全過程人民民主視域中的人民政協(xié)：理論回應(yīng)與實踐形態(tài)

哈伯先，吳杰華

（中共河北省委黨校，河北 石家莊 050061）

全過程人民民主是對中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷程的經(jīng)驗總結(jié)，也是對中國特色社會主義民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略定位，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時代對人民民主的科學(xué)判斷和深邃思考。習(xí)近平總書記2019年11月2日在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察調(diào)研時，強調(diào)：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程民主，所有的重大立法決策都是依照程序，經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策，民主決策產(chǎn)生的?！盵1]在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上，習(xí)近平總書記指出：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[2]，認為一個國家是否民主，應(yīng)該由這個國家的人民來判斷，不能用單一的標準衡量世界上豐富多彩的政治制度。

“人民民主是一種全過程民主”，這一科學(xué)論斷是對中國式民主發(fā)展進程的高度總結(jié)和概括，豐富了民主的理論內(nèi)涵，同時也拓展了新時代中國特色社會主義民主的實踐空間。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，承擔著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，與全過程人民民主具有天然契合性，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度安排。

一、以人民為中心：全過程人民民主與人民政協(xié)的邏輯銜接

作為現(xiàn)代政治生活的基本價值取向，民主是各國進行制度構(gòu)建的核心要素，民主理念和實現(xiàn)路徑的差異也反映了不同國家在民主化道路上的多樣化抉擇。西方國家憑借歷史先機，將民主概念和機制貼上“三權(quán)分立”、“自由競爭選舉”等單一標簽，作為衡量一個國家民主化程度的標準，占據(jù)了國際話語主導(dǎo)權(quán)，對后發(fā)國家的政治道路選擇造成模式上的變相強制。中國式民主與謀求國家獨立和民族復(fù)興的奮斗歷程相伴相隨，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人迭代推進的實踐探索，強調(diào)人民在民主建設(shè)中的主體地位，具有獨特的內(nèi)生邏輯。

（一）“以人民為中心”的理論架構(gòu)

“以人民為中心”是以習(xí)近平同志為核心的黨中央遵循馬克思主義科學(xué)原理，創(chuàng)造性吸收傳統(tǒng)政治文化的精髓，承襲我黨歷代領(lǐng)導(dǎo)集體的智慧結(jié)晶，對新時代中國特色社會主義政治建設(shè)面臨的現(xiàn)實問題和未來發(fā)展所進行的回應(yīng)，在邏輯起點、目標指引、實踐路徑和評價標準等方面環(huán)環(huán)相扣，形成了完整的理論架構(gòu)。

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主體地位的統(tǒng)一性是堅持“以人民為中心”的邏輯起點，馬克思主義將實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展納入追求人類解放的宏大敘事，認為無產(chǎn)階級革命的目標是要消除資本主義社會存在的種種不公平現(xiàn)象，消除人的異化，最終實現(xiàn)“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式”[3]p486。中國共產(chǎn)黨成立伊始就明確了自身政治定位，是在馬克思主義指導(dǎo)下的工人階級先鋒隊，通過“人民”的概念構(gòu)建和外延拓展，不斷提升政黨的輻射力、組織力和引領(lǐng)力，使我們的黨和人民群眾保持緊密聯(lián)系，二者統(tǒng)一于中國特色社會主義革命和建設(shè)的歷史進程?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?，就是我們的奮斗目標”[4]p70，習(xí)近平總書記強調(diào)要讓改革發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民，要始終把人民的利益擺在至高無上的地位，推動實現(xiàn)共同富裕。將帶領(lǐng)人民實現(xiàn)美好生活作為目標指引，是對我黨一貫堅持的“為人民服務(wù)”宗旨的新闡釋，也為新時期黨的工作指明了奮斗方向。踐行“一切為了人民、一切依靠人民”，把群眾路線貫徹到治國理政的方方面面，依靠群眾創(chuàng)造歷史偉業(yè)是實現(xiàn)以人民為中心的有效路徑，服務(wù)于滿足人民的現(xiàn)實需求，以共建共治共享擎畫人民參與社會發(fā)展，保障人民根本利益的藍圖。以人民的評價作為判斷各項工作好壞成敗的標準意味著將人民作為新時代的評價主體，視為我們各項工作的最終“閱卷人”，通過民意來勘驗工作成果是群眾史觀在新時代的時空具象，也是落實以人民為中心的重要環(huán)節(jié)。

（二）全過程人民民主是對“以人民為中心”的新闡釋

全過程人民民主對人民民主概念的拓展與延伸，是對新時代社會根本矛盾轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實回應(yīng)，仍然遵循中國特色社會主義民主政治的基本準則，強調(diào)人民的主體地位，將實現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為民主政治建設(shè)的出發(fā)點和目標，在目標實現(xiàn)路徑上強調(diào)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”[5]，構(gòu)建能夠呼應(yīng)社會發(fā)展和人民訴求的參與機制。與以往的民主論述相比，全過程人民民主更加強調(diào)覆蓋范圍的廣泛性和參與過程的動態(tài)性。從覆蓋范圍的廣泛性來看，主觀上體現(xiàn)為人民民主的參與主體要全，尤其要保障社會弱勢群體、邊緣群體的民主權(quán)利，防止出現(xiàn)西方國家那種民主政治淪為“精英集團游戲”的現(xiàn)象；客觀上則要求人民民主涵蓋的社會治理內(nèi)容要足夠廣泛，貫通從中央到地方乃至基層的公共事務(wù)治理，不留民主盲區(qū)。從參與過程的動態(tài)性來看，要形成民主選舉、民主協(xié)商、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督環(huán)環(huán)相扣的參與鏈條，使人民能夠參與到民主治理的全過程，避免將民主僅僅限定為“選舉投票”的窄化理解。

（三）人民政協(xié)是踐行“以人民為中心”的重要平臺

人民政協(xié)誕生于建國前夜，其歷史脈絡(luò)則可以追溯到新民主主義革命時期，黨的二大通過了聯(lián)合革命黨派，組建民主聯(lián)合陣線的決議，在隨后的土地革命、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，我黨都根據(jù)實際情況的變化，不斷調(diào)整政策，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，建立包括各社會力量在內(nèi)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為爭取中國革命的勝利和人民的民主權(quán)利奠定了基礎(chǔ)，尤其是抗日戰(zhàn)爭時期按照“三三制”原則建立的根據(jù)地政權(quán)，對民主協(xié)商的實踐機制進行了初步探索。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，標志著中華人民共和國的成立，也意味著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度基本形成。自此，人民政協(xié)與全國人大一起成為踐行人民民主的制度性安排，廣泛多層的協(xié)商參與渠道成為人民群眾行使民主權(quán)利、參與國家治理的重要平臺。

當代中國的民主政治建設(shè)從來不是教條和僵化的，而是來源于人民群眾謀求民主權(quán)利的鮮活實踐。作為我國社會主義民主的重要形式之一，協(xié)商民主強調(diào)通過理性協(xié)商，消弭多元主體之間的訴求差異，達致民主共識，這一民主理念可以貫穿全過程民主的各個環(huán)節(jié)，解決“人民民主如何實現(xiàn)全過程”的難題。“以人民為中心”的政治理念將人民政協(xié)嵌入到人民民主的話語體系中，當人民民主在新時代拓展為全過程人民民主后，人民政協(xié)也理應(yīng)深化、豐富對協(xié)商民主的認知，為全過程人民民主的實行從理論和實踐兩個維度進行呼應(yīng)。

二、完善人民政協(xié)議程設(shè)置，提高全過程人民民主的回應(yīng)性

依托人民政協(xié)的制度化平臺，將協(xié)商民主納入國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實場域，是實現(xiàn)人民民主的重要途徑。一般而言，人們習(xí)慣于將協(xié)商民主與公共政策出臺前的討論環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，認為公共政策出臺前，充分考慮不同社會群體的意見，可以增加政策的合理性，對于將何種社會關(guān)切轉(zhuǎn)化為討論議題，即議程設(shè)置階段，則往往被協(xié)商民主所忽略。議程設(shè)置是指面對現(xiàn)代民眾多樣化、復(fù)雜化的訴求與政府治理成本、關(guān)注之間的現(xiàn)實落差，如何通過必要合理的篩選機制，最大限度地回應(yīng)民眾訴求。黨的十八大報告中明確提出，要“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”，全過程人民民主也把民主協(xié)商和民主決策作為必要環(huán)節(jié)，這都表明，我們需要延展協(xié)商民主的時間鏈條，將協(xié)商環(huán)節(jié)前置，關(guān)注民主協(xié)商過程中的議程設(shè)置問題。完善人民政協(xié)議程設(shè)置的核心在于：在協(xié)商民主的語境下，如何通過議程的設(shè)置，抓取廣泛關(guān)注的社會問題并納入公共決策程序，最終獲得社會合意的支持。對于這一問題，國內(nèi)外學(xué)者并沒有達成完全一致，但從不同角度進行了激烈探討，所持的觀點和結(jié)論不僅反映了學(xué)者們的學(xué)術(shù)背景和偏好，更受到各自國家政治制度的影響，美國學(xué)者對于議程設(shè)置的研究起步較早，在模式選擇上大多傾向于三分法，如“外在創(chuàng)始型”“動 員 型 ”“內(nèi)在創(chuàng)始型”等；國內(nèi)學(xué)者則更關(guān)注本土現(xiàn)實環(huán)境，將其分為：關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式等。從我國人民政協(xié)的實踐運行來看，對于協(xié)商議題的篩選，大多通過專家建議或座談會等方法確定，缺乏規(guī)范的長期程序化機制，影響了協(xié)商民主的價值發(fā)揮。

議程設(shè)置具有工具理性和價值理性的雙重屬性，是通過公共議題的選擇來實現(xiàn)公共價值的合理分配，銜接了全過程民主中的民主協(xié)商和民主決策，在吸納民眾訴求的過程中，彰顯了協(xié)商的民主價值，同時也是人民政協(xié)協(xié)商民主的開端，框定了協(xié)商的邊界和公共政策回應(yīng)的方向。人民政協(xié)協(xié)商民主中的議程設(shè)置應(yīng)該具有鮮明的公共價值屬性，理應(yīng)反映人民群眾的普遍關(guān)切，而社會轉(zhuǎn)型期多元化甚至相互沖突的社會訴求激增，難以在第一時間進行全方位回應(yīng)，這就對政府的社會治理能力提出了更高的要求。為此，人民政協(xié)協(xié)商民主中的議程設(shè)置首先需要對社會議題進行合理排序，分出輕重緩急，進而在理性溝通的基礎(chǔ)上實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)化，將分散的個體偏好集中為集體偏好，為政策內(nèi)容的協(xié)商做好準備。從應(yīng)然狀態(tài)的公共價值到實然狀態(tài)的議題選擇，需要構(gòu)建一系列的可行性機制加以實現(xiàn)：一是加強制度建設(shè)，對議程信息公開、議程設(shè)置規(guī)定、反饋等事項加以規(guī)范，為民眾定期參與議程協(xié)商提供信息保障，充分發(fā)揮人民政協(xié)系統(tǒng)的制度平臺和渠道作用，及時精準識別社會關(guān)切的公共議題并將其納入?yún)f(xié)商議程，對于經(jīng)過民主協(xié)商確定的議題則要定時反饋，增強民主協(xié)商的實質(zhì)效力。二是制定合法合理的協(xié)商流程，為議程設(shè)置協(xié)商提供程序合法性。將民眾參與與專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等環(huán)節(jié)緊密銜接，從程序上保障議程設(shè)置協(xié)商的順利進行。三是明確議程設(shè)置協(xié)商的細則，對參與協(xié)商的人數(shù)、范圍、內(nèi)容、反饋結(jié)果等做出詳實規(guī)定。

三、增強人民政協(xié)協(xié)商包容性，提高全過程人民民主的參與度

協(xié)商民主在內(nèi)涵邏輯上是通過民眾的廣泛參與，來實現(xiàn)個體的民主權(quán)利，但在實踐過程中也存在由于個體協(xié)商能力、協(xié)商代表與社會公意背離等原因?qū)е碌膮f(xié)商困境，造成協(xié)商與民主之間的張力，這也是很多學(xué)者質(zhì)疑協(xié)商民主實效性的重要原因。我國人民政協(xié)在踐行協(xié)商民主的過程中，是由政協(xié)委員作為協(xié)商代表的，這些政協(xié)委員以界別來劃定，也默認代表該界別民眾的意見，認為政協(xié)委員都是該界別民眾的杰出代表，具備更強的協(xié)商能力。這一協(xié)商機制的設(shè)計符合我國的社會結(jié)構(gòu)，在實際運行中取得了較好的效果，尤其是在社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、社會訴求單一的計劃經(jīng)濟時代，確實成為溝通民眾和政府的橋梁與紐帶。從內(nèi)生邏輯上來分析，協(xié)商代表參與民主協(xié)商的實際效果取決于協(xié)商代表能否與所代表的民眾保持有效互動并在協(xié)商過程中真實全面地反映他們的訴求，這不僅需要雙方保持高度責任心還有賴于民眾群體內(nèi)部能否達成一致意見，隨著社會多元化程度的加劇，即使在同一界別的民眾內(nèi)部，也可能存在相互不同或沖突的看法，每一種次群體的認知都被視為“情景化的知識”，相互之間難以實現(xiàn)泛化的簡單替代，這都對原有的協(xié)商理念和效果產(chǎn)生了沖擊。因此，我們不應(yīng)該再把協(xié)商民主本身看做單向的信息傳遞，而應(yīng)該將其視為一個多維系統(tǒng)，通過增強協(xié)商的包容性，平等對待每一種看法和觀點，提升民眾在民主過程中的實質(zhì)參與程度。

全過程人民民主天然內(nèi)涵著包容特性，較高的民眾參與度也是保障民主效果的重要因素，受到客觀條件種種限制，衡量民眾的參與程度不能僅僅參照參與民主進程的數(shù)量，而是要考慮是否所有民眾的意見都能被無差別的平等接受，所以全過程人民民主視野中的民眾參與度指的是實質(zhì)參與而不是量化的形式參與。相應(yīng)地，人民政協(xié)協(xié)商民主過程中的包容也應(yīng)該建立在實質(zhì)平等的基礎(chǔ)上，即不強求協(xié)商參與者個人背景的均質(zhì)化，而是通過完善協(xié)商參與機制，做到每一個參與者的訴求都能夠被看見，不因個體差異而被忽視。一方面，承認協(xié)商過程具有多元和分散的特點，加強政協(xié)委員等協(xié)商代表與民眾之間的有效互動，增強沒有實際參與協(xié)商過程的普通民眾的在場性，使他們能夠了解協(xié)商的內(nèi)容、各方觀點等，如果對最終的協(xié)商結(jié)果有異議，也可以通過雙方溝通，加以解釋，從而增加民眾對協(xié)商代表的認同感。另一方面，在法律規(guī)范允許的前提下，協(xié)商過程應(yīng)該盡可能詳細地向民眾開放，由協(xié)商代表或協(xié)商組織者選派代表向民眾介紹協(xié)商過程及做出協(xié)商結(jié)果的理由，接受民眾對協(xié)商流程和結(jié)果的認可或質(zhì)疑，在協(xié)商系統(tǒng)和民眾訴求之間形成良性循環(huán)。

四、提升人民政協(xié)協(xié)商效能，保證全過程人民民主的實效性

簡單來講，實效性是指（設(shè)備、行為、過程等）所能達到的實際效果，與自然科學(xué)的量化評價標準不同，民主的實效性往往并不能通過儀器進行測量，而是多維度綜合性的指標體系。全過程人民民主本身就是一個涵蓋多環(huán)節(jié)的動態(tài)民主過程，實效性是貫穿始終的重要目標。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機構(gòu)，并不直接參與公共決策，主要通過提升協(xié)商效能來推動民主實效性，習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)，“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際?！薄吧鐣髁x協(xié)商民主，應(yīng)該是實實在在的、而不是做樣子的”[6]，這里的“真協(xié)商”、“實實在在”就指的是協(xié)商效能問題。《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中，也提出要“切實提高協(xié)商質(zhì)量和效率”、“確保協(xié)商活動有序務(wù)實高效”，可見，通過提升人民政協(xié)協(xié)商效能來增強全過程人民民主的實效性是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中不可或缺的重要方面。

第一，提升政協(xié)委員尤其是基層政協(xié)委員的履職能力。政協(xié)委員是人民政協(xié)民主協(xié)商的主體，他們的履職能力也直接決定了協(xié)商效能，為此，需要進一步增強主體意識，認識到人民政協(xié)工作對落實全過程人民民主的積極意義，完善政協(xié)委員的遴選程序，強化考核標準，激發(fā)委員們的履職積極性。

第二，豐富協(xié)商方式，注重對網(wǎng)絡(luò)協(xié)商方式的運用。目前，我國各級人民政協(xié)在定期召開政協(xié)會議之外，還采取舉行座談會、到基層調(diào)研、專業(yè)咨詢等方式進行協(xié)商，今后，在繼續(xù)完善既有協(xié)商方式的同時，各地還可以根據(jù)本地區(qū)實際情況的發(fā)展，對協(xié)商方式進行創(chuàng)新。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，還可以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，通過微博、微信等信息化渠道，打破時間和空間的限制，降低協(xié)商成本，提高協(xié)商的便捷性。

第三，加強政協(xié)民主協(xié)商與同級黨委和政府工作的銜接。人民政協(xié)的協(xié)商成果只有進入黨委和政府的工作流程，才可能最終形成公共政策，產(chǎn)生社會影響力，要積極推動部門之間的工作銜接，探索建立部門工作的定期通報制度、推動協(xié)商成果的落實與反饋機制，通過實際工作檢驗協(xié)商效能。

五、加強人民政協(xié)協(xié)商監(jiān)督，落實全過程人民民主的民主責任

“責任政治建設(shè)有利于提升全過程民主的質(zhì)量。如果各主體負責任地參與到民主程序當中，并通過負責任的方式實踐民主的各項環(huán)節(jié)，那么所得到的民主結(jié)果即使可能不是最優(yōu)的，但也一定是負責任的。在此意義上，責任政治是避 免民主善之花結(jié)出惡之果的保障機制?！盵7]p16-19民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一，也是落實全過程人民民主民主責任的必要保障，是二者相互促進的交匯點。

不同于人大監(jiān)督等剛性監(jiān)督方式，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督，中共中央辦公廳在《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》中，將人民政協(xié)的協(xié)商式監(jiān)督列舉為提出意見、批評和建議的方式；同時人民政協(xié)的民主監(jiān)督是按照一定的程序和章程進行的，這一點也不同于分散的社會監(jiān)督，體現(xiàn)了人民政協(xié)鮮明的政治特色和治理優(yōu)勢。在與全過程人民民主同向而行的進程中，人民政協(xié)可以通過獨具特色的民主監(jiān)督方式，為人民民主的全過程落實營造良好的氛圍。按照“大團結(jié)大聯(lián)合”的統(tǒng)戰(zhàn)思維，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，把握協(xié)商監(jiān)督的政治方向。著力探索實現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商監(jiān)督的有效形式，將協(xié)商監(jiān)督融入到全過程人民民主的各個環(huán)節(jié)，進一步細化專項監(jiān)督等監(jiān)督方式，明確監(jiān)督內(nèi)容，加大多種監(jiān)督方式的綜合運用。

小結(jié)

全過程人民民主是新時代中國特色社會主義民主發(fā)展的新闡釋，堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，強調(diào)人民民主的過程性和對社會治理的全覆蓋，實現(xiàn)了民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的有機統(tǒng)一。人民政協(xié)是我國專門的協(xié)商機構(gòu)，為民眾的政治參與提供了制度化平臺，在增強全過程人民民主的回應(yīng)性、提高民眾實質(zhì)參與度、保障人民民主全過程實效性和加強協(xié)商監(jiān)督、落實民主責任方面發(fā)揮了積極作用，二者之間的相互促進必將為當代中國的民主政治建設(shè)拓展發(fā)展空間。