家獨(dú)大”，另一方面也使得相關(guān)利益者可以更加精準(zhǔn)地“滲透”鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員，可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的中立性不足和鑒定結(jié)論的權(quán)威喪失，畢竟只要“滲透”了一家機(jī)構(gòu)就能保平安確實(shí)是一項(xiàng)成本較低的“平安符”。

三是鑒定機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制缺位。鑒定機(jī)構(gòu)退出淘汰機(jī)制是遏制司法鑒定機(jī)構(gòu)“亂劈柴”現(xiàn)象不可或缺的選擇。實(shí)行淘汰機(jī)制猶如頭懸達(dá)摩克利斯之劍，直接加大從事司法鑒定活動(dòng)機(jī)構(gòu)的違法成本。但是，我國(guó)現(xiàn)行有效的鑒定機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制較少，2016年1月出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》從宏觀上指出應(yīng)完善環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的退出機(jī)制。司法鑒定工作中出現(xiàn)的混亂狀態(tài)是由于鑒定人員專業(yè)技能差或職業(yè)道德低下等原因造成的，正是因?yàn)榄h(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制缺位，使得一些鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)為取得了準(zhǔn)入資格后便可高枕無憂。

2.鑒定人存在的問題

一是鑒定人的自主性不足。鑒定業(yè)務(wù)本身的滯后性，導(dǎo)致了鑒定人開展鑒定工作的時(shí)間起點(diǎn)晚于環(huán)境損害事件發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)。這就要求鑒定人從事鑒定工作時(shí)更應(yīng)當(dāng)充分地保持積極性，像偵探一樣主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)真相、還原事實(shí)。但實(shí)踐中大多數(shù)鑒定人都是僅基于委托鑒定所遞交的材料被動(dòng)地開展鑒定，一些鑒定人甚至連補(bǔ)充材料函都懶得發(fā)送，更別說主動(dòng)在與當(dāng)事人交流中引導(dǎo)正確鑒定、積極尋求真理了。

二是鑒定人的專業(yè)性缺失。環(huán)境損害司法鑒定是一項(xiàng)集成性很高的鑒定業(yè)務(wù)，我國(guó)遵循大陸法系對(duì)鑒定人的審查采取資格審查模式，也即更加看重鑒定人的職稱、學(xué)歷和科研能力。從2015年度至2017年度全國(guó)司法鑒定情況分析中可以看出具有本科學(xué)歷的鑒定人占總數(shù)的七成以上，且呈現(xiàn)出每年遞增的態(tài)勢(shì)。但越是高層次學(xué)歷的人才研究的領(lǐng)域就越窄，而環(huán)境損害司法鑒定是一項(xiàng)復(fù)合的、交叉的邊緣性學(xué)科，也就是說從事環(huán)境損害司法鑒定至少要求鑒定人具備環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和訴訟法律體系知識(shí)，能做到兩學(xué)科融合并熟練運(yùn)用的鑒定人實(shí)在是鳳毛麟角。

三是鑒定工作投資多，鑒定人手不足。在整理中國(guó)司法鑒定名錄網(wǎng)中從事環(huán)境損害司法鑒定的人員資料時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)鑒定人大多數(shù)都是高校教師、教授等，年齡偏大①筆者在整理重慶市西南大學(xué)司法鑒定所29名鑒定人的年齡分布時(shí)發(fā)現(xiàn)，該所從事環(huán)境損害司法鑒定的人員平均年齡為50.5歲，最大的62歲。數(shù)據(jù)來源于“國(guó)家司法鑒定名錄網(wǎng)”。，職業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)都不利于環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的開展，也不能更好地勝任鑒定活動(dòng)和出庭任務(wù)。

環(huán)境損害司法鑒定人不僅需要具有相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)和職稱水平，也需要一定的身體素質(zhì)要求。傳統(tǒng)的文書、痕跡檢驗(yàn)可能在辦公室就能完成整個(gè)鑒定工作，但環(huán)境損害司法鑒定可能需要跋山涉水、舟車勞頓到污染現(xiàn)場(chǎng)。因此，環(huán)境損害司法鑒定人可以說是司法鑒定行業(yè)的“特種兵”。

環(huán)境損害類需要的知識(shí)門檻較高，且大多數(shù)需要借助現(xiàn)代儀器輔助，也在一定程度上將一些渴望“轉(zhuǎn)隸”的鑒定人拒之門外。環(huán)境損害司法鑒定從業(yè)者，大多都具有高校背景，甚至很多都是高校在職的教授，以“西南大學(xué)環(huán)境鑒定中心”為例，其中教授4名，副教授6名。這些“兼職鑒定人”較難全身心地投入到鑒定工作中，也在鑒定人數(shù)量不足的基礎(chǔ)上，弱化了鑒定力量。

（三）制度運(yùn)行機(jī)制不合理

1.啟動(dòng)權(quán)分配不合理

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第七十六條規(guī)定，環(huán)境損害司法鑒定的啟動(dòng)主要是當(dāng)事人申請(qǐng)和法院依職權(quán)啟動(dòng)兩種，也就是說司法鑒定的決定權(quán)還是掌握在法院手中的，當(dāng)事人是無法自行啟動(dòng)鑒定程序的。這與司法初衷不符，也不利于當(dāng)事人維權(quán)。該條款還規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)鑒定的權(quán)利及法院認(rèn)為有必要進(jìn)行委托鑒定的權(quán)利，但對(duì)于啟動(dòng)程序的權(quán)利并沒有涉及，對(duì)法院不同意委托鑒定之后的救濟(jì)措施也沒有規(guī)定。在環(huán)境損害公益訴訟中，不少當(dāng)事人自行進(jìn)行司法鑒定，其中主體不乏公民個(gè)人。有些學(xué)者認(rèn)為法院依職權(quán)啟動(dòng)鑒定違反了現(xiàn)代民事訴訟的理念，因?yàn)槊袷略V訟審判權(quán)是公權(quán)力，其啟動(dòng)應(yīng)該是被動(dòng)的和回應(yīng)性的，且環(huán)境損害公益訴訟案件涉及私權(quán)利領(lǐng)域，審判權(quán)的擴(kuò)張必然會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)的收縮。

環(huán)境損害類案件具有極強(qiáng)的訴前鑒定的必要性，且案件具有易逝性的特征，鑒定需要及時(shí)開展。出于生態(tài)環(huán)境的自修復(fù)功能或其他因素的干擾，如果按照普通案件的鑒定流程，鑒定意見就可能不具備當(dāng)時(shí)性和權(quán)威性了。所以，鑒定的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)考慮合理的前置。

2.鑒定周期長(zhǎng)

環(huán)境損害一般涉及面廣，如重慶市綠聯(lián)會(huì)訴湖北恩施州建始磺廠坪礦業(yè)有限公司水庫污染一案中，污染地理范圍涉及兩省交界的千丈巖水庫，污染人群達(dá)到5萬人。鑒定人需要在對(duì)千丈巖水庫地形深度了解后，選取具有典型性的取水點(diǎn)，分別對(duì)水質(zhì)進(jìn)行取樣、分析和檢測(cè)，最后綜合地對(duì)污染程度進(jìn)行評(píng)判。對(duì)于損害行為的定性、水體污染程度定量及兩者之間的因果關(guān)系都需要進(jìn)行大量的走訪調(diào)查，且水體鑒定需要在一定時(shí)間周期內(nèi)對(duì)水體的修復(fù)能力和水質(zhì)變化情況做浮動(dòng)檢測(cè)。因此，環(huán)境損害司法鑒定工作的鑒定周期比一般鑒定業(yè)務(wù)的時(shí)間跨度更長(zhǎng)。

環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)還包含對(duì)環(huán)境修復(fù)方案的制定。不像其他類鑒定業(yè)務(wù)，環(huán)境損害類司法鑒定每個(gè)客體都是獨(dú)一無二的，也就是說針對(duì)每個(gè)鑒定客體都需要制定不同的鑒定方案，是一個(gè)高度差異化的工作，這導(dǎo)致鑒定工作時(shí)間的延長(zhǎng)。而且鑒定工作中的后評(píng)估事項(xiàng)，也需要長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行。

3.鑒定費(fèi)用高且收取不規(guī)范

（1）收費(fèi)立法規(guī)定及實(shí)證

司法鑒定收費(fèi)實(shí)證是指行業(yè)內(nèi)采用地方制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度，管理模式為政府指導(dǎo)價(jià)和行業(yè)調(diào)節(jié)價(jià)格雙重管理。目前，并沒有環(huán)境損害司法鑒定的政府指導(dǎo)價(jià)，所以實(shí)踐中大都是采取委托方和鑒定方協(xié)商收費(fèi)的方式。在市場(chǎng)關(guān)系中的兩方地位明顯是不平等的，鑒定機(jī)構(gòu)占據(jù)著主導(dǎo)地位，甚至是壟斷地位，鑒定費(fèi)用幾乎都是由鑒定機(jī)構(gòu)說了算，在這種情況下出現(xiàn)了一些天價(jià)鑒定費(fèi)用的案件[7]。

對(duì)于鑒定費(fèi)用過高的懲罰機(jī)制，目前僅有司法部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》中提到了對(duì)于違規(guī)收取高額費(fèi)用的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人納入環(huán)境損害司法鑒定黑名單，究其文中違規(guī)的“規(guī)”并沒有明確，何來處罰依據(jù)。

（2）鑒定費(fèi)用過高

我國(guó)環(huán)境損害公益訴訟案件中的鑒定費(fèi)用采取的是墊付制度，前期的鑒定費(fèi)用需要由提起公益訴訟的有關(guān)環(huán)保組織先行墊付，在案件判決后再依據(jù)相關(guān)的發(fā)票憑證，將鑒定費(fèi)用作為判決的一項(xiàng)?？偨Y(jié)以往的環(huán)境損害司法鑒定案件，我們發(fā)現(xiàn)鑒定費(fèi)用過高也是環(huán)境損害司法鑒定類案件的一個(gè)鮮明特征。我國(guó)大多數(shù)具有訴訟資格的社會(huì)組織都處于初創(chuàng)階段，缺乏資金實(shí)力。高額的鑒定費(fèi)用不是每個(gè)組織或個(gè)人都能夠承擔(dān)得起的，且委托人還要承擔(dān)敗訴后自己支付鑒定費(fèi)用或被告拒絕支付鑒定費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，我國(guó)缺乏環(huán)境公益基金和環(huán)境保險(xiǎn)制度，這就造成了一部分適格的環(huán)保組織不敢提起公益訴訟，也是導(dǎo)致環(huán)境損害司法鑒定啟動(dòng)困難的一個(gè)原因[8]。如江蘇泰州水污染案件的天價(jià)鑒定費(fèi)，該案的鑒定費(fèi)用甚至與案件訴訟的標(biāo)的相當(dāng)。又如2011年云南靖江的鉻渣案，據(jù)環(huán)保組織“自然之友”法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓介紹，“自然之友”曾幾次請(qǐng)專家去現(xiàn)場(chǎng)采樣分析寫成報(bào)告，但全面鑒定需幾百萬元人民幣，受制于資金和技術(shù)，案子到現(xiàn)在還沒有開庭。這些無疑都成為環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度落地的“攔路虎”。

生態(tài)環(huán)境部近日發(fā)文，鼓勵(lì)引導(dǎo)綜合實(shí)力強(qiáng)、高資質(zhì)、高水平的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的情況下，及時(shí)受理檢察機(jī)關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件，依法依規(guī)開展鑒定活動(dòng)，出具鑒定意見，未預(yù)先收取的鑒定費(fèi)待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。這意味著鑒定費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)先由鑒定機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律是相悖的。

4.資金保障不到位

目前，全國(guó)多個(gè)省市已經(jīng)將司法鑒定納入法律援助范圍，而遺憾的是，其援助范圍并未包含經(jīng)濟(jì)特別困難且因環(huán)境污染或生態(tài)破壞遭到損害而請(qǐng)求民事權(quán)益的公民。對(duì)相關(guān)援助基金的建設(shè)力度不足，基金缺乏來源，管理監(jiān)督水平不高。

我國(guó)已經(jīng)在國(guó)家層面上嘗試建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，但直接涉及環(huán)境污染的險(xiǎn)種還只有油污責(zé)任險(xiǎn)和滲漏責(zé)任險(xiǎn)兩個(gè)。存在著保險(xiǎn)應(yīng)納行業(yè)范圍窄、確定強(qiáng)制保險(xiǎn)的適用范圍狹小、執(zhí)行承保和理賠技術(shù)體系不完善等問題。保險(xiǎn)公司在工作機(jī)制上與政府行政部門、社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)配合銜接還需要加強(qiáng)，以期早日建成完整成熟的污染責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)。

二、環(huán)境損害司法鑒定制度的完善路徑

（一）厘清環(huán)境損害司法鑒定制度概念

學(xué)術(shù)界有學(xué)者將“環(huán)境損害鑒定評(píng)估”看作一項(xiàng)混合的業(yè)務(wù)，認(rèn)為單一的鑒定評(píng)估工作能同時(shí)服務(wù)訴訟和非訴業(yè)務(wù)。所以，許多研究“環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估制度”的文章，實(shí)際上都只是對(duì)“環(huán)境損害司法鑒定”的片面研究，而對(duì)于評(píng)估領(lǐng)域的研究則少之又少。

也有一些學(xué)者認(rèn)為不能將鑒定和評(píng)估一概等同，於方、齊霽等人認(rèn)為“評(píng)估”和“鑒定”概念相似但不相等。在2018年《司法部關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第3705號(hào)提案答復(fù)函》中也明確表明，“評(píng)估”業(yè)務(wù)不屬于司法行政部門統(tǒng)一管理的鑒定事項(xiàng)。因此，有必要對(duì)“環(huán)境損害司法鑒定”和“環(huán)境損害評(píng)估”的定義進(jìn)行厘清。

兩者的區(qū)別，一是“環(huán)境損害評(píng)估”業(yè)務(wù)主要服務(wù)于磋商、調(diào)節(jié)等非訴業(yè)務(wù)或服務(wù)于環(huán)境行政管理，“環(huán)境損害鑒定”業(yè)務(wù)主要服務(wù)于司法訴訟程序。二是“環(huán)境損害評(píng)估”側(cè)重于“量化生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額”，而“環(huán)境損害鑒定”側(cè)重于“污染治理與運(yùn)營(yíng)成本評(píng)定”，也就是說前者設(shè)計(jì)的范圍和數(shù)額要明顯大于后者[9]。三是環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估報(bào)告書實(shí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制；環(huán)境損害司法鑒定意見書實(shí)行的是鑒定人負(fù)責(zé)制。四是評(píng)估業(yè)務(wù)范圍大于鑒定業(yè)務(wù)范圍。

所以，在開展環(huán)境損害司法鑒定制度研究時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)“環(huán)境損害司法鑒定”的概念統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在明確概念的基礎(chǔ)上開展學(xué)術(shù)研究。對(duì)環(huán)境損害司法鑒定概念的明確，也有利于環(huán)境損害司法鑒定管理工作的開展。

（二）完善資格準(zhǔn)入評(píng)審，構(gòu)建高質(zhì)量鑒定體系

一是針對(duì)不同的科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)院校構(gòu)建統(tǒng)一的登記準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的環(huán)境損害司法鑒定分為七大類鑒定事項(xiàng)，開展環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)該有所側(cè)重。鑒定機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室要求和鑒定人員的專業(yè)能力等都應(yīng)該針對(duì)其所開展不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域做出細(xì)化的規(guī)定。對(duì)于擬開展環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，如果在之前就從事相關(guān)鑒定工作，需要對(duì)其以往的從業(yè)經(jīng)歷進(jìn)行審核，引入誠(chéng)信檔案制度和黑名單制度。如果是首次申請(qǐng)從事司法鑒定的機(jī)構(gòu)，需要對(duì)該機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行必要的執(zhí)業(yè)培訓(xùn)和考核，重視工作能力和職業(yè)道德素養(yǎng)兩方面的培養(yǎng)。

二是加速建設(shè)聯(lián)合區(qū)域類環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)在正在探索建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展機(jī)制，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線11個(gè)省市，不僅生態(tài)地位重要、綜合實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿薮螅已鼐€環(huán)境損害類型也具有鮮明的代表性。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角地區(qū)以及珠三角地區(qū)司法鑒定協(xié)同機(jī)制發(fā)展體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境工作整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破，自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展關(guān)系的新理解、新變革。這種聯(lián)合性的工作機(jī)制為司法改革背景下的環(huán)境損害司法鑒定工作指明了方向，也對(duì)嚴(yán)格落實(shí)司法鑒定準(zhǔn)入登記規(guī)定和因地制宜合理規(guī)劃布局鑒定機(jī)構(gòu)提出新要求?？梢酝ㄟ^召開會(huì)議和大量從業(yè)人員協(xié)商討論的方式，探索建設(shè)同行政層級(jí)或者跨行政區(qū)域不同層級(jí)的司法鑒定協(xié)同機(jī)制，積極建立和實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)，探索專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)多數(shù)專家認(rèn)可的工作機(jī)制。

三是及時(shí)將登記準(zhǔn)入的鑒定機(jī)構(gòu)公布，方便環(huán)境執(zhí)法和委托案件辦理。積極響應(yīng)中央號(hào)召，實(shí)行新“兩元制”司法鑒定管理模式，由市一級(jí)司法行政管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)共同對(duì)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的登記準(zhǔn)入工作進(jìn)行評(píng)審。加速鑒定行業(yè)和行政機(jī)關(guān)的脫鉤進(jìn)程，行政機(jī)關(guān)對(duì)司法鑒定行業(yè)只起到監(jiān)督作用，在程序和實(shí)質(zhì)上與行業(yè)相隔離，由此加強(qiáng)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的中立性。

（三）鑒定機(jī)構(gòu)與政府部門協(xié)同工作機(jī)制轉(zhuǎn)向分離工作機(jī)制

鑒定機(jī)構(gòu)與部門協(xié)同工作的工作機(jī)制可以成為一種過渡時(shí)期的辦法。鑒定機(jī)構(gòu)與政府部門的關(guān)系不僅體現(xiàn)在審判時(shí)作為證據(jù)的輔助關(guān)系，還體現(xiàn)在鑒定機(jī)構(gòu)在開展鑒定業(yè)務(wù)時(shí)與有關(guān)政府職能部門工作上的交接配合。進(jìn)行鑒定的工作基礎(chǔ)需要一個(gè)良好的工作環(huán)境和大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些都依賴于有關(guān)地區(qū)相關(guān)政府部門配合支持。

積極推進(jìn)鑒定機(jī)構(gòu)與政府部門分離工作。獨(dú)立工作的鑒定機(jī)構(gòu)一直是司法公正追求的目標(biāo)，但不論是制度還是實(shí)踐都不具有實(shí)現(xiàn)絕對(duì)公正的條件，我們只能追求相對(duì)的公平正義。環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)與政府部門分離制度可以從以下三點(diǎn)建設(shè)。首先，鑒定部門不直接隸屬于司法行政機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于受審地區(qū)政府，不受“扼頸威脅”才能從源頭上杜絕被利益相關(guān)部門制約的可能，且嚴(yán)格遵守回避制度。其次，要強(qiáng)調(diào)鑒定機(jī)構(gòu)的公共化，也就是司法鑒定的公益屬性，其應(yīng)是獨(dú)立于訴訟機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的第三方機(jī)構(gòu)。最后，將鑒定行業(yè)與行政機(jī)關(guān)完全脫鉤，擺正鑒定機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)地位，強(qiáng)化鑒定機(jī)構(gòu)作為競(jìng)爭(zhēng)個(gè)體的角色性質(zhì)，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。但司法鑒定改革不能完全等同于市場(chǎng)化，還要體現(xiàn)出司法鑒定對(duì)訴訟活動(dòng)的“保障意義”，這需要合理把握有限競(jìng)爭(zhēng)、合理布局管理框架。

（四）引入多種鑒定機(jī)構(gòu)構(gòu)建方式

一是加快落實(shí)推進(jìn)新鑒定機(jī)構(gòu)的建成和審核。環(huán)境損害類案件的職權(quán)性司法鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的開口已經(jīng)封閉，所以只能考慮建設(shè)社會(huì)類鑒定機(jī)構(gòu)和公安政法院校及科研機(jī)構(gòu)類司法鑒定機(jī)構(gòu)?？紤]到高校和高等級(jí)的科研機(jī)構(gòu)在人員和科研儀器上占據(jù)先天的優(yōu)勢(shì)，可以嘗試將其轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，其天生的科研屬性和相對(duì)良好的中立性，能保證鑒定結(jié)論質(zhì)量好、可信度高，也能解決環(huán)境科研需要的一手?jǐn)?shù)據(jù)和一線資源等學(xué)科難題。如果污染發(fā)生地附近沒有符合資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，可以就近從具備鑒定監(jiān)測(cè)能力（不具備鑒定資格）的機(jī)構(gòu)、公司尋求幫助，最終作為輔助鑒定結(jié)論在法庭上適當(dāng)使用。應(yīng)加快審核建立一批區(qū)域發(fā)展急需、社會(huì)關(guān)注度高的鑒定機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)大氣、土壤和水污染類環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

二是對(duì)于一些疑難的環(huán)境問題，單個(gè)鑒定機(jī)構(gòu)不具備鑒定條件的，而有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致更大的開銷花費(fèi)和人力物力的消耗的，可以考慮參照醫(yī)療行業(yè)的“分診式鑒定”轉(zhuǎn)變成“會(huì)診式鑒定”模式，構(gòu)建鑒定機(jī)構(gòu)合作布局，整合環(huán)境損害司法鑒定各方資源，協(xié)調(diào)大型設(shè)備重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。這樣不僅能聯(lián)合有效資源攻克鑒定困境，還能在一定程度上避免司法鑒定不中立的問題。但是，這可能會(huì)在程序上違背獨(dú)立鑒定的要求。根據(jù)最新的《司法鑒定程序通則》第三十四條的規(guī)定，對(duì)于涉及重大案件或特別復(fù)雜、疑難、特殊技術(shù)問題或多個(gè)鑒定類別的鑒定事項(xiàng)，辦案機(jī)關(guān)可以委托司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)組織協(xié)調(diào)多個(gè)司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。也就是說，如果在環(huán)境損害司法鑒定案件中，單個(gè)司法鑒定機(jī)構(gòu)無法滿足鑒定需求的，辦案機(jī)關(guān)完全可以委托司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)組織協(xié)調(diào)多個(gè)不同的司法鑒定機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行鑒定。目前，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室揭牌成立，其工作模式就是由省檢察院司法鑒定中心、省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和省環(huán)境科學(xué)研究院負(fù)責(zé)環(huán)境損害類公益訴訟案件的委托、檢測(cè)（定性）和評(píng)估（定量）工作。

三是讓環(huán)境公益訴訟案件的賠償權(quán)利人和義務(wù)人都參與到鑒定機(jī)構(gòu)的選擇和鑒定過程中，避免由于機(jī)構(gòu)選擇和鑒定流程引發(fā)的重新鑒定和多次鑒定，能在程序上對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量不足進(jìn)行一定程度的補(bǔ)救，也能節(jié)約訴訟成本和訴訟時(shí)間。

四是可以建立一批公益性質(zhì)的環(huán)境損害司法機(jī)構(gòu)，其完全由政府進(jìn)行撥款建立和開展工作。

（五）合理對(duì)待不同級(jí)別的司法鑒定機(jī)構(gòu)

中國(guó)政法委員會(huì)在2010年遴選了一批國(guó)家級(jí)司法鑒定中心，目的是為了解決多頭鑒定及鑒定意見爭(zhēng)議等問題，希望通過建立國(guó)家級(jí)司法鑒定中心的方式，起到示范帶頭作用，原環(huán)境保護(hù)部也分別在2014年和2016年印發(fā)兩批次的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄》。在實(shí)踐中，法院經(jīng)常會(huì)遇到不同鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)同一鑒定問題出具不同的鑒定意見的情況，而實(shí)踐又要求司法主體必須選擇出確信的鑒定意見。依照人們的慣性思維，行政等級(jí)劃分更高或推薦名單上面的鑒定機(jī)構(gòu)自然成為首選方案。這些做法本質(zhì)上都是在嘗試推行一種“行政等級(jí)化”的管理制度。2005年，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》明確了鑒定機(jī)構(gòu)沒有層次等級(jí)之分，這符合科學(xué)無等級(jí)的基本規(guī)律。正確的鑒定意見只受鑒定人采取的鑒定方法科學(xué)性、檢材真實(shí)可靠性和分析判斷合理性等因素的影響。鑒定機(jī)構(gòu)的行政等級(jí)并不與鑒定意見的效力大小有必然的聯(lián)系，其行政等級(jí)的劃分主要是為了解決鑒定機(jī)關(guān)的適用性問題。但在客觀上，這種制度不僅助長(zhǎng)了法院對(duì)鑒定意見的依賴，且不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的原則。

在司法實(shí)踐中，審判人員應(yīng)當(dāng)理性地對(duì)待“推薦機(jī)構(gòu)”“國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)”出具的鑒定意見書，內(nèi)心審視地看待“權(quán)威機(jī)構(gòu)”出具的意見報(bào)告，采用正確完善的鑒定意見審查工作，合理保證鑒定意見質(zhì)證程序的開展[10]。

三、結(jié)語

在黨中央生態(tài)文明建設(shè)和司法改革的雙重背景下，環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益訴訟制度的銜接成為了研究熱點(diǎn)問題。通過對(duì)我國(guó)環(huán)境損害司法鑒定制度的現(xiàn)狀進(jìn)行歸納和總結(jié)，提出了我國(guó)環(huán)境損害司法鑒定制度存在的三點(diǎn)不足，一是環(huán)境損害司法鑒定制度概念混淆；二是人員和機(jī)構(gòu)配置不科學(xué)；三是制度運(yùn)行機(jī)制不合理。針對(duì)上述不足，應(yīng)意識(shí)到厘清概念的重要性，通過完善資格準(zhǔn)入評(píng)審工作，政府部門和鑒定機(jī)構(gòu)工作機(jī)制轉(zhuǎn)變等措施科學(xué)配置環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員，出臺(tái)收費(fèi)規(guī)范、嘗試建立一批公益性質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)等措施加強(qiáng)環(huán)境損害司法鑒定的資金保障力度，加強(qiáng)司法鑒定協(xié)作以及鑒定意見的可采性審查等來完善環(huán)境損害司法鑒定的工作機(jī)制。