“后脫貧時代”精準脫貧戶返貧風險防控及協(xié)同機制研究
——基于風險源分析視角

陳 晨，黃 煒，李 想，劉 恬，張萍月

（吉首大學 法學與公共管理學院，416000，湖南吉首）

在長期的扶貧工作中，返貧問題一直是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的絆腳石。2017 年中國社會科學院在《扶貧藍皮書：中國扶貧開發(fā)報告（2017）》中指出，中國低收入農(nóng)戶收入水平增長緩慢，返貧風險較大。2019 年我國的貧困發(fā)生率由2012 年底的10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1 000 萬人以上，但返貧問題依然存在，沒有徹底解決。2020 年習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)“鞏固脫貧成果難度很大”，“已脫貧人口中有近200 萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300 萬存在致貧風險”。2021 年，經(jīng)過持續(xù)奮斗，脫貧攻堅取得了豐碩的成果，脫貧工作進入“后脫貧時代”，但返貧風險依然存在。2021 年國務(wù)院總理李克強在全國兩會的政府工作報告中指出，“加強易返貧致貧人口監(jiān)測和幫扶。年初剩余的551 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，52 個貧困縣全部摘帽”。但在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有很大一部分脫貧人口屬于脫貧脆弱戶，有一定的返貧風險。2021 年中央一號文件也提出要從脫貧之日起設(shè)立5 年過渡期。

在“后脫貧時代”，脫貧工作的重心由脫貧轉(zhuǎn)向防止“返貧”，推動鄉(xiāng)村振興。鞏固脫貧成果對于經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和基層治理具有重要作用。從風險源視角出發(fā)，掌握武陵山片區(qū)精準脫貧戶所面臨的返貧風險，并探索相應(yīng)風險的防控方法及協(xié)同治理機制，幫助武陵山片區(qū)的精準脫貧戶更好地規(guī)避風險，提高應(yīng)對風險的能力。

根據(jù)返貧風險源，構(gòu)建一系列返貧防控的協(xié)同機制，為防止返貧工作提供可借鑒的應(yīng)對措施。同時該類問題的研究也可以豐富“后脫貧時代”背景下解決返貧問題的相關(guān)理論研究成果。

1 武陵山片區(qū)精準脫貧戶特點

隨著脫貧工作的持續(xù)開展，我國的貧困人口數(shù)量不斷減少。許多脫貧人口因為達到了退出標準而退出幫扶項目，而這些群眾被稱為“精準脫貧戶”。

1.1 精準脫貧戶所處的武陵山片區(qū)環(huán)境復(fù)雜

武陵山片區(qū)地跨湘、鄂、渝、黔四省市，地形環(huán)境復(fù)雜，交通不便，經(jīng)濟相對落后，曾是貧困人口分布較廣的集中連片特困地區(qū)和脫貧攻堅主戰(zhàn)場。該區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族較多，公共衛(wèi)生體系相對較為薄弱，經(jīng)濟還處于發(fā)展階段，各項基礎(chǔ)設(shè)施不完善且精準脫貧戶相對較多，就業(yè)機會相對較少。環(huán)境條件較為惡劣，精準脫貧戶受外部環(huán)境影響導(dǎo)致返貧的風險也比較大。

1.2 精準脫貧戶自身抗風險能力脆弱

精準脫貧戶處于扶貧的退出邊緣，而自身的生計“造血”能力又略為不足，抗風險能力十分脆弱。經(jīng)常只能依靠國家扶貧政策和政府幫扶，從而促進收入增長，提高生活水平。其保障生計的能力較低和可持續(xù)性較差，生活受生存環(huán)境和扶貧政策影響較大。如果地方政府的扶貧政策發(fā)生改變，該區(qū)域精準脫貧戶將受到再次成為貧困人口的威脅。其具體表現(xiàn)為經(jīng)濟收入的不穩(wěn)定、醫(yī)療支付能力的有限及受教育程度低。

2 精準脫貧戶存在的返貧風險

2.1 持續(xù)性扶貧政策不完善

目前，各地區(qū)政府將扶貧的重心集中在使貧困人口永久脫貧的問題上，因此已經(jīng)脫貧的群眾所接受的待遇與正處于脫貧的群眾是不一樣的，對脫貧戶可持續(xù)性發(fā)展的重視程度還沒有達到一定的標準，沒有將已經(jīng)脫貧的人口看作一個獨立的特殊的群體。

國家對居民的醫(yī)療逐漸重視起來，國家加大了資金扶持力度，不斷完善醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是資金仍是有限的，基層醫(yī)療建設(shè)還有很多缺點和不足。基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的醫(yī)護人員不足，整體素質(zhì)不高，人才結(jié)構(gòu)不合理，并且在思想上對于衛(wèi)生事業(yè)在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要性認識還不夠，這些都會導(dǎo)致精準脫貧戶返貧。

2.2 扶貧產(chǎn)業(yè)扶貧狀況不佳

由于貧困農(nóng)戶的自身發(fā)展?jié)摿τ邢?，教育水平不高，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的知識，思想觀念陳舊，創(chuàng)新能力缺乏，當?shù)仄髽I(yè)缺乏專業(yè)技術(shù)人才和管理人才，難以在技術(shù)和管理上創(chuàng)新和發(fā)展，這造成企業(yè)運行效率低下，制約著企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)扶貧項目低端化、同質(zhì)化問題突出。產(chǎn)業(yè)選擇沒有結(jié)合實地情況，往往只追求快，而忽視發(fā)展質(zhì)量，缺少龍頭企業(yè)，沒有形成品牌。在產(chǎn)業(yè)項目的選擇上，往往盲目跟風，缺乏系統(tǒng)的思考和深究，當風險來臨時，產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)不起考驗，導(dǎo)致半途而廢。

產(chǎn)業(yè)覆蓋不夠，帶動輻射能力不足。目前局部產(chǎn)業(yè)扶貧所產(chǎn)生的效果不理想，主要原因是有的產(chǎn)業(yè)扶貧項目與真正的貧困戶聯(lián)系不夠緊密，產(chǎn)業(yè)扶貧難以覆蓋貧困人口。

2.3 社會保障體系不健全

我國經(jīng)濟落后地區(qū)目前的社會保障金的基數(shù)低，很難起到生活保障作用，并且社會保障制度的建設(shè)還比較落后，其中，在教育、醫(yī)療、住宅方面的問題比較突出。社會保障的覆蓋還不是很全面，對于貧困戶而言，得到全面的社會保障比較困難。就教育來說，國家在教育方面十分重視，國人的素質(zhì)在不斷提高，但仍然存在一些問題。首先，貧困戶的資金不足，難以承受孩子昂貴的學費，會給家庭帶來經(jīng)濟上的壓力。其次，教育水平不平衡，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，以及地理位置的差異，城市和鄉(xiāng)村的教育質(zhì)量參差不齊。

3 構(gòu)建后脫貧時代精準脫貧戶返貧風險防控及協(xié)同機制的對策

3.1 做好相關(guān)政策的銜接與完善

貧困問題本身具有較大的波動性與反復(fù)性，無法保證在后脫貧時代已脫貧地區(qū)不再返貧。某些地區(qū)致力于在短期內(nèi)快速達到脫貧目標以完成任務(wù)，沒有從根本上消除貧困問題，這樣的政策顯然不適于貧困地區(qū)的長期發(fā)展，有關(guān)脫貧政策扶持力度有所減弱或者脫貧小組一旦離開，該地區(qū)許多的精準脫貧戶就會再次回到貧困狀態(tài)。再加上疫情帶來的一系列影響及各種自然災(zāi)害的襲擊，如若地方?jīng)]有一套完整且有效的風險防控及協(xié)同治理機制，精準脫貧戶承受不了諸多風險，返貧的幾率將大大提升。因此，在我國宣布全面脫貧之后，相關(guān)脫貧政策的落實與人員的配置仍然不可松懈，地方應(yīng)進一步完善與升級相關(guān)政策，防止精準脫貧戶再次返貧。

3.2 提升脫貧地區(qū)公共服務(wù)水平

我國的社會公共資源分布并不均衡，許多貧困地區(qū)地處“老、少、邊、窮”地區(qū)，與發(fā)達地區(qū)相比，社會公共資源嚴重不足。一方面，剛剛脫貧的脫貧戶一般個人資金積累較少，抵御風險的能力較弱，甚至許多人無法支付社保中需自付或者墊付的部分，這會造成社會公共資源的浪費，從而使得脫貧戶無法享受到更加全面的利益。另一方面，許多脫貧戶的收入雖然超過了脫貧標準線，但是其收入仍然太低，無法維持一家人的生計，很多家庭會因為一個家庭成員的生病或者上學而再次過上窘迫的生活。在這種情況下，國家和地方政府應(yīng)該加大對公共服務(wù)的財力及人力投入，進一步提升貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平，保障脫貧戶的教育、醫(yī)療、住房等基本生活條件，以增強精準脫貧戶抵御風險的能力。

3.3 鼓勵更多非政府組織更多關(guān)注與參與脫貧

脫貧是一場長久的戰(zhàn)役，只依靠政府的幫扶與貧困戶的自身努力是不夠的。政府的資源與能力有限，長期的財力與人力支出并非良策，不能真正達到防止返貧的目的。而貧困戶自身條件不足，身體、技能、文化素質(zhì)不高，難以靠自身力量擺脫貧困。因此國家應(yīng)鼓勵非政府組織參與扶貧開發(fā)，利用社會力量，發(fā)揮各方優(yōu)勢，合理配置資源，更好地實現(xiàn)防控返貧的目標。貧困問題一直以來都是社會的熱點問題，吸引了許多的非政府組織的關(guān)注與參與扶貧開發(fā)。像中國青少年發(fā)展基金會，其開展的希望工程為貧困地區(qū)提供了大量資金幫助，在教育、醫(yī)療等方面造福了眾多貧困戶。還有各企業(yè)組織結(jié)合貧困地人文、環(huán)境、資源等要素，以及當今時代互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的加持，形成了具有特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高了貧困地區(qū)的生產(chǎn)水平和就業(yè)率，更大程度上防止了貧困地區(qū)再次返貧。