鄉(xiāng)村振興背景下的大洼區(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革實(shí)踐

么欣欣 徐劍鋒

（1.遼寧明鑫土地房地產(chǎn)評(píng)估有限公司，遼寧 盤(pán)錦 124000；2.盤(pán)錦市自然資源局大洼分局，遼寧 盤(pán)錦 124000）

黨的十九大報(bào)告中明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要重塑農(nóng)民與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系，聚焦鄉(xiāng)村、聯(lián)動(dòng)城市。在鄉(xiāng)村振興中，如何放活農(nóng)村土地資源，將農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)一步釋放出來(lái)，統(tǒng)籌利用“三生空間”，是實(shí)施鄉(xiāng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵。為加快大洼區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程，盤(pán)活國(guó)有農(nóng)場(chǎng)閑置住宅及住宅用地，有效利用存量建設(shè)用地，盤(pán)錦市大洼區(qū)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施“引賢下鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，促進(jìn)大洼城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，引導(dǎo)改善民風(fēng)、提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，助力鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)鄉(xiāng)村文明發(fā)展，試行國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房及用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)專項(xiàng)行動(dòng)工作。

一、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革工作實(shí)踐

2016年2月，大洼區(qū)以作為全國(guó)中小城市綜合改革試點(diǎn)為契機(jī)，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，選取了6個(gè)鎮(zhèn)的11個(gè)村作為首批試點(diǎn)，試行國(guó)有農(nóng)場(chǎng)存量住宅及住宅用地上市流轉(zhuǎn)，明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)存量住宅用地在繳納土地出讓金之后可以進(jìn)入交易市場(chǎng)規(guī)范轉(zhuǎn)讓。該項(xiàng)工作遵循政府主導(dǎo)、分步實(shí)施，政策引導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)行，盤(pán)活存量、限制增量，保障權(quán)益、利益共享，統(tǒng)籌管理、便民利民五大原則有序開(kāi)展。2016年12月，為進(jìn)一步深化改革，釋放國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地優(yōu)勢(shì)，有效利用存量建設(shè)用地，盤(pán)活農(nóng)村空閑住房用地，不斷放大宜居鄉(xiāng)村建設(shè)紅利，逐步提高宜居鄉(xiāng)村建設(shè)水平，結(jié)合大洼區(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)實(shí)際，大洼區(qū)全域開(kāi)展國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住宅用地流轉(zhuǎn)工作。將大洼區(qū)9個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道的109個(gè)村，共4333公頃國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)收儲(chǔ)，之后再進(jìn)行個(gè)人流轉(zhuǎn)，建成全區(qū)統(tǒng)一，發(fā)育完善的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地市場(chǎng)。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革促進(jìn)了閑置的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，該項(xiàng)工作開(kāi)展以來(lái)，有94宗共1187.67公頃國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)收儲(chǔ)，之后再進(jìn)行個(gè)人流轉(zhuǎn)，建成全區(qū)統(tǒng)一，發(fā)育完善的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地市場(chǎng)。目前，全區(qū)累計(jì)辦理11戶居民點(diǎn)住房用地流轉(zhuǎn)工作，流轉(zhuǎn)土地面積為9560.71平方米，共收取出讓金210.83萬(wàn)元。該項(xiàng)收入專項(xiàng)用于新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)投入。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革是新時(shí)代形勢(shì)下推動(dòng)大洼區(qū)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要驅(qū)動(dòng)力。

二、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地改革存在問(wèn)題

1.流轉(zhuǎn)機(jī)制及配套服務(wù)待完善

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)存量住宅及住宅用地整體上市流轉(zhuǎn)涉及到權(quán)屬問(wèn)題，影響后續(xù)土地出讓和不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)辦理，并且在辦理不動(dòng)產(chǎn)證過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)核算、征收有關(guān)稅款標(biāo)準(zhǔn)未確定，不動(dòng)產(chǎn)登記缺乏必要要件，導(dǎo)致部分辦理完有償使用的使用者不能進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。

2.流轉(zhuǎn)審查監(jiān)管難度大

部分農(nóng)場(chǎng)職工法律意識(shí)淡薄，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下私下達(dá)成交易并完成翻擴(kuò)建行為，原有手續(xù)不全，原批準(zhǔn)面積普遍偏小，翻擴(kuò)建未經(jīng)批準(zhǔn)，建筑質(zhì)量未經(jīng)驗(yàn)收無(wú)從保障，導(dǎo)致審查難度加大，辦理效率不高。

3.實(shí)際流轉(zhuǎn)數(shù)量較少

目前雖然部分農(nóng)場(chǎng)職工已經(jīng)在城鎮(zhèn)買(mǎi)房定居，農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房閑置情況較普遍，但是試點(diǎn)實(shí)行以來(lái)，居民點(diǎn)住房實(shí)際流轉(zhuǎn)數(shù)量較少，對(duì)存量問(wèn)題清理力度不大，原因主要有以下三方面：首先，農(nóng)民受長(zhǎng)期的傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為農(nóng)村住房具有家庭傳承功能，是祖?zhèn)髫?cái)產(chǎn)，寧愿閑置也不愿意退出，也受“落葉歸根”思想的影響，保留農(nóng)村住房作為養(yǎng)老的歸宿，認(rèn)為一旦退出即喪失其土地使用權(quán)，很難再擁有；其次，農(nóng)村住房除了居住功能還具有財(cái)產(chǎn)和社會(huì)保障功能，部分原有居民對(duì)轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)期望收益較高，其實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格不能滿足其期望，不想退出[1,2]；再次，政府對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地改革試點(diǎn)宣傳推廣范圍和力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)職工對(duì)農(nóng)場(chǎng)閑置居民點(diǎn)住房流轉(zhuǎn)辦理熱情不高、數(shù)量較少。

三、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房用地改革相關(guān)建議

1.完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高配套服務(wù)

區(qū)政府?dāng)M將剩余的94宗整體流轉(zhuǎn)的地塊進(jìn)行有償收回，解除出讓合同，注銷(xiāo)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，推動(dòng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革工作順利推進(jìn)；區(qū)稅務(wù)部門(mén)正在對(duì)征稅標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題征求市局意見(jiàn)，稅務(wù)部門(mén)征稅標(biāo)準(zhǔn)即將出臺(tái)；配套頒布《國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房及用地確權(quán)登記辦法》，堅(jiān)持“尊重歷史、一戶一宅、面積法定”的原則[3]，對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住宅和用地進(jìn)行確權(quán)登記，向權(quán)利人頒發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)》。同時(shí)做好代辦服務(wù)工作，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

2.加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

通過(guò)發(fā)放最新的土地相關(guān)法律知識(shí)手冊(cè)、舉辦土地法律講座等形式進(jìn)一步深入宣傳土地管理法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)職工的法律意識(shí)；制定村莊規(guī)劃，明確住宅用地范圍，對(duì)住宅用地的建設(shè)使用依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地進(jìn)行分等確定其等別價(jià)格；出臺(tái)相關(guān)政策辦法，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行分類解決處理；農(nóng)場(chǎng)基層自治組織要發(fā)揮其監(jiān)管督促作用，盡量減少私自流轉(zhuǎn)情況的發(fā)生。

3.合理引導(dǎo)，鼓勵(lì)自愿流轉(zhuǎn)

針對(duì)目前農(nóng)場(chǎng)職工對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地流轉(zhuǎn)意愿低，熱情不高的問(wèn)題，可以進(jìn)行合理引導(dǎo)，加大對(duì)已進(jìn)行流轉(zhuǎn)的正向典型案例的宣傳力度，加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革政策宣傳和解讀，消除農(nóng)場(chǎng)職工對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中地方政府獲益、其自身利益受損等誤解。落實(shí)區(qū)鎮(zhèn)級(jí)出讓金分層政策，提升鎮(zhèn)街工作積極性主動(dòng)性，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革政策用好、用活[4]，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地流轉(zhuǎn)做大做強(qiáng)。

除了零星分散閑置居民點(diǎn)的流轉(zhuǎn)上市，大洼區(qū)積極探索拆遷村屯整體運(yùn)營(yíng)模式。對(duì)《大洼區(qū)村莊建設(shè)規(guī)劃》確定的姚家屯、姜家屯，按照規(guī)劃先行、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、整體運(yùn)營(yíng)、政府定價(jià)的原則，實(shí)行有效探索與創(chuàng)新。由區(qū)政府統(tǒng)一編制村莊規(guī)劃，確定投資、運(yùn)營(yíng)主體，形成規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)施配套、委托代建、物業(yè)管理、社區(qū)化服務(wù)的整體鏈條模式。大洼區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，解放思想、勇于探索、依法依規(guī)、大膽創(chuàng)新，在全域范圍內(nèi)全面開(kāi)展國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地制度改革試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)能形成在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)，形成國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民點(diǎn)住房用地改革大洼模式。