高起點(diǎn)推動(dòng)黃河故道沿線地區(qū)空間重塑

□ 陳小卉

黃河是中華民族的母親河，是中華文明的發(fā)源地。歷史上黃河曾多次決口改道，留下了復(fù)雜的故道體系。黃河故道江蘇段縱貫東西，途經(jīng)十余個(gè)市、縣（市），水土環(huán)境脆弱、社會(huì)經(jīng)濟(jì)薄弱，具有獨(dú)特的自然與歷史文化特征，是江蘇重要的文化、生態(tài)、景觀廊道。在譜寫“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章的總體部署下，要發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌保護(hù)與保障，按照“多規(guī)合一”改革要求，優(yōu)化區(qū)域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間布局，引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間特色塑造，推動(dòng)黃河故道沿線地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，走出生態(tài)富民路。

實(shí)施差別化發(fā)展，優(yōu)化全省國土空間開發(fā)保護(hù)格局

由于黃河奪淮的影響，黃淮平原長期受到旱澇、鹽堿、風(fēng)沙等自然災(zāi)害的影響。江蘇國土空間規(guī)劃中開展的資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)研究顯示，黃河故道沿線地區(qū)總體城鎮(zhèn)密度較低、生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間占比較高。遵循不同的資源本底，江蘇國土空間規(guī)劃提出差異化的空間開發(fā)保護(hù)策略，故黃河故道沿線地區(qū)應(yīng)以適度集聚、生態(tài)綠色發(fā)展為導(dǎo)向。從地區(qū)發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)空間要大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻麥、綠色蔬菜、高效林果、花卉苗木等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)果蔬精深加工、食用菌工廠化生產(chǎn)等優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，打造黃河故道特色產(chǎn)業(yè)帶；生態(tài)空間要推動(dòng)黃河故道山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)重大工程建設(shè)，堅(jiān)持以水定綠、喬灌草相結(jié)合，持續(xù)推進(jìn)國土綠化，大力實(shí)施退化林修復(fù)；城鎮(zhèn)空間要強(qiáng)化中心城市發(fā)展，提升中心城市人口集聚和公共設(shè)施輻射帶動(dòng)能力，推進(jìn)縣城新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化深度融合，提升公共服務(wù)供給水平。

統(tǒng)籌保護(hù)保障，在總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線

按照國家建立國土空間規(guī)劃體系的總體部署，江蘇省自然資源廳指導(dǎo)黃河故道沿線市縣編制國土空間總體規(guī)劃。在總體規(guī)劃中科學(xué)劃定市、縣域國土空間規(guī)劃分區(qū)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局，劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，優(yōu)化市、縣域的城鎮(zhèn)體系。統(tǒng)籌各級(jí)各類開發(fā)園區(qū)發(fā)展，嚴(yán)控建設(shè)用地增量，規(guī)劃引導(dǎo)城市更新。優(yōu)化城市功能布局，強(qiáng)化重大交通樞紐、重大水利工程、重要線性工程網(wǎng)絡(luò)、城市安全與綜合防災(zāi)體系、地下空間、鄰避設(shè)施等統(tǒng)籌安排，優(yōu)化城鎮(zhèn)政策性住房和教育、衛(wèi)生、托育、養(yǎng)老、文化體育、殯葬、社會(huì)福利等城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施，提升中心城市、縣城的綜合承載力和公共服務(wù)能力。指導(dǎo)黃河故道沿線設(shè)區(qū)市發(fā)揮集聚和輻射能力，強(qiáng)化區(qū)域合作，優(yōu)化城市功能，提升城市能級(jí)。推進(jìn)縣城新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化深度融合，增強(qiáng)綜合承載能力，提升產(chǎn)業(yè)載體配套，優(yōu)化公共服務(wù)配置。擇優(yōu)培育重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，把重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)周邊一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的綜合服務(wù)中心。

傳承黃河流域文化，以詳細(xì)規(guī)劃彰顯地域特色

黃河故道孕育了豐富的流域文化，留下了豐富的歷史文化遺存，要多措并舉保護(hù)歷史文化資源和自然資源，彰顯地域特色，提升沿線城市空間品質(zhì)。沿線各地深化詳細(xì)規(guī)劃編制，重視結(jié)構(gòu)性綠地、水體等開敞空間的保護(hù)控制和均衡分布，加強(qiáng)各類歷史文化遺存、通風(fēng)廊道、飲用水源地的保護(hù)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)高度、風(fēng)貌、天際線等空間形態(tài)控制，塑造秀美宜人的城市空間景觀，優(yōu)化園林綠色開放空間，營造活力多元的公共空間體系。淮安致力于打響“古淮碧道”品牌，策劃和提升淮河文化國際交流中心、黃淮運(yùn)研學(xué)區(qū)、南北驛文化生活體驗(yàn)區(qū)、青蓮崗文化產(chǎn)業(yè)區(qū)、古清口水利文化旅游區(qū)、西游記文化體驗(yàn)示范區(qū)等文旅融合項(xiàng)目。宿遷積極發(fā)展特色文旅產(chǎn)業(yè)，實(shí)施皂河龍運(yùn)城項(xiàng)目，修繕和改造歷史街區(qū)內(nèi)文保及歷史建筑，文旅核心區(qū)皂河之源、大運(yùn)傳奇，十里通圣民俗文化街區(qū)和百里河社研學(xué)游特色民宿區(qū)等。徐州綜合治理山水林田湖系統(tǒng)，推動(dòng)黃河故道流域山體、水體、林地、農(nóng)田、采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程，推進(jìn)黃河故道流域造林。鹽城強(qiáng)化跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升特色農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)，形成特色線路，打造全市旅游體系的突出亮點(diǎn)。

支持富民增收，以村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

積極推進(jìn)村莊規(guī)劃，深入開展規(guī)劃師下鄉(xiāng)活動(dòng)，保障和支撐黃河故道沿線地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作實(shí)施。指導(dǎo)黃河故道沿線城市全面完成鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，明確村莊分類，引導(dǎo)公共財(cái)政優(yōu)先投資到規(guī)劃發(fā)展村莊。積極有序開展村莊規(guī)劃編制工作，黃河故道沿線地區(qū)現(xiàn)已完成近1200 個(gè)村莊的規(guī)劃編制。在村莊規(guī)劃中重視調(diào)整優(yōu)化村域土地利用布局，盤活利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、公共設(shè)施等各類用地，明確各類設(shè)施建設(shè)要求。樹立“存量規(guī)劃”理念，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”。加強(qiáng)鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌、水系格局、建筑特色、村莊肌理、綠化景觀等風(fēng)貌塑造和規(guī)劃引導(dǎo)，保護(hù)好村莊的特色風(fēng)貌，防止大拆大建，做到應(yīng)保盡保，留住鄉(xiāng)愁記憶。此外，還下達(dá)了村莊專項(xiàng)流量，保障了農(nóng)民住房改善和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，系統(tǒng)加強(qiáng)了鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障和規(guī)劃引導(dǎo)，支持了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。持續(xù)推進(jìn)“共繪蘇鄉(xiāng)”規(guī)劃師下鄉(xiāng)活動(dòng)，引導(dǎo)規(guī)劃師等專業(yè)人才深入基層，積極做好鄉(xiāng)村規(guī)劃服務(wù)，黃河故道地區(qū)現(xiàn)已掛牌成立下鄉(xiāng)工作站38 個(gè)，駐站規(guī)劃師近300 名，形成了以豐縣大沙河鎮(zhèn)“1+1+1”服務(wù)模式等為代表的一大批鄉(xiāng)村規(guī)劃典型案例。

加強(qiáng)政策系統(tǒng)集成，支撐黃河故道沿線崛起

系統(tǒng)集成政策，加強(qiáng)要素保障，服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，支撐黃河故道沿線地區(qū)“洼地”崛起。一是推動(dòng)黃河故道流域土地綜合整治。以全域綜合整治試點(diǎn)為抓手，組合使用人居環(huán)境整治、土地整治、設(shè)施農(nóng)用地、礦山治理等政策工具。如睢寧縣全域開展黃河故道流域土地綜合整治試點(diǎn)，統(tǒng)籌實(shí)施了多規(guī)合一、適度規(guī)模農(nóng)村土地綜合整治、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整、建設(shè)用地減量化等多項(xiàng)部省級(jí)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了空間布局優(yōu)化、土地資源盤活、節(jié)約集約利用、生態(tài)綠色富民、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的多元效益。二是推動(dòng)資源高效配置精準(zhǔn)保障。落實(shí)“要素跟著項(xiàng)目走”的要求，對(duì)黃河故道片區(qū)內(nèi)納入國家、省重大項(xiàng)目清單的項(xiàng)目，實(shí)行用地計(jì)劃“核銷制”，用地計(jì)劃給予應(yīng)保盡保。如泗陽縣黃河故道生態(tài)廊道工程列入2022 年度省重大項(xiàng)目清單，用地規(guī)模和計(jì)劃由省級(jí)全額保障。三是開展“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)調(diào)劑。支持黃河故道沿線地區(qū)將符合條件的新增耕地，通過省、市各級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)或自行協(xié)商等方式，開展補(bǔ)充耕地指標(biāo)異地交易，強(qiáng)化政策可持續(xù)性。豐縣自2017 年以來，在省級(jí)平臺(tái)共交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約7452 畝，交易金額約59 億元；睢寧縣共交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約10263 畝，交易金額約64 億元，資金專項(xiàng)用于蘇北貧困縣區(qū)農(nóng)房改善、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展。