跨界水資源開發(fā)利用中的幾個法律問題
——評《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》

賈夢嫣

跨界水資源作為人類共同享有的自然資源，涵蓋全球各個國家與地區(qū)，在世界水資源總量中占有較高比例。長期以來，鑒于國界差別、利益交織，跨界水資源開發(fā)利用無法形成統(tǒng)一的法律規(guī)定，進而引發(fā)了一系列矛盾沖突，影響國際秩序的和平穩(wěn)定。因此，從法律視角科學(xué)審視跨界水資源開發(fā)利用問題，明晰其中的法律權(quán)屬，對于公平分配水資源、實現(xiàn)流域水資源共享、促進地緣關(guān)系的和諧發(fā)展具有重要意義。由何艷梅著、復(fù)旦大學(xué)出版社出版的《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》一書，以國際水法為理論依據(jù)，詳細闡述我國跨界水資源開發(fā)利用的基本原則、主要范圍，并結(jié)合實證分析，全面比較各種水資源開發(fā)模式的優(yōu)勢與劣勢，最后提出具體的法律建議與制度措施，具有一定的參考價值與借鑒意義。

何艷梅著復(fù)旦大學(xué)出版社出版

《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》共分為九章。第一章從國際水法形成過程出發(fā)，分析我國跨界水資源開發(fā)的法律依據(jù)與現(xiàn)實可能性。第二章基于我國水資源需求現(xiàn)狀，清晰界定跨界水資源利用的范圍。第三章結(jié)合國際水權(quán)理論，系統(tǒng)闡述我國跨界水資源保護的理論基礎(chǔ)。第四章根據(jù)國際水法習(xí)慣，介紹跨界水資源開發(fā)的主要原則。第五章到第八章從法律視角，分別對跨界水資源、國際河流水資源、跨界地下水等的開發(fā)利用提出法律建議。第九章圍繞海陸水環(huán)境建設(shè)，闡述海洋水資源開發(fā)保護的法律措施。

閱讀全書可知，跨界水資源開發(fā)利用是基于跨越多個國家、地區(qū)的水資源分布情況而產(chǎn)生的行為，主要針對具有標志或者明顯穿越國界的地表水、地下水進行開發(fā)利用。我國作為世界跨界水資源較為豐富的國家，在開發(fā)利用過程中勢必受到政治、環(huán)境等多重因素影響，因此需要充分參考國際水法相關(guān)規(guī)定，深入研究跨界水資源開發(fā)利用的法律問題，采用合理方式進行科學(xué)利用與保護，從而有效解決國際水問題，避免不必要的爭端。具體來說，需要關(guān)注以下四個方面的法律問題。

1 跨界水資源開發(fā)利用的水權(quán)問題

不同于人的主權(quán)，自然資源的主權(quán)是永恒性的，代表著國家主權(quán)利益，是發(fā)展中國家為了維護自身主權(quán)與獨立性向國際社會不懈爭取來的權(quán)利，包括自由處置、管理、開發(fā)、利用等多項權(quán)利。對跨界水資源而言，水權(quán)即水資源的主權(quán)，涉及水資源的所有權(quán)、使用權(quán)以及其他衍生性權(quán)利。

目前來看，國際水法中關(guān)于跨界水資源的主權(quán)界定仍然存在不足之處：第一，在管轄權(quán)上，根據(jù)現(xiàn)行國際水法，當某國境內(nèi)存在跨界水資源時，可以對存在于境內(nèi)的水資源實施獨占性管轄。但是，對于同時流經(jīng)多個國家或地區(qū)的流域水資源，則需要采取協(xié)商合作方式，公平公正地劃分流域管理權(quán)，保證沿岸國家均可使用流域內(nèi)的水資源，并且排除第三方國家的水資源使用權(quán)。然而，一國對境內(nèi)跨界水資源是否享有無限制的管轄主權(quán)，尚未作出明確規(guī)定。第二，在利用權(quán)上，國際水法從國家領(lǐng)土主權(quán)角度來界定跨界水資源權(quán)利，明確指出流域國可以對本國境內(nèi)的跨界水資源進行開發(fā)利用。但是，一旦其他國家使用不同流域的同一跨界水源，則很容易影響該國水資源利用活動，妨礙居民生活用水，產(chǎn)生經(jīng)濟損失。針對這一問題，國際水法尚未給出明確的法律界定與規(guī)制。第三，在損害賠償權(quán)上，當某國跨界水資源使用權(quán)受到其他國家影響或侵害時，可以要求對方給予損害賠償，但是關(guān)于具體的賠償方式并未給出詳細規(guī)定。上述問題若不從法律上加以明確，很容易引發(fā)水權(quán)爭端。

針對上述問題，可從以下四個方面優(yōu)化國際水權(quán)法律制度：第一，堅持權(quán)利義務(wù)相一致原則。要保證跨界水資源利用的公平合理，協(xié)調(diào)處理不同國家的水權(quán)利益，必須圍繞權(quán)利義務(wù)內(nèi)在關(guān)系來構(gòu)建水權(quán)體系，不能出現(xiàn)權(quán)利大于或小于義務(wù)的情況。如果受到自然、氣候或者不可抗力等因素影響，則需要借助經(jīng)濟利益補償權(quán)利受損方，保證權(quán)利義務(wù)的平等關(guān)系。第二，設(shè)置水資源使用最低標準。盡管流域國享有對跨界水資源的使用權(quán)，但是這并不意味著可以無節(jié)制地使用所有水資源，否則將影響國際水資源的可持續(xù)發(fā)展，造成水資源浪費。因此，在分配跨界水資源時，需要堅持適度原則，將基本生活用水需求作為最低基數(shù)，超出部分的水資源需要按照一定原則和使用范圍進行合理分配，以維持流域水生態(tài)系統(tǒng)的正常運行。第三，按照水體貢獻率分配水權(quán)?？缃缢Y源流經(jīng)國雖然享有平等的開發(fā)利用權(quán)，但是并不意味著各國的權(quán)利是均等的，如果缺乏合理的水權(quán)分配方式，很容易引發(fā)水權(quán)沖突。目前，學(xué)界關(guān)于這一問題提出了不同觀點，認為可均等分配、根據(jù)自身需求來分配或者根據(jù)各國開發(fā)利用水資源的能力來分配，這三種觀點均存在不同程度的弊端。相對合理的分配理論則是根據(jù)一國對流域建設(shè)的貢獻程度來分配水權(quán)，可以作為當前國際水權(quán)分配的依據(jù)。第四，堅持受益補償原則，即受益較多的國家給予貢獻較多的國家以利益補償，保證各方利益相對平衡。這一原則可以有效兼顧跨界水資源沿岸國家的不同利益，使得各方共同承擔責(zé)任、履行義務(wù)，實現(xiàn)水資源分配的公平合理。

2 跨界水資源的分配問題

跨界水資源作為國際性公共產(chǎn)品，必然面臨如何平衡各使用國之間的利益、將有限水資源分配給不同國家的問題。如果無法合理分配水資源，保證各方意見達成一致，將很容易引起國際水資源爭端，影響國際秩序的和平穩(wěn)定。通常來說，同一條國際河流分布的多個國家，由于所處流域位置不同，對水資源開發(fā)利用的需求會有所差異。比如，上游國家更為注重水電的開發(fā)建設(shè)，下游國家主要關(guān)注農(nóng)業(yè)灌溉等，這就導(dǎo)致不同地理位置的國家具有不同的水量使用需求。除了水量分配方面的沖突之外，國際河流水資源分配還存在水質(zhì)不一的問題。根據(jù)利益最大化原則，上下游國家均會以自身利益最大化為依據(jù)來獲取水資源。但是由于水的流動性特點，上游國家不恰當?shù)乃Y源利用方式會造成水質(zhì)污染，加之對排污問題的輕視，使得下游水源水質(zhì)受到嚴重影響。下游國家為了滿足生產(chǎn)生活用水需求，必須支付額外費用來治理水污染，使得取水成本增加。整體來看，水質(zhì)與水量分配沖突會隨著水資源總量的豐富或缺乏而不斷變化。比如，在水資源充足的年份，上游國家通常會盡可能多地使用水資源，并且所產(chǎn)生的水污染問題也會加劇，如果沒有及時治理水污染，將導(dǎo)致下游水質(zhì)受到持續(xù)影響，引發(fā)水質(zhì)問題沖突。在水資源缺乏的年份，上下游國家的水資源需求都無法得到有效滿足，為了自身利益最大化，將會互相爭奪有限的水資源，產(chǎn)生水量分配爭端。

然而，目前國際上尚未形成跨界水資源分配的統(tǒng)一標準。整體來看，隨著國際河流水資源治理模式不斷成熟，分水原則經(jīng)歷了從絕對主權(quán)到相對主權(quán)再到共享共治的漸進式發(fā)展，呈現(xiàn)出共同開發(fā)管理的良好態(tài)勢。具體來說，水資源分配原則經(jīng)歷了以下變化：第一，絕對分配原則。初始階段，世界主要國家在國際水資源分配問題上持絕對性觀點，認為流經(jīng)本國境內(nèi)的水資源即為本國絕對享有，本國可以自由開發(fā)使用水資源，不應(yīng)受到其他國家的限制與干預(yù)，或者認為本國水資源開發(fā)利用歷史久遠，理應(yīng)獲得水資源分配的主導(dǎo)權(quán)。這種觀點違背了水資源分配的平等性原則，不利于維護其他國家的平等權(quán)益，影響水資源的可持續(xù)發(fā)展。第二，適度分配原則。由于絕對主權(quán)論無法得到國際社會普遍認可，因此國際河流沿岸國家開始作出適當讓步與妥協(xié)，從最初的絕對性原則向適度性原則過渡，即國際河流流經(jīng)國均可以開發(fā)利用境內(nèi)水資源，但是需要在不影響其他沿岸國水資源使用利益的前提下利用。這一分配原則相對符合國際水法的公平原則，在跨界水資源法律制定中得到廣泛應(yīng)用。第三，共同開發(fā)原則。隨著生態(tài)危機不斷加劇，構(gòu)建生態(tài)文明、踐行可持續(xù)發(fā)展理念逐漸成為國際社會的一致準則。在跨界水資源分配問題上，開始從利益共同體角度出發(fā)，將跨界水資源視為人類共有的自然資源，希望通過協(xié)同合作、共同開發(fā)管理的方式，綜合管理跨界水資源。

3 跨界水資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展問題

水資源是人類共同擁有的自然資源，在開發(fā)利用過程中不僅要考慮當下的生產(chǎn)生活需求，促進水利經(jīng)濟等方面的發(fā)展，也要從長遠角度出發(fā)，做好保護工作，使得水資源得以持續(xù)發(fā)展，為人類后代謀福祉。對跨界水資源而言，由于缺乏統(tǒng)一完善的水資源管理機制，相關(guān)開發(fā)利用權(quán)限不夠明確，使得跨界水資源使用缺乏有效約束，威脅水資源利用的可持續(xù)發(fā)展。具體來說，跨界水資源開發(fā)利用受到以下四個方面因素影響：第一，人口不斷增長，用水需求逐年攀升。由于區(qū)域分布不均，水資源供需錯位現(xiàn)象時常發(fā)生，約束著一國的經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。尤其對發(fā)展中國家而言，龐大的人口基數(shù)與增長量使得水資源供需矛盾不斷加劇，供需失衡現(xiàn)象日益嚴重，導(dǎo)致水資源可持續(xù)利用問題更加嚴峻。第二，水質(zhì)污染，生態(tài)環(huán)境被破壞。水資源是工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，各國為發(fā)展經(jīng)濟，通常會在跨界河流沿岸開設(shè)工廠、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。而由于排污設(shè)備不完善以及污染物處理不科學(xué)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在消耗水資源的同時，會排放出大量有害物質(zhì)，導(dǎo)致流域水質(zhì)污染，嚴重影響沿岸居民的身體健康與生產(chǎn)生活，制約跨界水資源的可持續(xù)發(fā)展。第三，水資源管理缺失?？缃缢Y源開發(fā)涉及多主體利益，需要制定完善的管理制度，以保證水利工程的高效運行，保護周圍的水生態(tài)環(huán)境。然而，大部分國家在建設(shè)過程中，僅注重水利工程建設(shè)的短期效益，未建立明確的投招標制度與工程質(zhì)量檢測標準，并且在水質(zhì)檢測與監(jiān)督方面存在許多薄弱環(huán)節(jié)，未能及時遏制水資源污染問題。第四，關(guān)于跨界水資源污染治理與保護的法律法規(guī)不夠完善，可操作性不強，對水資源開發(fā)利用行為的約束力不足。從我國法律建設(shè)情況來看，尚未制定跨界水資源利用方面的法律法規(guī)，僅對國內(nèi)跨流域水資源的使用作出規(guī)范，指出國際水資源相關(guān)的責(zé)任義務(wù)依據(jù)國際法律法規(guī)來界定。從國際水法建設(shè)來看，國際社會對水資源污染問題進行法律闡釋，逐步重視水資源保護工作。在國際水道公約中明確提出水資源可持續(xù)發(fā)展理念，呼吁各國積極探求水資源開發(fā)與保護之間的平衡。2004年，在《柏林規(guī)則》中進一步規(guī)定了水資源保護的有效措施以及水質(zhì)標準，明確要求各國采取合理措施保護國際河流水資源。

為更好地促進跨界水資源共享合作機制的有效推行，需要從法律層面出發(fā)，規(guī)范完善水資源開發(fā)利用和監(jiān)督管理內(nèi)容：第一，成立統(tǒng)一的國際河流監(jiān)督管理機構(gòu)，采用科學(xué)措施全方位監(jiān)管跨界水資源的水質(zhì)、水量以及突發(fā)事故等，針對不同的水污染行為制定有效的獎懲措施，落實水資源保護義務(wù)，提高流域水資源管理效能。第二，完善水資源污染的應(yīng)急管理機制。國際河流沿線國家應(yīng)當加強合作交流，共同監(jiān)督水污染情況，并且一旦發(fā)生突發(fā)性污染事故，須及時向相關(guān)部門反映，形成良好的預(yù)警機制，還可以將相關(guān)檢測數(shù)據(jù)上傳至檢測平臺，科學(xué)評估流域水質(zhì)、水量變化情況。第三，完善公眾參與的立法工作。立法支持公眾參與跨界水資源開發(fā)利用活動，要求政府部門建立良好的信息收集與公開機制，實現(xiàn)流域管理信息數(shù)據(jù)化、透明化，為公眾了解跨界水資源利用情況提供有效渠道，并且邀請居民代表參加聽證，發(fā)表關(guān)于流域開發(fā)的意見建議。

4 跨界水資源開發(fā)利用的爭端解決問題

長期以來，水資源爭端在跨界水資源開發(fā)利用過程中時常出現(xiàn)，主要集中在水權(quán)、水量分配、水污染治理等方面。這不僅會增加跨界水資源開發(fā)的不穩(wěn)定因素，也會影響國家間政治經(jīng)濟關(guān)系，引發(fā)不同程度的地區(qū)沖突或摩擦，不利于跨界水資源的合理利用。目前來看，關(guān)于跨界水資源爭端的解決方法主要包括政治機制與法律機制兩種。前者是指從外交層面出發(fā)開展協(xié)商、談判等，所發(fā)揮的約束作用有限；后者則是以司法和法律機制為主，具有強約束性質(zhì)，能夠?qū)缃缢Y源爭端起到良好的限制約束作用，可妥善解決爭端。具體來說，要構(gòu)建跨界水資源爭端解決的法律機制需要遵循以下三項原則：第一，堅持國家主權(quán)?？缃缢Y源是國家主權(quán)性的重要體現(xiàn)，無論采取何種方式解決水資源爭端，都不能忽略國家的主權(quán)地位。為此，國家主權(quán)是跨界水資源爭端解決的第一原則，需要充分尊重參與國的意見，從公平公正角度科學(xué)處理爭端，盡可能不侵害各方的合法權(quán)益。第二，可持續(xù)性原則。跨界水資源是全人類共同享有的自然資源，應(yīng)當在滿足當代需求的同時，為人類后代的生活繁衍提供便利條件，促進跨界水資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，在處理跨界水資源爭端時，需要從可持續(xù)發(fā)展原則出發(fā)，考慮水資源利用的合理性與科學(xué)性，保證水資源利用的代際平等。第三，公平合理原則?？缃缢Y源爭端涉及所有跨越國家的共同利益，需要兼顧水資源競爭與共享之間的平衡，促進水資源分配的協(xié)調(diào)。在進行法律約束時，需要考慮各方的不同利益訴求，在適度滿足各方用水需求的同時，要求各自承擔相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，促進跨界水資源的合理利用。

從法律實踐來看，解決跨界水資源爭端問題可以從以下三個方面入手：第一，成立良好的爭端解決機構(gòu)。國際法庭應(yīng)當發(fā)揮良好的司法裁決作用，積極受理跨界水資源爭端案件，結(jié)合各方利益與意見，科學(xué)處理水資源沖突。為此，應(yīng)堅持公平裁決原則，公正對待水資源開發(fā)問題，不因國家的政治地位、經(jīng)濟利益等而作出不公正判決；同時，綜合運用判例法、習(xí)慣法，將案例經(jīng)驗匯編到法律法規(guī)中，形成更具權(quán)威性與約束力的法律規(guī)定，進一步完善國際水資源法律法規(guī)，以推動國際秩序的和平發(fā)展。第二，發(fā)揮第三方非政府組織的協(xié)商作用，成立仲裁專家委員會，專門負責(zé)解決國際水資源開發(fā)利用的爭端問題。合作國需攜手合作，圍繞跨界水資源利用的主要內(nèi)容，制定完善且有針對性的爭端解決機制，從法律層面進一步完善流域管理，促進水資源爭端的妥善解決。第三方非政府組織具有較強的專業(yè)知識與能力，能夠針對不同的爭端提出良好的解決建議，最大程度兼顧各方利益。同時，這些組織憑借強大的信息收集與處理能力，能夠更加準確地指出各類爭端的潛在問題隱患，爭取得到各方重視，促進跨界水資源的科學(xué)利用與開發(fā)。為此，相關(guān)國家應(yīng)賦予第三方組織一定的自主權(quán)與職能，科學(xué)制定組織運行的原則、機制、模式以及方法。比如，管理職能：全面管理跨界水資源的數(shù)量、質(zhì)量，加強水質(zhì)與水生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督檢測，采取及時預(yù)防警告措施；調(diào)研職能：圍繞特定合作項目進行調(diào)研取證，分析合作國開展跨界水資源開發(fā)的可行性與優(yōu)勢條件；協(xié)商職能：統(tǒng)籌負責(zé)跨界水資源利用的分歧調(diào)解，探尋合適的方法進行解決。第三，制定區(qū)域性合作條約?？缃缢Y源合作開發(fā)是解決水資源爭端的有效路徑。為了保證合作的高效推進，合作國應(yīng)當共同制定規(guī)范性的區(qū)域合作條約，詳細規(guī)定水資源開發(fā)的范圍、方式、原則，明確各方需要承擔的責(zé)任與義務(wù)，實現(xiàn)利益機制的共享合作，從而防止后續(xù)因利益沖突而引發(fā)水資源爭端。此外，加快構(gòu)建跨界水資源生態(tài)補償機制，通過科學(xué)劃分環(huán)境利益，明確各方的利益占比，并主張受益方向貢獻方提供一定的利益補償，共同協(xié)商生態(tài)補償?shù)姆绞?、?nèi)容以及標準，以實現(xiàn)各方的利益平衡，促進跨界水資源開發(fā)合作的順利進行。

綜上所述，跨界水資源開發(fā)利用牽涉的問題復(fù)雜、類型多樣，需要進行深入探討與交流，依托法律機制合理規(guī)范各方利益、分配責(zé)任義務(wù)等，盡可能避免利益沖突?！吨袊缃缢Y源利用和保護法律問題研究》一書較為詳盡地闡釋了跨界水資源利用的法律建設(shè)現(xiàn)狀，有助于了解國際水法的相關(guān)規(guī)定，制定科學(xué)完善的跨界水資源綜合利用措施，探索構(gòu)建平衡各方利益的法律機制，值得深入研究閱讀。